●王 佳

構(gòu)建我國預(yù)算績效管理機(jī)制研究

●王 佳

一、引言

績效是經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性這幾層涵義的統(tǒng)一（OECD，1994；普雷姆詹德，2002；叢樹海等，2005)。經(jīng)濟(jì)性的涵義是在維持特定水平投入的前提下，盡可能地降低成本；效率性表示在投入水平既定的條件下，產(chǎn)出水平的最大化；有效性的涵義是產(chǎn)出對最終目標(biāo)實(shí)現(xiàn)所做出貢獻(xiàn)的程度，包括產(chǎn)出的質(zhì)量、社會(huì)公眾的滿意程度等等。因此，預(yù)算績效就是財(cái)政資金的使用所實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和達(dá)到的效果，對預(yù)算支出的績效評價(jià)也就是對預(yù)算資金的經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性進(jìn)行的客觀評價(jià)。預(yù)算績效管理作為一種預(yù)算管理模式，重點(diǎn)關(guān)注的是財(cái)政支出的效果并以此作為預(yù)算管理的導(dǎo)向。20世紀(jì)70年代興起的新公共管理浪潮推動(dòng)了政府由傳統(tǒng)的“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，這種以“顧客為導(dǎo)向”的理念，對西方發(fā)達(dá)國家的政府管理改革的實(shí)踐以管理方式的創(chuàng)新產(chǎn)生了極大的影響，同時(shí)也將政府預(yù)算管理改革推向了前沿，近年來預(yù)算績效管理改革在政府預(yù)算改革中一直處于中心地位，以美國、英國、新西蘭等國家為代表。各國政府通過績效管理，來提升公共支出的管理水平。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，要將公共治理的理念帶入預(yù)算管理改革中去，全面提升預(yù)算管理水平。實(shí)施預(yù)算績效管理，這既體現(xiàn)了我國政府預(yù)算制度改革的方向，同時(shí)也是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的必然要求。

二、我國當(dāng)前預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀

近年來，為提高預(yù)算支出的有效性，我國積極開展了公共支出的績效管理改革。從中央層面來看，2003年部分中央部門試點(diǎn)開展預(yù)算支出績效考評工作，2006年在試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，一方面擴(kuò)大了試點(diǎn)范圍，另一方面從考評對象、程序設(shè)計(jì)、指標(biāo)設(shè)計(jì)以及結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)一步完善了績效考評工作。2011年財(cái)政部出臺(tái)了《財(cái)政支出績效評價(jià)管理暫行辦法》，圍繞著績效評價(jià)的對象、內(nèi)容、目標(biāo)、指標(biāo)、方法、績效評價(jià)報(bào)告等內(nèi)容進(jìn)行了明確的規(guī)定。同年又出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，明確了基于預(yù)算管理的全過程來構(gòu)建預(yù)算績效管理體系。為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效管理，2015年財(cái)政部又出臺(tái)了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》。在地方層面，廣東省佛山市南海區(qū)和上海市閔行區(qū)在推行公共支出績效管理改革方面進(jìn)行了有益的嘗試，積累了不少經(jīng)驗(yàn)。上述地區(qū)開展績效評價(jià)工作，一是出臺(tái)了較為完善的績效評價(jià)規(guī)范文件，成立了績效評價(jià)的工作機(jī)構(gòu)；二是設(shè)計(jì)了比較科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)體系以及評價(jià)方法。

長期以來，我國的財(cái)政管理存在著“重投入、輕管理”的傾向，尤其是公共支出績效管理工作起步較晚，雖然取得了一定的成績，在實(shí)踐中還存在著不少問題。突出表現(xiàn)在：一是對公共支出績效管理的重要性缺乏認(rèn)識(shí)。財(cái)政部門在預(yù)算資金安排上沒有更多的考慮和強(qiáng)調(diào)財(cái)政支出績效評價(jià)，也沒有把績效評價(jià)工作作為財(cái)政支出管理的有效手段。二是評價(jià)內(nèi)容不完整。以往更多強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)，但這作為事后評價(jià)只是績效管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，缺乏對預(yù)算管理全過程的評價(jià)。與此同時(shí)，績效評價(jià)往往側(cè)重于合規(guī)性評價(jià)，對效益評價(jià)容易忽視，造成績效評價(jià)工作為政府宏觀決策服務(wù)的目的難以達(dá)到。三是評價(jià)結(jié)果缺乏具體、明確的運(yùn)用，績效評價(jià)的導(dǎo)向作用和制約作用沒有得到體現(xiàn)，致使績效評價(jià)工作很容易流于形式，從而影響了績效評價(jià)工作的權(quán)威性以及工作的深入開展。四是公共支出績效管理缺乏統(tǒng)一的法律保障。目前，我國尚未出臺(tái)全國統(tǒng)一的有關(guān)公共支出績效管理的法律法規(guī)，使之缺乏法律約束和制度保障。因此，預(yù)算績效管理機(jī)制的構(gòu)建已成當(dāng)務(wù)之急。

