從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會過渡，城市住宅的缺乏是一個普遍存在的現(xiàn)象，中國在向工業(yè)化邁進的過程中也不可避免會出現(xiàn)“住宅缺乏”的問題。南京國民政府成立后，中國政局逐漸統(tǒng)一，社會經(jīng)濟也正如恩格斯所說，開啟了從“工場手工業(yè)和小生產(chǎn)向大工業(yè)過渡”［1］（P459）的歷程，伴隨工業(yè)化和城市化進程的加快，加之戰(zhàn)爭和水災等原因的影響，大批人口涌向城市，城市人口激增，從而讓原本就很緊張的城市住房問題顯得更加突出。同時,南京國民政府“為謀市政之革新”，統(tǒng)一規(guī)劃城市建設，“不得不實事求是，毅然執(zhí)行”街市房屋等障礙物的拆除［2］（P1），這也在一定程度上加劇了城市住宅的缺乏。為解決城市住房供給嚴重短缺的局面,借鑒國內(nèi)外在這方面的實踐與經(jīng)驗，南京國民政府在限制房租的同時，還發(fā)布訓令，要求各縣市修建平民住所或平民村，“建筑地點凡城內(nèi)空曠處所或城外附郭均可，在城內(nèi)建筑者名為平民住所，在城外建筑者名為平民村”［3］（P16）。由此可見，“平民住所”或“平民村”的區(qū)別，在于其所修建位置是在城內(nèi)還是在城外與否，為了行文方便和統(tǒng)一，本文將此類建筑統(tǒng)稱為 “平民住所”。“平民住所”的興建與推行，反映了民國時期當政者解決城市住房緊張狀況的一些應對思路與策略。

一、“平民住所”興建背景與緣起

1928年10月3日，國民黨中央執(zhí)行委員會通過《訓政綱領》，這標志南京國民政府正式進入“以黨治國”的訓政時期。在“軍事初定，訓政方殷”之際，南京國民政府認為，依照《建國大綱》的規(guī)定，國民“政府當與民協(xié)力，建筑大計劃之各式屋舍，以樂民居”，這既是民生四大需求的重要一端，又是新政府義不容辭的職責與義務，但“惟是財政支絀，縣省相同，偉大計劃，力有未逮，茲擬以極簡易之方法，作小規(guī)模之創(chuàng)造，于每縣署之城郊，建筑貧民住所或平民村舍，收容能營正當職業(yè)之貧民而居之，以改善其生活，亦所以實現(xiàn)本黨政綱，解決民生問題之一端也”。［4］（P65）以上政令表明，出于對“三民主義”的貫徹與落實，為實現(xiàn)孫中山“以樂民居”的偉大計劃，南京國民政府提出了修建“平民住所”的計劃與要求，但囿于各級財政緊張的緣故，各級國民政府未免顯得心有余而力不足，因此，南京國民政府才決定采取變通的做法，計劃在每縣的縣郊，采取極為簡易的方法，小規(guī)模地修建 “平民住所”，并通令全國，要求各地遵照執(zhí)行，以解決民生，實現(xiàn)國民黨政綱。由此可見，這種用于改善“貧民”居住的房屋建筑計劃，一開始就是南京國民政府自覺選擇的結果。

而從客觀上看，南京國民政府成立后，中國相對進入了一個較為長期的工業(yè)化時期，城市人口增長過快，由此也導致房屋供不應求，房租不斷攀升，租房糾紛不斷等問題，惡劣的居住條件下存在各種隱患，興建“平民住所”成了解決城市貧民住所問題必須采取的一項措施。下面以南京市為例來對此加以說明。

