●鄺艷華 張 俊

新預(yù)算法的認知及實施難度研究
——基于基層公務(wù)員問卷調(diào)查的實證分析

●鄺艷華 張 俊

一、引言

“如果要了解一個國家的政治，就去看該國的政府預(yù)算；如果要了解政府的政策受益者，也得看該國的政府預(yù)算。”政府預(yù)算影響廣泛而深遠，其重要性不言而喻，因此，預(yù)算法的制定和修訂一直受到社會的關(guān)注。

我國首部預(yù)算法誕生于 1994年，1995年正式實施，對于規(guī)范預(yù)算管理、促進依法理財、強化國家宏觀調(diào)控發(fā)揮了不可替代的作用。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的逐步建立，1994年的預(yù)算法已經(jīng)漸露疲態(tài)，財政部部長樓繼偉就此進行了總結(jié)，“如預(yù)算內(nèi)容的完整性、預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算監(jiān)督的嚴肅性和預(yù)算活動的公開性等重大問題缺乏明確而嚴格的規(guī)定，此外近年來在推進部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府收支分類和預(yù)算公開等改革方面積累了一些成功經(jīng)驗，也需要用法律的形式確定下來?！?014年十八屆三中全會確定了全面深化改革的目標，強調(diào)了預(yù)算管理在國家治理中的重要地位，明確了構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的基調(diào)。對預(yù)算法進行修訂，再次被提上了議事日程。

從本質(zhì)上講，預(yù)算法是一部經(jīng)濟憲法，也有亞憲法之稱。預(yù)算法涉及每年巨額財政收入的流向，牽扯著千絲萬縷的利益關(guān)系，涉及犬牙交錯的權(quán)力格局重構(gòu)，每一處細微的調(diào)整，背后都是激烈的博弈，其修訂拉鋸相持的時間之長、引發(fā)的討論之激烈、征求到的意見之多，在我國立法史上確屬罕見。2014年8月31日，全國人大常委會通過預(yù)算法修訂，十年磨一劍，新預(yù)算法終于塵埃落定。

新預(yù)算法著實讓人眼前一亮，政府錢怎么花、錢袋子怎么管等諸多方面都有新規(guī)定。財政部官員、人大代表、專家學(xué)者、新聞媒體紛紛就此進行了細致的解讀，展開了熱烈的討論。但是，基層地方政府鮮有表達意見者，而新預(yù)算法的落地需要各級地方政府尤其是基層地方政府的不懈努力，也就是說，基層政府的態(tài)度對于推進新預(yù)算法的落實非常重要。那么，到底基層地方政府對新預(yù)算法及其落實有什么看法？

研究基層地方政府對新預(yù)算法的看法，能夠為下一步制定新預(yù)算法實施方案提供有針對性的智力支持，以順利推進新預(yù)算法在基層地方政府的落地。

二、新預(yù)算法中的新制度

較之原預(yù)算法，新預(yù)算法的變化體現(xiàn)了現(xiàn)代公共預(yù)算的四大基本目標：總額控制、配置效率、運作效率、財政問責(zé)。

（一）總額控制

總額控制是指，對于政治家決定在某一時期準備開展的活動，可以通過一個預(yù)先確定的財政收支總額來進行約束，進而將公共支出、赤字、債務(wù)的比率控制在一個可以承受的范圍，最終實現(xiàn)財政的可持續(xù)。

1、全口徑預(yù)算管理。要實現(xiàn)總額控制，首先得把所有財政性資金都納入預(yù)算管理，接受人大預(yù)算審查。新預(yù)算法刪除了原預(yù)算法有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定政府的全部收入和支出都納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算，新預(yù)算法新增了政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算等三本預(yù)算，同時對四本預(yù)算的功能定位、編制原則及相互關(guān)系作出了規(guī)范的說明。

2、跨年度預(yù)算平衡。新預(yù)算法突破了傳統(tǒng)的理財觀念，建立跨年度的預(yù)算平衡制度。原預(yù)算法強調(diào)年度規(guī)劃和機械平衡，不允許地方政府列赤字，但實際上地方政府出于發(fā)展的需要，通過各種方式執(zhí)行赤字預(yù)算。新預(yù)算法正視現(xiàn)實，強調(diào)預(yù)算的動態(tài)平衡，并且為此制定了新的配套措施。

