唐國(guó)棟

【摘 要】上海在公共租賃住房政策出臺(tái)前，已基本建立形成最低收入家庭依靠廉租房保障、向低收入家庭供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、商品房主要面向高收入家庭的多層次住房保障供應(yīng)體系。然而，社會(huì)上還有一群人，他們既無(wú)法承擔(dān)商品房，又未被政府納入住房保障體系，這就是俗稱的住房“夾心層”，他們面臨著嚴(yán)峻的住房問(wèn)題。對(duì)此，上海制定了相關(guān)的公共租賃住房政策，以解決“夾心層”的住房問(wèn)題。本文試圖通過(guò)運(yùn)用超理性分析的理論框架，對(duì)上海公共租賃住房政策進(jìn)行分析。

【關(guān)鍵詞】公共租賃住房；政策分析；超理性分析

一、問(wèn)題提出

隨著上海住房保障制度的深化和完善，在公共租賃住房政策出臺(tái)前，上海已基本建立形成最低收入家庭依靠廉租房保障、向低收入家庭供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、商品房主要面向高收入家庭的多層次住房保障供應(yīng)體系。然而，社會(huì)上還有一群人，他們既無(wú)法承擔(dān)商品房，又未被政府納入住房保障體系，這就是俗稱的住房“夾心層”。

上海市政府于2010年9月1日發(fā)布了《本市發(fā)展公共租賃住房的實(shí)施意見(jiàn)》，明確了上海發(fā)展、實(shí)施公共租賃住房的相關(guān)政策。

本文試圖通過(guò)運(yùn)用超理性分析的理論框架，從政策問(wèn)題、政策目標(biāo)、政策制定過(guò)程、政策內(nèi)容、政策效果、政策調(diào)整與完善、政策建議等方面分析上海發(fā)展公共租賃住房政策。

二、分析框架

1.現(xiàn)有理論模型的分析、比較

現(xiàn)有的公共政策分析模型主要分為政治分析模型和理性分析模型兩大類。

政治分析模型認(rèn)為，公共政策是政治系統(tǒng)的產(chǎn)出，政策過(guò)程本質(zhì)上是一個(gè)政治過(guò)程。理性分析模型認(rèn)為，公共政策的制定應(yīng)當(dāng)以社會(huì)收益最大化為目標(biāo)，政府應(yīng)當(dāng)選擇給社會(huì)帶來(lái)的收益最大限度超過(guò)所付成本的政策。

政治分析模型和理性分析模型，為公共政策的分析提供了理論框架，但這些分析模型都存在著一定的問(wèn)題。為改善現(xiàn)有理論模型的局限性，并適合我國(guó)國(guó)情，本文試圖采用超理性分析的理論框架，對(duì)上海實(shí)施公共租賃住房這一公共政策進(jìn)行分析。

2.超理性分析的理論框架

超理性分析方法主要有：（1）問(wèn)題的主觀識(shí)別方法： 構(gòu)建政策問(wèn)題具有主觀性。（2）趨勢(shì)的直覺(jué)預(yù)測(cè)方法： 直覺(jué)預(yù)測(cè)方法所依據(jù)的是判斷、直覺(jué)、靈感、洞察力。（3）方案的靈感激發(fā)方法：要?jiǎng)?chuàng)造性地解決問(wèn)題， 就必須發(fā)揮集體智慧的力量。（4）決策的經(jīng)驗(yàn)判斷方法： 政策的最終形成往往需要少數(shù)權(quán)威人員甚至個(gè)人做出抉擇。這個(gè)過(guò)程通常也是依賴于個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)判斷。（5）結(jié)果的模糊評(píng)估方法：對(duì)政策結(jié)果的評(píng)估可以采用模糊評(píng)估法， 主要評(píng)估個(gè)體與團(tuán)體的心理感受。