1928年10月，南京戶籍調(diào)查統(tǒng)計顯示，全市人口為四十五萬五千六百九十七人［5］（P1），可到了1929年6月，據(jù)南京市公安局的統(tǒng)計，南京市的常住人口為五十萬一千三百二十二人，流動人口為三萬二千余人。［6］（P142）短短八個月，南京市統(tǒng)計人口就增加了七萬七千余人，其增速之快，令人咂舌。截至1935年11月，南京市統(tǒng)計人口首次突破一百萬，為一百萬零九千零二人。［7］（P93）由此可見，南京自從成為國民政府首都,在不到十年的時間內(nèi)，人口就從不到五十萬到超過一百萬，平均每年人口增長七萬余人。

南京人口在短時間內(nèi)以如此龐大的數(shù)量急劇膨脹，其直接后果就是，該市住房缺乏，人們居住條件惡化。有人認為，在當時的中國，由于城市人口的快速增長，即使是城市中產(chǎn)階級以下的居民，以及中下級公務人員，“他們每月雖然繳納了很貴的房租，但是因為房屋的狹小，光線的不足，以及衛(wèi)生條件的惡劣，而仍時時感到不安，時時感到不滿足，這種現(xiàn)象固然以南京為最甚”［8］（P10）。以上人群住房條件尚且如此，由此推斷，對于為生計奔波的城市貧民而言，他們只好被迫自行搭建席棚或草棚而居，其居住條件的糟糕程度可想而知。

房屋缺乏，帶來的另一個后果是，房租不斷增加，房租市場亂象叢生。在南京，“本市自奠都以來，人口由三十余萬，驟增至五十余萬，而房屋未與之成比例增長，于是求過于供，前之僅租一元十元者，今則需要十元數(shù)十元矣，因此屋主不勞而坐獲厚利，房客一屋數(shù)居，既受金錢之損失，又感生活之不適”［9］（P1）。 由于南京成為國民政府首都，人口增長迅速，住房需求增盛，房主趁機抬高房租，獲得了豐厚的利潤，可房客卻在金錢和精神兩個方面受到了損失。伴隨房租上漲的同時，南京房屋“押租”行情看漲，有的竟超過租金的十倍以上，政府以前明文取締的“小租”又“死灰復燃”。押租類似于押金，以作為房客拖欠房租的扣款，而“小租”數(shù)額相當于一個月的房租，被當作租房時的“贄禮”，并不退還。針對此種情況，南京國民政府不僅迭次下發(fā) 《取締租屋小租陋習》、《嚴禁房東苛索小租》等條令，還加大整治高額押租的力度，規(guī)定，自1931年4月1日起，“房東索取押租，不得超過行租一個月以上”［10］（P6）。政府出面重申取締“小租”這種不合理“惡習”，在一定程度上保護了租戶的合法權益不受侵害，而降低押租，也減輕了租戶的經(jīng)濟負擔。然而，在實際執(zhí)行過程中，卻是“摁下葫蘆起來瓢”，在政府高壓打擊“小租”和高額“押租”的同時，房東“或婪索小租、押租，以致租金驟漲數(shù)倍數(shù)十倍”［11］（P35）。面對城市住房旺盛的剛性需求，僅僅從限制租金、押租入手，并不能改變租戶所處的弱勢地位，以及改善城市貧民的基本居住條件。