一是規(guī)定超收收入用途。為了實現(xiàn)動態(tài)平衡，新預(yù)算法要求各級政府設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足，如果預(yù)算執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當在下一年度預(yù)算中予以彌補，以此提高預(yù)算編制的真實性和全面性。

二是不下達收入指標。原預(yù)算法規(guī)定，預(yù)算審查的重點是收支平衡，并且要求預(yù)算收入征收部門完成收入上繳任務(wù)，無疑給這些部門造成了壓力。例如，經(jīng)濟放緩時，征收部門為了完成任務(wù)，實現(xiàn)收支平衡，征收過頭稅，打擊本來就脆弱的投資熱情；經(jīng)濟發(fā)展迅速時，征收部門為了減緩基數(shù)壓力，該收不收，導(dǎo)致經(jīng)濟過熱，這樣一來，大大削弱了稅收政策對經(jīng)濟調(diào)節(jié)的自動穩(wěn)定器作用。為此，新預(yù)算法規(guī)定，實行跨年度平衡，同時不得向預(yù)算收入征收部門下達收入指標，保證預(yù)算收入與經(jīng)濟發(fā)展情況相適應(yīng)，與財政政策相互配合。

實行跨年度預(yù)算平衡，也反映出高層決策者開始把預(yù)算看作中長期政策工具，實行預(yù)算管理與中長期規(guī)劃無縫銜接，提高政策的前瞻性和論證的科學(xué)性，減少政策制定的碎片化。

3、地方政府自行發(fā)債及債務(wù)管理。地方政府出于發(fā)展需要，通過融資平臺等多種借債方式來融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的債務(wù)，而且這些債務(wù)并未納入預(yù)算管理，形成了一定的財政風(fēng)險。因此，規(guī)范地方政府債務(wù)管理成為新預(yù)算法的重要內(nèi)容。在發(fā)債主體上，只有國務(wù)院批準的省級政府允許發(fā)債。在發(fā)債方式上，通過發(fā)行地方政府債券的方式來發(fā)債，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。在債務(wù)管理方面，對地方政府債務(wù)實施分類管理和規(guī)模控制，地方政府只能在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉債，同時把地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理，接受地方人大監(jiān)督，還要接受上級行政和上級人大的監(jiān)督，規(guī)范債務(wù)的全過程管理。在債務(wù)用途方面，規(guī)定舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。在債務(wù)償還方面，地方政府舉借債務(wù)需要制定償還計劃，擁有穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。

（二）配置效率

配置效率指政府根據(jù)公共項目實現(xiàn)其戰(zhàn)略目標的效果對資源進行分配的能力，要求政府具有將資源從舊有的優(yōu)先項目轉(zhuǎn)移到新的優(yōu)先項目、從效果差的項目轉(zhuǎn)移到效果好的項目的能力。配置效率問題涉及經(jīng)典的科伊問題：在什么基礎(chǔ)上決定把X美元分配給活動A而不是活動B？

為了提高配置效率，新預(yù)算法強調(diào)了績效理念，把講求績效明確列為預(yù)算管理的原則之一，并且將績效理念貫穿于預(yù)算管理全過程之中。

1、根據(jù)績效評價結(jié)果編制預(yù)算。新預(yù)算法規(guī)定，各級政府編制預(yù)算時除了根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況和本年度收支預(yù)測以外，還需要依據(jù)財政支出績效評價結(jié)果。各部門、單位也需要根據(jù)績效目標管理的要求來編制自己的預(yù)算。這樣一來，從部門、單位項目申報到財政部門項目審核，形成了績效約束，能夠引導(dǎo)資金從效果差的項目轉(zhuǎn)移到效果好的項目。

2、開展績效評價。在年度預(yù)算結(jié)束后，新預(yù)算法規(guī)定各級政府、各部門、各單位都需要對預(yù)算支出情況開展績效評價?？冃гu價結(jié)果引導(dǎo)下年度預(yù)算分配，并且納入人大決算審查范圍。人大對決算進行審查時，新預(yù)算法新增了一項審查內(nèi)容：重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況。