三、預(yù)算績效管理機(jī)制的構(gòu)建

預(yù)算績效管理關(guān)注的重點(diǎn)是預(yù)算支出的結(jié)果是什么和效果如何（圖1所示）。實(shí)施預(yù)算績效管理，對于提升預(yù)算管理的科學(xué)化和精細(xì)化水平、提高公共物品和服務(wù)的質(zhì)量具有非常重要的意義。實(shí)施預(yù)算績效管理，構(gòu)建預(yù)算績效管理機(jī)制就是整個(gè)預(yù)算管理的過程中都體現(xiàn)績效的理念，即在預(yù)算編制階段實(shí)施績效目標(biāo)管理；在預(yù)算執(zhí)行階段進(jìn)行績效跟蹤監(jiān)控管理；在預(yù)算完成階段做好績效評價(jià)；最后對績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行充分應(yīng)用。

圖1 預(yù)算績效管理概念圖

（一）績效目標(biāo)管理任務(wù)，戰(zhàn)略目標(biāo)肯定也存在著比較大的區(qū)別，因此績效目標(biāo)的設(shè)定也要體現(xiàn)出單位的個(gè)性特征。績效目標(biāo)的內(nèi)容，從產(chǎn)出的角度看，包括單位提供公共物品的數(shù)量、質(zhì)量和成本；從效果的角度看，包括財(cái)政支出所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效應(yīng)以及社會(huì)公眾的滿意度程度等。績效目標(biāo)的具體設(shè)定情況如表1所示。

二是對績效目標(biāo)進(jìn)行審核。審核主要內(nèi)容是：設(shè)定的績效目標(biāo)是否明確、清晰；績效目標(biāo)與部門職能的關(guān)系，是否設(shè)計(jì)了與績效目標(biāo)相關(guān)聯(lián)的績效指標(biāo)；績效目標(biāo)是否科學(xué)，制定的績效目標(biāo)是否過高或過低，為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所制定的措施可操作性如何。績效目標(biāo)審核的方式，對于一般項(xiàng)目，由財(cái)政部門按照常規(guī)程序進(jìn)行審核，重大項(xiàng)目要組織各方面專家進(jìn)行評審。

三是績效目標(biāo)的批復(fù)。在部門預(yù)算編制的“二下”階段，績效目標(biāo)要同時(shí)批復(fù)給預(yù)算部門，預(yù)算部門再將績效目標(biāo)批復(fù)給所屬的預(yù)算單位。

表1 績效目標(biāo)設(shè)定表

績效目標(biāo)是財(cái)政資金的使用計(jì)劃要實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和達(dá)到的效果，是部門預(yù)算安排的重要依據(jù)。因此，做好績效目標(biāo)管理，就成為整個(gè)預(yù)算績效管理工作的前提和基礎(chǔ)?？冃繕?biāo)管理包括績效目標(biāo)的設(shè)定和內(nèi)容、審核和批復(fù)幾個(gè)環(huán)節(jié)。