混亂的房租市場引發(fā)了一系列社會問題，租戶與房東（包括包租房客，也稱二房東）之間糾紛不斷，而政府也免不了要廁身其間。由于不能承受高昂房租之苦，南京市民請求政府提出解決房租過高的救濟辦法：“都中住宅為房主及包租之房客所把持，對于房租居奇壟斷，除任意加租外另有押租等苛索，以致一般居民不堪其苦，仰即調(diào)查是否屬實及擬具救濟辦法。”政府調(diào)查表明，“市內(nèi)各區(qū)房租價格為每間六至二十元，較之從前則竟增加了二至三倍。至二房東及包租情形實為現(xiàn)在市內(nèi)不良之現(xiàn)狀，所有對待房客等不情之舉令人實所難忍，有時因擅增租金不遂，即迫令房客他遷，此種原因則完全為包租者從中操縱所至”，二房東、包租者從中漁利，轉(zhuǎn)租時“竟超過原價八九倍”。［12］（P36）以上情形說明，面對房源緊缺，出租房屋變得有利可圖，二房東、包租客趁此投機倒把，轉(zhuǎn)租房屋，并將該負擔轉(zhuǎn)嫁于租戶身上，城市市民不能忍受高額房租之苦，因而轉(zhuǎn)求政府出面干預。而此時政府也認識到：“屋租之激增，自非社會之福利，倘不設法制止，實不足以揚黨治之精神，為此，擬先定限制之法，以為治標之計，然后再籌治本之策，使多數(shù)市民得安居之樂，而絕壟斷居奇之弊。”［12］（P36-37）以上主張表明，剛剛成立的南京市政當局，將解決高昂房租上升到“黨治”、“民生”的高度，思想認識上還是頗為重視，并打算從“標本兼治”兩個方面入手，徹底解決市民的安居問題。如果說限制房租是解決城市居民住房緊缺的“治標之計”，那么“治本之策”是什么呢？答案無非大規(guī)模修建貧民住宅。

因為差不多在同一時期，城市貧民的住宅問題受到了世界各國政府的高度重視，其中，日本制定了“不良住宅區(qū)的改良法案”，由政府出資三千七百萬日元，改建大城市勞動階級集中區(qū)的住房；美國則由政府與商人每年各出資五千萬美元，以五年為期，以改善紐約市貧民的住宅；英國倫敦市政府也計劃出資一百萬英鎊，將兩萬五千人遷出貧民窟。［13］（P8-9）在各國市政建設和革新實踐中，維也納市政建設備受推崇，并成了南京市政府直接加以借鑒和效法的樣本。當時南京市市長因南京市“人口激增，建筑房屋，實甚急切，因奧京維也納市政府有定戶三萬新房屋計劃，特函外交部轉(zhuǎn)函駐華奧領，代向政府索取該計劃”［14］（P8）。南京市政當局為應對城市人口激增，統(tǒng)籌規(guī)劃本市房屋建筑，以解決市民居住緊張的局面，通過外交渠道，主動學習和借鑒維也納市政府的房屋建筑計劃。

為專門解決貧民的住房問題，1928年5月26日，南京市政會議決定：由工務局趕快覓定地點及建筑計劃提會討論。［15］（P11）隨后不久，工務局就選擇了柴市及公共墳場作為平民住所的建筑地點，不過因所提議選址環(huán)境較差，因此遭到市政會議否決，最終市政府決定將仁壽廠齊燮元逆產(chǎn)之地六十余畝“略予給價收回”［16］（P9），用作建造平民房屋。由此可以看出，在南京國民政府向全國下發(fā)“平民住所”建筑計劃前，南京市政府已將此項工作提上議事日程。南京市最初將平民房屋分為甲、乙、丙三種規(guī)格，“除乙種平房已經(jīng)動工，不久可完成外，所有甲、丙兩種平屋亟待建筑”［17]（P2）。這說明，在興建平民住所方面，南京市政府已經(jīng)走在了全國的前列，而南京國民政府內(nèi)政部下發(fā)通令，要求各省組織建筑平民住所，只不過在全國范圍內(nèi)推動了該項工作的全面開展。

綜上所述，從主觀上看，為了貫徹落實自己的執(zhí)政理念，實現(xiàn)所謂“以樂民居”的目的，號召建造“平民住所”，是南京國民政府的一項自覺“民生”工程。從客觀上看，面對城市人口急劇膨脹及其造成的城市住房十分緊缺的狀態(tài)，為了解決房租日益騰貴所帶來的一系列社會問題，借鑒國外市政建設新觀念與做法，提倡興建“平民住所”，還是南京國民政府希望從根本上解決城市“貧民”居住問題的一項有針對性的舉措。