（三）運作效率

運作效率是指政府機構(gòu)所花費的資源與這些資源形成的產(chǎn)出之間的比率。要實現(xiàn)運作效率，需要在預(yù)算執(zhí)行中，預(yù)算管理模式或智力結(jié)構(gòu)能夠有效率地組織和管理財政交易，包括能夠為資金的使用者提供充足的激勵、有效地進行協(xié)調(diào)、有效地控制和約束各種財政機會主義行為。

1、完善轉(zhuǎn)移支付制度。針對專項轉(zhuǎn)移支付肢解地方政府預(yù)算完整性、配套資金壓力過大、資金下達不及時、轉(zhuǎn)移支付資金缺乏有效監(jiān)管等問題，為了提高轉(zhuǎn)移支付資金的運作效率，新預(yù)算法規(guī)定，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體，建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和退出機制，并且明確規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付資金的下達時限。

2、編制政府綜合財務(wù)報告。為了全面、真實地反映各級政府的財務(wù)情況，新預(yù)算法規(guī)定，各級政府財政部門按年度編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，報告政府整體財務(wù)狀況、運行情況和財政中長期可持續(xù)性，報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案，并且向社會公開政府的資產(chǎn)負債表，引入風(fēng)險評級制度。以此倒逼各級政府提高財政資金運作效率。

（四）財政問責(zé)

財政問責(zé)是指政府及其預(yù)算管理對公民負責(zé)，這需要建立健全一系列的制度來約束政府花錢的行為。

1、強化人大預(yù)算審查。為了增強人大的預(yù)算審查和監(jiān)督的力度，實現(xiàn)財政問責(zé)，新預(yù)算法規(guī)定地方政府需要在本級人民代表大會舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進行初步審查，并且明確要求報送各級人民代表大會的預(yù)算草案要細化，本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當編列到項。除了細化預(yù)算以外，還增加了新規(guī)定，要求地方政府廣拓途徑吸納民意，在人民代表大會舉行會議審查預(yù)算草案前，采用多種形式，組織本級人民代表大會代表，聽取選民和社會各界的意見。

2、預(yù)算和決算公開?？床灰姷恼?，不可能是負責(zé)任的政府。為了倒逼地方政府向老百姓負責(zé)，實現(xiàn)財政問責(zé)，新預(yù)算法規(guī)定，經(jīng)本級政府財政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報表，需在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會公開，并對部門預(yù)算、決算中機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。除此以外，各級政府、各部門、各單位還需要把政府采購的情況和審計工作報告及時向社會公開。修訂條例明確了預(yù)算公開的主體、時限和具體內(nèi)容，有助于增強老百姓對政府活動的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

三、研究方法

（一）數(shù)據(jù)收集

1、問卷調(diào)查。本研究主要運用問卷調(diào)查方法來了解基層地方政府的看法，包括對新預(yù)算法的知曉度、獲取信息的來源、關(guān)注的原因、實施難度等四方面內(nèi)容。其中，知曉度和實施難度采用李克特五點量表的模式來構(gòu)建。問卷按照遞進程度來編碼，具體安排如下：非常了解=5，比較了解=4，一般=3，比較不了解=2，非常不了解=1；非常難=5，比較難=4，一般=3，比較容易=2，非常容易= 1。

根據(jù)新預(yù)算法的變化，把實施難度細分成總額控制、配置效率、運作效率、財政問責(zé)四個維度，全口徑預(yù)算管理、跨年度預(yù)算平衡等十三個小題目（具體見表1）。最后讓受訪對象對新預(yù)算法的實施難度進行整體性評價。

表1 新預(yù)算法實施難度量表

2014年10月，筆者利用開展公務(wù)員能力培訓(xùn)的機會，向參加培訓(xùn)的兩個省份的區(qū)級政府公務(wù)員發(fā)放80份調(diào)查問卷，回收問卷63份，其中有效問卷59份。本研究用SPSS17.0來處理并分析問卷數(shù)據(jù)。

2、訪談。筆者還利用培訓(xùn)期間的間隙，與10位公務(wù)員進行開放式訪談，每位公務(wù)員的訪談時間大約為20分鐘，主要詢問關(guān)注或不關(guān)注新預(yù)算法的原因、基層政府實施新預(yù)算法的難度等內(nèi)容。這些公務(wù)員均來自區(qū)財政局、衛(wèi)生局等職能部門。