超理性分析方法的具體運(yùn)用：（1）縱向分析： 將現(xiàn)有的政策和以前的政策進(jìn)行縱向的比較。（2）橫向分析： 將現(xiàn)有的政策和世界各國(guó)的政策進(jìn)行橫向比較分析。（3）價(jià)值分析： 以價(jià)值取向?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行政策的評(píng)估比較；如果價(jià)值觀有多種要素， 則應(yīng)建立多維的評(píng)判坐標(biāo)體系。（4）生態(tài)分析：參照生態(tài)學(xué)的相關(guān)理論， 分析政策與環(huán)境的適應(yīng)性，以及政策環(huán)境對(duì)政策形成過(guò)程的影響。（5）心理分析：參照心理學(xué)的相關(guān)理論，分析政策制定和實(shí)施的心理效應(yīng)。（6）智能分析：研究政策形成過(guò)程中人類的智力活動(dòng)因素，為智能決策提供參考依據(jù)。

三、展開(kāi)分析與論證

1.政策問(wèn)題

公共租賃住房政策是在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。根據(jù)超理性分析方法中“問(wèn)題的主觀識(shí)別方法”，對(duì)上海來(lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)高而由此引起的住房保障問(wèn)題就是一個(gè)很大的公共問(wèn)題。政府在出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策后，解決、保障了一部分困難群眾的住房問(wèn)題，此時(shí)，更是看到了被排除在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策之外的“夾心層”，希望通過(guò)采取措施，解決“夾心層”的住房問(wèn)題。

2.政策目標(biāo)

被排除在經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房政策之外的“夾心層”，同樣無(wú)力購(gòu)買商品房。他們是公共租賃住房政策的主要適用對(duì)象。

政府和政策決策者看到了住房條件“夾心層”這個(gè)公共問(wèn)題，旨在通過(guò)制定、實(shí)施相關(guān)公共政策，將公共租賃住房作為新增加的一項(xiàng)住房保障政策，使住房保障覆蓋面從城鎮(zhèn)戶籍人口擴(kuò)大到有基本穩(wěn)定工作的城市常住人口。

3.政策制定過(guò)程

根據(jù)超理性分析方法中“方案的靈感激發(fā)方法”，要尋求解決問(wèn)題的答案，創(chuàng)造性地解決問(wèn)題，必須發(fā)揮集體智慧的力量。

上海公共租賃住房政策在正式發(fā)布出臺(tái)前，于6月4日至6月13日以征求意見(jiàn)稿的形式在《解放日?qǐng)?bào)》、《新民晚報(bào)》、“中國(guó)上海政府門戶網(wǎng)站”、“上海市住房保障和房屋管理局網(wǎng)站”和“東方網(wǎng)”上開(kāi)載，同時(shí)，決策者委托了專業(yè)咨詢公司制作了調(diào)查問(wèn)卷，公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)。

征求意見(jiàn)的過(guò)程，充分標(biāo)明，決策者在上海公共租賃住房政策制定過(guò)程中，在政策基本成形的基礎(chǔ)上，集思廣益，充分發(fā)揮社會(huì)民眾的智慧和力量，以使政策更完善。

4.政策內(nèi)容

上海公共租賃住房政策在政策內(nèi)容上體現(xiàn)了以下幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，面向所有常住人口，不局限于戶籍人口。

上海發(fā)展需要不同層次的大量外來(lái)人才，公共租賃房就是希望能以此多留住一些潛在的人才；其次，公共租賃住房雖然向非戶籍常住人口開(kāi)放，實(shí)際上也有門檻，實(shí)際會(huì)入住的主要還將是中間收入群體；再次，戶籍人口的住房需求有更豐富的解決方法，如經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房等。

第二，沒(méi)有收入準(zhǔn)入線。

超理性分析方法中的“縱向分析”方法，將現(xiàn)有的政策和以前的政策進(jìn)行縱向的比較，以史為鑒，從而形成相對(duì)正確的政策。上海公共租賃住房政策在申請(qǐng)條件中不再設(shè)置收入準(zhǔn)入線，這種做法就是借鑒并吸收了經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房的教訓(xùn)。

決策者在制定政策中，以史為鑒，轉(zhuǎn)換了思路，不從收入而是從房子來(lái)約束申請(qǐng)者。這使公共租賃住房基本“無(wú)利可圖”，使那些尋租或投機(jī)者失去興趣，從而能夠到達(dá)真正需要的人手中。endprint