二、“平民住所”建設經(jīng)費的籌措

關于“平民住所”建筑資金來源，國民政府內(nèi)政部訓令明確指出：“建筑經(jīng)費由縣市政府就本縣市地方公款撥支，如不足時或募款補充之。”［3]（P15）此項法令表明，縣和市是“平民住所”修建的責任主體，其經(jīng)費主要來源于財政撥款，或通過社會化渠道籌措。社會資金的籌措主要有以下幾種方式。

招商承辦建設，是社會化籌措“平民住所”建筑資金的方式之一。南京市政府為了解決建筑資金短缺，平民住宅供不應求的局面，公開向社會招商建設下關平民住宅，希望商家前來承建，并制定了七條招商規(guī)則。該處平民住宅采取全部或部分承建的方式，承辦人必須具備一定的經(jīng)濟實力，在獲得官方認可，繳納保證金的基礎上，雙方簽訂合同，商家即可領取房屋式樣和施工細則，開始承建。承建以二十年為限，期滿后由工務局將房屋無償收回；如在此期限內(nèi)，承建人違反規(guī)定或欠繳地租，工務局則限期收回。［18]（P5）應該說，由政府與商家簽訂合同，在一定期限內(nèi)允許商家出資修建和經(jīng)營管理住房，并提供相應服務，這是南京市政府采取社會化融資手段建造“平民住所”的一種創(chuàng)舉，其開創(chuàng)了在大規(guī)模公共服務設施建設中，由于財政資金緊缺，而按照一定招商條件，完全引進社會資金參與建設的先河。

成立股份公司，官商合資，是社會化籌措“平民住所”建筑資金的另一種形式。重慶為了響應建設平民住所的倡議，特組建了“重慶平民住宅建筑股份有限公司”，計劃資本總額二十萬法幣，共發(fā)行兩千股，每股一百元，其中，市政府認購五百股，以劃撥房屋建設用地作為股本，其余面向社會招募，股息周息一分，不足部分由官方補足。為此，依照公司法，籌備委員會制定了“重慶市平民住宅建筑公司章程”，就股份公司組織機構、股票發(fā)行、盈余分配等事宜作出了明確規(guī)定。這種由政府出土地，商家出資金的官商合股辦法，既解決了平民住所建設中政府面臨的資金短缺問題，又降低了商家的投資風險，其不失為平民住所建設融資的又一創(chuàng)舉。

領地自建，是社會化籌措“平民住所”建筑資金的又一種形式。為了調(diào)動社會力量建設房屋的積極性，以擴大房屋建筑成效，1930年，青島市政府出臺 《青島特別市領租公有土地規(guī)則》，規(guī)定將全市共有領租土地分為七種，在政府指定土地范圍內(nèi)，讓平民領租自費建筑平民住所，其最長領租時間不超過三十年，自領租之日起六個月內(nèi)必須上報建筑說明書、房屋樣式以及動工日期。采用此種辦法，青島市率先在臺西四路和臺西五路兩處公地，令市民無償領取，自費建設了八百余間平民住所。青島市大力推行這種平民住所建設融資方式，其成效也較為明顯，截止1946年，該市共建此類平民住所二千七百零七間，約占所建房屋總數(shù)的百分之七十。這種由政府指定土地，民間領租修建出租房屋的做法，是平民住所通過社會力量進行資金籌措的又一創(chuàng)新形式。

私人捐建，也是社會化籌措“平民住所”建筑資金的一種途徑。1933年，青島富商劉子山，曾一次性捐款五萬元，在青島市貴州路二十四號公地修建“平民住所”二百八十間。

通過多種渠道整合政府與社會團體及個人的力量，各級地方政府不斷創(chuàng)新平民住所建設經(jīng)費融資方式，這不僅在一定程度上緩解了建筑經(jīng)費緊張的缺口，而且還可以調(diào)動社會團體和個人參與到“平民住所”的建設中來，從而擴大了“平民住所”的受益面和社會影響。