（二）問卷初步分析

1、信度分析。為了保證問卷的信度，本研究計算了問卷的克朗巴赫·阿爾法指數(shù) （Cronbach`sα），該指數(shù)為0.887，說明問卷具有較好的信度。

2、樣本情況。對受訪者個人信息進行初步分析，發(fā)現(xiàn)受訪者的性別比例以及加入機關(guān)工作年限的分布比較均衡，年齡以中年為主，最高學(xué)歷集中在大專和本科，級別基本在科級以下（具體見表2）。本研究的樣本情況與區(qū)級政府公務(wù)員的現(xiàn)狀基本吻合，反映樣本具有較好的代表性。

表2 樣本屬性描述性分析

三、結(jié)果分析

（一）預(yù)算法修訂的知曉度分析

1、知曉度?；鶎庸珓?wù)員對此次預(yù)算法修訂的知曉度均值為3.03，知曉度處于中等水平。了解程度比較高的基層公務(wù)員只占不到19%，大部分基層公務(wù)員處于聽說過但一知半解的水平，接近14%的基層公務(wù)員對此不了解。結(jié)果反映，基層公務(wù)員對法律修訂等頂層設(shè)計的了解程度不高。

表3 預(yù)算法修訂知曉度

2、獲取信息的途徑。在獲取信息的途徑方面，接近50%的基層公務(wù)員會主動去關(guān)注預(yù)算法修訂的消息，自行查閱網(wǎng)絡(luò)上相關(guān)信息的占42.37%，通過微信朋友圈獲取信息的占1.69%。被動接受相關(guān)信息的基層公務(wù)員占37.28%，其中，通過上級單位的發(fā)文知道相關(guān)信息的占15.25%，同事或朋友告知的占13.56%，單位組織學(xué)習(xí)才得知相關(guān)消息的占8.47%。調(diào)查結(jié)果反映，基層公務(wù)員主動關(guān)注預(yù)算法修訂這種頂層設(shè)計的積極性不是很高。

表4 預(yù)算法修訂信息來源

3、關(guān)注原因。在關(guān)注預(yù)算法修訂的原因方面，沒有基層公務(wù)員是由于個人興趣而去關(guān)心新預(yù)算法。大部分的基層公務(wù)員由于自身工作的緣故而關(guān)注新預(yù)算法，占了71.19%。8.47%的基層公務(wù)員的關(guān)注動機是由于新預(yù)算法與所在地區(qū)改革有緊密關(guān)系，同樣有8.47%的基層公務(wù)員的關(guān)注動機是新預(yù)算法與國家改革相關(guān)，只有5.08%的基層公務(wù)員是由于新預(yù)算法與公眾福祉有關(guān)而去關(guān)心預(yù)算法修訂。結(jié)果反映，基層公務(wù)員主要是因為預(yù)算法與工作相關(guān)才關(guān)注預(yù)算法修訂，缺乏個人興趣等主觀動力，導(dǎo)致基層公務(wù)員對新預(yù)算法的知曉度不高，主動關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高。

表5 關(guān)注原因

4、知曉度和主動關(guān)注積極性不高的原因分析。根據(jù)訪談資料，基層公務(wù)員對新預(yù)算法的知曉度不高，主動關(guān)注新預(yù)算法的積極性不足，一個重要原因是因為他們普遍認為預(yù)算法修訂屬于頂層設(shè)計，只是停留在人大常委會通過的階段，現(xiàn)階段對基層政府實際工作的影響不大，在正式實施之前，還有很多個步驟，得一步一步來。

首先國務(wù)院、財政部等中央政府部門的指示文件下發(fā)到省政府，然后省政府、省財政廳下達文件部署改革，接著市政府、市財政局下達文件來具體安排，最后才輪到區(qū)政府、區(qū)財政局根據(jù)上級文件來制定細化的實施方案，區(qū)級政府部門方始落實新預(yù)算法。所有工作都嚴格地按部就班，等上級政府下達明確指示，下級政府才開始啟動落實工作。除此以外，除了財政部門，其他區(qū)級政府部門往往不參與方案制定，只負責(zé)方案執(zhí)行。因此對于基層政府以及基層公務(wù)員來說，新預(yù)算法離他們比較遙遠，甚至有基層公務(wù)員認為，最快也要到2015年6月才輪到區(qū)級啟動落實工作。