第三，上海公共租賃住房將有獨(dú)立和專職專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。

發(fā)展公共租賃住房是要長(zhǎng)期進(jìn)行的、面對(duì)數(shù)以萬(wàn)計(jì)家庭的。這個(gè)任務(wù)很專業(yè)，涉及收購(gòu)、建造、出租、輪候、流轉(zhuǎn)、物業(yè)管理、日常運(yùn)營(yíng)等很多環(huán)節(jié)，必須成立一個(gè)專職專業(yè)的運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)。這與大多數(shù)城市公共租賃住房由政府住房保障部門直接操辦和管理形成鮮明對(duì)比。

5.政策效果

根據(jù)超理性分析方法中“結(jié)果的模糊評(píng)估方法”，對(duì)政策結(jié)果的評(píng)估可以采用模糊評(píng)估法，主要評(píng)估個(gè)體與團(tuán)體的心理感受。

對(duì)上海公共租賃住房政策效果的評(píng)估，可以以華涇馨寧公寓為例。華涇馨寧公寓于2011年12月29日正式對(duì)外供應(yīng)，入住租戶主要來(lái)源徐匯、閔行、長(zhǎng)寧、普陀、黃浦區(qū)各單位的職工家庭，其租賃價(jià)格與臨近項(xiàng)目的租金相比，不存在價(jià)格優(yōu)勢(shì)，因而導(dǎo)致入住率不高。

上海公共租賃住房的實(shí)施效果不如預(yù)期，原因主要有三點(diǎn)：第一，公共租賃住房租金不具備價(jià)格優(yōu)勢(shì)。第二，公共租賃住房的房型配比與實(shí)際住戶需求存在差別。第三，公共租賃住房的相關(guān)規(guī)定仍限制了合租的需求。

6.政策調(diào)整與完善

超理性分析方法中“生態(tài)分析”方法，要求分析政策與環(huán)境的適應(yīng)性，以及政策環(huán)境對(duì)政策形成過(guò)程的影響。

上海公共租賃住房政策出臺(tái)后，決策者根據(jù)政策環(huán)境的變化，不斷對(duì)政策進(jìn)行調(diào)整、完善。

2013年，市房管局在總結(jié)2012年兩個(gè)市籌公共租賃住房試點(diǎn)項(xiàng)目申請(qǐng)供應(yīng)工作的基礎(chǔ)上，對(duì)《市籌公共租賃住房準(zhǔn)入資格申請(qǐng)審核實(shí)施辦法》進(jìn)行了調(diào)整修訂，在申請(qǐng)條件、供應(yīng)范圍和供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)等方面作出了調(diào)整。

7.政策建議

目前，上海公共租賃住房制度實(shí)施正處在探索階段，相關(guān)實(shí)施效果不是很理想，筆者提出以下建議：

一是合理規(guī)劃選址建設(shè)，加快交通等生活設(shè)施的配套，滿足公共租賃住房住戶的生活需要。

二是調(diào)整公共租賃住房的房型配比和租金水平。

三是建立針對(duì)特定人群的租金補(bǔ)貼機(jī)制。

四、結(jié)論

1.經(jīng)過(guò)上述模型分析，得出基本結(jié)論：

上海公共租賃住房政策是決策者在將住房“夾心層”的住房困難問(wèn)題界定為公共問(wèn)題后，通過(guò)制定并調(diào)整、完善相關(guān)政策、措施，以解決住房“夾心層”的住房困難問(wèn)題，完善上海的住房保障體系；同時(shí)，上海公共租賃住房制度實(shí)施正處在探索階段，需要決策者根據(jù)社會(huì)民眾的反映和政策環(huán)境的變化，進(jìn)一步完善，以達(dá)到?jīng)Q策者制定政策的目的。

2.本文研究過(guò)程中，某些問(wèn)題，如政策制定過(guò)程，未分析到位。本文的研究和分析，希望能拋磚引玉，為決策者的制定、決策公共政策提供一定的參考作用。

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