一是績效目標(biāo)的設(shè)定和內(nèi)容。設(shè)定績效目標(biāo)的依據(jù)，首先要與本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)做到有機(jī)結(jié)合，本單位的戰(zhàn)略目標(biāo)是績效目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)。應(yīng)根據(jù)本單位戰(zhàn)略目標(biāo)的階段性特征，具體分解到每個(gè)預(yù)算年度中去，在此基礎(chǔ)上提出本單位的年度績效目標(biāo)，從而確保績效目標(biāo)的設(shè)定與本單位在當(dāng)前階段的戰(zhàn)略目標(biāo)保持一致。其次設(shè)定績效目標(biāo)要采取統(tǒng)一性和靈活性相結(jié)合的方式。各單位的績效目標(biāo)總體上應(yīng)該具有可比性，應(yīng)具有共性績效目標(biāo)；但與此同時(shí)由于不同的單位承擔(dān)著不同的職能和工作

（二）績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理

績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理是對績效目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開展的控制和管理活動(dòng)。績效運(yùn)行跟蹤監(jiān)控管理的主要內(nèi)容包括：一是績效目標(biāo)完成情況。具體包括：預(yù)算單位公共服務(wù)的預(yù)期完成程度及趨勢；預(yù)算支出帶來效果的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度及趨勢；社會(huì)公眾滿意度預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度及趨勢；實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所需要的人力、物力、財(cái)力等資源的配置和完成情況。二是實(shí)施情況。包括工作的實(shí)際開展情況，實(shí)施計(jì)劃的實(shí)際進(jìn)展情況等。三是資金情況。包括資金的到位率、資金使用的合規(guī)性、財(cái)務(wù)監(jiān)控的有效性等?？冃ПO(jiān)控主要有預(yù)算部門自行監(jiān)控和財(cái)政部門重點(diǎn)監(jiān)控兩種方式。各預(yù)算部門應(yīng)將預(yù)算運(yùn)行跟蹤的現(xiàn)狀向財(cái)政部門及時(shí)報(bào)送，根據(jù)績效運(yùn)行的情況，財(cái)政部門要及時(shí)向預(yù)算部門反饋意見，提出相應(yīng)的調(diào)整建議，確保預(yù)算執(zhí)行工作的規(guī)范性、科學(xué)性和有效性。

（三）績效評價(jià)實(shí)施

績效評價(jià)實(shí)施是對各預(yù)算部門和單位支出情況進(jìn)行的客觀、公正的評價(jià)，是整個(gè)預(yù)算績效管理的核心工作?？冃гu價(jià)實(shí)施具體包括的內(nèi)容是：確定績效評價(jià)內(nèi)容；選擇績效評價(jià)方法；設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)；撰寫績效評價(jià)報(bào)告。

1、確定績效評價(jià)內(nèi)容。績效評價(jià)的內(nèi)容包括績效目標(biāo)的設(shè)定情況；資金投入和使用情況；績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果；為實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)所采取的措施等內(nèi)容。

2、選擇績效評價(jià)方法。績效評價(jià)包括產(chǎn)出評價(jià)和項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)。對于產(chǎn)出評價(jià)，常用的方法包括排隊(duì)模型、項(xiàng)目政策評估模型等。對于項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)評價(jià)，主要是關(guān)于預(yù)算支出項(xiàng)目 “經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”和“有效性”的分析，目前可使用的績效評價(jià)方法主要有比較法、成本——收益分析法、最低成本法、公眾評價(jià)法等。

3、設(shè)計(jì)績效評價(jià)指標(biāo)。績效評價(jià)指標(biāo)是績效目標(biāo)的量化工具和手段，用于衡量、監(jiān)測和評價(jià)預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性。設(shè)計(jì)科學(xué)的績效評價(jià)指標(biāo)，在整個(gè)預(yù)算績效管理工作中，既是一個(gè)重點(diǎn)也是一個(gè)難點(diǎn)。績效評價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)緊緊圍繞投入、過程、產(chǎn)出以及效果四個(gè)層面，區(qū)別不同支出構(gòu)建科學(xué)合理的績效指標(biāo)框架體系。既要有反映公共物品和服務(wù)實(shí)際完成情況的產(chǎn)出指標(biāo)，又要有反映預(yù)算支出預(yù)期效果實(shí)現(xiàn)程度的效益指標(biāo)；既要有反映各個(gè)預(yù)算部門支出績效完成情況的共性績效指標(biāo)，也要有針對具體績效評價(jià)單位或?qū)ο蟮膫€(gè)性績效指標(biāo)；既要有定性指標(biāo)，又要有定量指標(biāo)。結(jié)合我國的實(shí)際情況，我國財(cái)政部針對項(xiàng)目支出，設(shè)計(jì)了3個(gè)一級指標(biāo)、8個(gè)二級指標(biāo)、20個(gè)三級指標(biāo)，形成了較為完善和具體的項(xiàng)目支出的績效評價(jià)指標(biāo)框架?？梢越梃b美國在績效評價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì)中運(yùn)用的PART工具（即“項(xiàng)目評級工具”），來設(shè)計(jì)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)。