正是由于新預(yù)算法需要各級政府的逐級具體部署和落實，此舉尚需時日，基層公務(wù)員也普遍深諳此道，所以他們對新預(yù)算法的知曉度不高，主動關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高。

（二）新預(yù)算法的實施難度

基層公務(wù)員就新預(yù)算法較之原預(yù)算法的新變化在基層政府落實的實施難度進行了評價（結(jié)果見表6）。新預(yù)算法落實的整體難度均值為3.21，標準差為0.65，調(diào)查結(jié)果說明，基層公務(wù)員認為新預(yù)算法的落實具有較大的難度，而且受訪對象的評價差異度不大。

1、總額控制。在總額控制方面，基層公務(wù)員認為實施難度最大的是地方政府不向收入征收部門和單位下達收入指標，實施難度均值達到3.41（非常容易=1，非常困難=5）?；鶎庸珓?wù)員認為，不下達收入指標不利于基層政府收入任務(wù)的完成，對于上級政府來說影響不大，但是對于財力捉襟見肘的基層政府來說，不能通過下達指標保證財政收入會進一步打擊財政汲取能力，導(dǎo)致財力更加不足。

實施難度緊隨其后的是跨年度預(yù)算平衡，實施難度均值為3.37?；鶎庸珓?wù)員認為實施跨年度預(yù)算平衡是利大于弊的，提高了每年預(yù)算的彈性，但是沒有財政收入的保障，擔(dān)心周期性平衡很難實現(xiàn)。

實行地方政府債務(wù)管理、全口徑預(yù)算管理和規(guī)定超收收入的用途等三個新變化的實施難度相近，實施難度均值分別為3.18、3.16和3.14?；鶎庸珓?wù)員對規(guī)范地方政府債務(wù)管理的做法比較認同，認為債務(wù)的顯化有助于緩解財政風(fēng)險，不過基層政府在申請和獲取債務(wù)收入的過程、債務(wù)的監(jiān)管等細節(jié)仍需要進一步明確和細化，如果過程管理不順暢、監(jiān)管不到位，將會誘發(fā)基層政府到省政府爭奪債務(wù)額度的惡性競爭，增加基層政府規(guī)范實行債務(wù)管理的難度。

對于全口徑預(yù)算管理，基層公務(wù)員認為其落實主要看上級政府的部署，制定一系列的表格和填報方法，基層政府照做就行，基層財政部門普遍不愿意多管事，因為現(xiàn)在實行連帶責(zé)任制，多管事就得和職能部門承擔(dān)連帶責(zé)任，所以不會涉及財政分配權(quán)的重新調(diào)整等深層次問題，有一定的實施難度但不大。

實施難度較小的是規(guī)定超收收入用途，超收收入只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金?；鶎庸珓?wù)員認為此舉有助于改變預(yù)算編制的行動規(guī)則，促使預(yù)算參與者逐漸把預(yù)算收入編制得更加貼近實際情況，正式實施時可能會存在一段調(diào)適期，長期來看，實施難度不是很大。

2、配置效率。在配置效率方面，基層公務(wù)員認為根據(jù)績效評價結(jié)果來編制預(yù)算以及對預(yù)算支出執(zhí)行情況開展績效評價的實施難度都不大，均值分別為2.98和3.07。參與調(diào)研的這四個基層政府都開展了財政支出績效評價改革，事后對預(yù)算支出執(zhí)行情況開展績效評價已經(jīng)成為習(xí)以為常的規(guī)定動作，以績效評價結(jié)果引導(dǎo)預(yù)算分配也一直是各地績效評價實施辦法的條款之一，至于落實的程度以及對財政資金配置效率的影響程度，主要看當?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的重視程度，因此基層公務(wù)員將這兩項列入較容易實施的條款行列。

3、運作效率。在運作效率方面，建立專項轉(zhuǎn)移支付定期退出機制的實施難度較大，實施難度均值為3.39。基層政府一般是專項轉(zhuǎn)移支付資金的申請者和接受者，該機制的評估對象主要針對基層政府，基層公務(wù)員認為要真正建立起退出機制首先需要建立具有公信力的評估機制，但是建立該機制的難度非常大，因為專項轉(zhuǎn)移支付資金種類多樣，項目類型各異，涉及的評估對象數(shù)目眾多，評估的難度大。

關(guān)乎運作效率的另一項制度——以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府綜合財務(wù)報告的實施難度卻不大，實施難度均值為2.91。我國政府一直沿用的會計方法是收付實現(xiàn)制，此制度的落實涉及到政府會計方法的改革，預(yù)計實施難度較大，可是結(jié)果卻出人意料。在接受訪談的基層公務(wù)員看來，編制政府綜合財務(wù)報告制度早已在2012年正式推行，至此積累了一定的經(jīng)驗，會計方法的改革一直有提，政府內(nèi)部也陸續(xù)啟動了個別學(xué)習(xí)和嘗試，只要上級政府制定了詳細的操作指引和模板，基層政府的跟進不會有很大的困難。

4、財政問責(zé)。在財政問責(zé)方面，審計工作報告向社會公開的實施難度最大，均值為3.22?；鶎庸珓?wù)員認為，基層政府的審計工作報告公開鮮有先例，要形成機制將此舉常態(tài)化，需要克服的困難較多，比如審計機制的完善、明確公開的時間和公開的程度等。

調(diào)查結(jié)果反映，預(yù)算公開和決算公開的實施難度一樣，均值都是3.14。2013年國務(wù)院就對各級政府的預(yù)算公開和決算公開進行了部署，要求2013年30%的地方政府要公開預(yù)算和決算，2014年50%的地方政府要公開預(yù)算和決算，2015年100%的地方政府要公開預(yù)算和決算，對此基層政府已經(jīng)做好了相關(guān)的安排和準備工作，所以在基層公務(wù)員看來，落實新預(yù)算法所要求的預(yù)算公開和決算公開的難度不算很大。

人大開會前組織人大代表聽取各界對預(yù)算草案的意見，這條新規(guī)的實施難度均值為2.97。基層公務(wù)員認為新預(yù)算法只是要求組織人大代表聽取民意，并沒有對人大和政府如何處理民意等后續(xù)的安排作出明確規(guī)定，給基層政府創(chuàng)造了實施的彈性，所以實施起來難度不大。

表6 新預(yù)算法實施難度

四、研究結(jié)論

（一）主要發(fā)現(xiàn)

本文通過對基層公務(wù)員的問卷調(diào)查和訪談、從基層政府的角度來觀照新預(yù)算法。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，主要有以下發(fā)現(xiàn)：

第一，盡管預(yù)算法修訂的靴子落地后引發(fā)了熱烈的討論，但是基層公務(wù)員對新預(yù)算法的知曉度只有3.03，處于中等水平，甚至有3.39%的受訪對象沒聽說也不關(guān)心預(yù)算法修訂的消息?；鶎庸珓?wù)員主動關(guān)注新預(yù)算法的積極性也不高，而且大部分基層公務(wù)員是由于自身工作關(guān)系才關(guān)注新預(yù)算法的相關(guān)消息。原因是新預(yù)算法在基層政府的正式實施，需要較長的一段準備時間，各級政府從上至下制訂實施方案，最后才輪到基層政府啟動相關(guān)工作，此過程按部就班、急之不得，加上除財政部門以外，其他政府部門不參與具體實施方案的制訂。這樣一來，基層公務(wù)員就認為新預(yù)算法離自己比較遠，對現(xiàn)階段的實際工作影響不大，也就缺乏主動關(guān)注的積極性，對新預(yù)算法的知曉度也有限。

第二，相對于原預(yù)算法，新預(yù)算法更能指向現(xiàn)代公共預(yù)算的四大目標（總額控制、配置效率、運作效率和財政問責(zé)），但是基層公務(wù)員認為其實施難度較大，難度均值為3.21。在四個目標中，總額控制的實施難度最大，因為基層公務(wù)員擔(dān)心總額控制難以實現(xiàn)，基層政府不用任務(wù)指標等行政命令保障預(yù)算收入的話會惡化財力吃緊的現(xiàn)狀，無法保障預(yù)算收入將難以實現(xiàn)跨年度預(yù)算平衡。建立政府債務(wù)管理制度在開前門堵后門的同時，如果制度設(shè)計存在漏洞，可能會引發(fā)基層政府為爭奪債務(wù)額度而產(chǎn)生的惡性競爭，加大了制度順利落實的難度。