4、撰寫績效評價(jià)報(bào)告?？冃гu價(jià)報(bào)告要保持客觀公正，實(shí)事求是地反映預(yù)算單位或項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，形成準(zhǔn)確的評價(jià)結(jié)果。內(nèi)容包括：實(shí)際績效與績效目標(biāo)之間的比較分析，預(yù)算支出后完成任務(wù)的情況是否達(dá)到績效目標(biāo)，是否產(chǎn)生了社會(huì)公眾所需要的社會(huì)效益以及公共需要的滿足程度；對年度績效評價(jià)結(jié)果進(jìn)行診斷分析并對績效目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的原因進(jìn)行解釋說明；對于被認(rèn)為不合實(shí)際或不可行的未完成目標(biāo)的項(xiàng)目或行動(dòng)提出相應(yīng)的對策及建議。

(四)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

強(qiáng)化績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，是預(yù)算績效管理能夠取得成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果缺乏對“結(jié)果負(fù)責(zé)”，就有可能使整個(gè)預(yù)算績效評價(jià)工作流于形式。為了使整個(gè)預(yù)算績效管理工作真正發(fā)揮作用，建立健全科學(xué)的績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制就顯得十分重要。

1、研究制定績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的法律和政策規(guī)范。完善立法是加強(qiáng)預(yù)算績效管理的前提和基礎(chǔ)。1993年美國國會(huì)就通過了 《公共支出績效與成果法》，加拿大政府于1994年發(fā)布了《績效考評條例》。我國目前出臺(tái)的預(yù)算績效管理方面的文件還沒有上升到法的高度，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)和做法，通過立法手段保障預(yù)算績效管理走上規(guī)范化和法治化的道路，盡快制定績效評價(jià)方面的相關(guān)法律，對績效評價(jià)結(jié)果的運(yùn)用目的、范圍、程序以及權(quán)限等方面作出具體規(guī)定，使得績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用能夠有法可依，增強(qiáng)績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的約束力。

2、建立多層次的績效評價(jià)工作機(jī)制。人大、政府是績效評價(jià)工作的領(lǐng)導(dǎo)者、監(jiān)督者和推進(jìn)者，財(cái)政部門要做好評價(jià)的組織、協(xié)調(diào)與管理工作，各部門是績效評價(jià)工作的具體實(shí)施與操作者，同時(shí)還要發(fā)揮第三方評價(jià)機(jī)構(gòu)的作用。

3、建立激勵(lì)和約束制度。建立激勵(lì)和約束制度，將績效評價(jià)結(jié)果和安排以后年度預(yù)算緊密結(jié)合起來。將預(yù)算單位的預(yù)算項(xiàng)目資金和事業(yè)發(fā)展目標(biāo)完成情況掛鉤，根據(jù)績效評價(jià)結(jié)果，對各預(yù)算部門未來預(yù)算年度支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和方向進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。對于績效評價(jià)結(jié)果為優(yōu)秀的部門或項(xiàng)目，在下年度預(yù)算資金安排時(shí)可以優(yōu)先考慮；相反，對績效評價(jià)結(jié)果為不合格的，在下年度安排預(yù)算資金時(shí)要從緊考慮。對未按要求進(jìn)行整改的，提出該項(xiàng)目暫停實(shí)施的建議，最后由同級政府來決定該項(xiàng)目是否可以繼續(xù)實(shí)施。

4、建立績效評價(jià)結(jié)果公開制度。將預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果提交人大、政府等部門，以供有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)決策參考。特別是對于影響范圍廣、社會(huì)關(guān)注度高的預(yù)算支出項(xiàng)目，績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)通過各種形式向全社會(huì)公開，接受社會(huì)各界監(jiān)督。

（作者單位：河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）