指向配置效率的兩個新制度實施的難度相對較小，這與各地方政府陸續(xù)開展財政支出績效評價改革、基層公務(wù)員逐步將績效評價視為規(guī)定動作有關(guān)。

在指向運作效率目標的兩項新制度中，專項轉(zhuǎn)移支付評估和退出機制的實施難度比較大，原因是專項轉(zhuǎn)移支付資金的效益評價對象主要針對基層政府，基層公務(wù)員對評價的復(fù)雜性和結(jié)果的公正性科學(xué)性表達了擔(dān)憂。而以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)編制政府綜合財務(wù)報告的實施難度較小。

為了實現(xiàn)財政問責(zé)，此次預(yù)算法修訂把審計報告公開、預(yù)算公開、決算公開等制度納入其中。調(diào)查結(jié)果顯示，審計報告公開的實施難度最大，因為涉及到審計機制的完善、公開程度的明確等復(fù)雜問題；由于早有準備，預(yù)算公開和決算公開的實施難度不是很大。

（二）政策建議

預(yù)算法修訂塵埃落定后，在各級地方政府實施新預(yù)算法的過程中，需要注意以下問題：

第一，在制定具體的實施方案前，各級政府需要充分調(diào)查研究預(yù)算參與者的需求和意見,提高新預(yù)算法的知曉度和公眾參與的積極性。在下級政府習(xí)慣于參照上級政府的實施方案來落實制度的政治生態(tài)下，高層政府需要特別注意這個問題。往往預(yù)算制度制定的主要參與者是財政部門,而其他預(yù)算參與者的參與程度非常低，這樣會導(dǎo)致實施過程中偏重于保護財政部門的利益和損害其他部門的利益，會直接影響新預(yù)算法在地方政府落實的效果。首先，國務(wù)院需要引導(dǎo)地方政府加大對實施新預(yù)算法、啟動下一步預(yù)算改革的宣傳，提高公務(wù)員對新預(yù)算法的知曉度。其次，引導(dǎo)地方政府擴大實施方案制定的討論范圍，創(chuàng)造條件將討論和調(diào)查研究組織化，吸引預(yù)算參與者關(guān)注并參與實施方案的制定，讓各方充分表達利益訴求，在討論的過程中深化認識、打消顧慮，確保最終的實施方案能夠最大化地平衡各方利益。

第二，各級政府需要正視新預(yù)算法的實施難度，做好充分的思想準備落實工作安排。首先，明確并關(guān)注新預(yù)算法的實施難點，如預(yù)算收入指標做法的變更、跨年度預(yù)算平衡、專項轉(zhuǎn)移支付的評估和退出機制等，加大調(diào)查研究力度重點突破，在制訂實施方案時全面考慮各種困難因素，在正式實施時定期評估實施效果，及時查缺補漏。其次，研究建立與之相配套的制度，調(diào)整與之相沖突的制度，如政府會計制度的調(diào)整、轉(zhuǎn)移支付制度的調(diào)整等，為新預(yù)算法的落地保駕護航。再次，根據(jù)各地的實際情況對新預(yù)算法的實施進行周密部署和安排，循序漸進，分步驟推進改革，在環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算管理格局中找準突破口，先易后難。最后，在一系列措施的實施過程中，加強對參與預(yù)算管理工作的公務(wù)員的培訓(xùn)，跟進調(diào)整和完善預(yù)算管理軟件，鼓勵學(xué)術(shù)界加大對落實新預(yù)算法的研究，對于攻克新預(yù)算法的實施難關(guān)，提供必不可少的技術(shù)支持。

（本研究得到國家社科基金青年項目“推進生態(tài)城市建設(shè)的預(yù)算決策議程動力模型及應(yīng)用研究＜13CGL152〉”的資助）■

（作者單位：廣東財經(jīng)大學(xué)財政稅務(wù)學(xué)院、廣州大學(xué)華軟軟件學(xué)院）