三、“平民住所”的規(guī)制及管理

按照國民政府內(nèi)政部訓令要求，平民住所規(guī)則由各省民政廳制定，具體管理細則由縣市擬定，而且縣市政府還肩負著指導住所居民興辦教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)的責任，住所日常事務則由主辦機關選舉組織相應委員會進行管理。據(jù)此要求，廣東、上海、青島、南京等省市，先后制定了本省或市平民住所管理規(guī)則或?qū)嵤┘殑t，有的縣市，如汕頭市還制定了平民新村章程。而在平民住所內(nèi)，管理機構又制定了相應的管理規(guī)則和具體住宿辦法。由此可見，平民住所管理行政規(guī)章制度，至少涵蓋了國家、省、縣市不同層面。較為完善的管理條例，為平民住所的管理提供了法理依據(jù)和規(guī)范準則，而住所具體管理辦法則進一步細化了日常管理的要求，從而使得平民住所的管理做到了有法、有據(jù)可依。

平民住所的樣式。各地根據(jù)當?shù)刈》克媾R的不同實際情況，將其分為不同種類，其中南京平民住所分類最為復雜，共分為甲、乙、丙、丁、戊五種，甲種為樓房，乙、丙、丁、戊四種為平房，前四種專供城市市民居住，而戊種住所則“系容納棚戶之用”［19］（P5）。因為在南京，棚戶人口數(shù)量相當龐大。1931年，據(jù)南京市警察廳報告，該市五十余萬人口中，有棚戶二萬七千一百零九戶，人數(shù)為十萬九千七百六十三人，占城市人口總數(shù)近百分之二十，所以專門“飭令工務局籌建平民住宅，容納棚戶苦民”［20］（P6），就成了市政當局解決住房問題所面臨的頭等大事。而在上海，“平民住所”也分甲、乙、丙三種不同類別，其中“甲種為職工住房，乙種較次，丙種專供棚戶需求”［21］（P148）。甲種房屋包括居室、廚房、盥洗間、閣樓、臥室各一間，屋前有花園，乙種房屋包括居室、臥室、廚房、盥洗室各一間，屋前也有花園，且這兩種房屋四周是水泥大道，道路兩旁還種有梧桐。［22］（P25）

平民住所建筑樣式的等次越低，其房屋建筑就越簡陋，配套設施也較差，居住人群的社會生活地位也越低，而最低層次的平民住所，則是專門用于“棚戶”租住的，但即使如此，該類住房仍配備廁所、水井等必需公共服務設施。

入住與遷出機制。入租平民住所，有著嚴格的資格審查及程序。廣東省規(guī)定，凡入駐平民住所者必須有正當職業(yè)，而現(xiàn)在確實極貧，且符合下列條件之一者，即“無力自營住所者；卷蓋席棚或草棚棲息者”，方能有資格提出申請，但“有不良嗜好者；不務正業(yè)者；有精神病者；有麻風疾或其他傳染者；行止不端者”，則沒有資格入住該平民住所。［23］（P25）同時，該規(guī)則還規(guī)定，入住平民住所后，年齡在十六歲以上五十歲以下無重大疾病者，得入學?；蚬S，擇一正當職業(yè)，不得閑居，其故意違抗者，隨時令其遷出。嚴格的進入條件與具有一定強制性的退出機制，其旨在保障住所貧民的權益，同時引導他們從事正當?shù)穆殬I(yè)。有資格入住平民住所者，入住時必須向管理人員提供申請書和三家以上聯(lián)名的保證書。申請書應寫明申請人姓名、年齡、籍貫、居住地、申請人數(shù)和所需房間數(shù)等信息，而保證人則應對上述信息，以及申請人有正當職業(yè)但十分貧困的真實性署名具保。只有在管理人員進行審核核準，辦理了遷入證后，申請人方能進住平民住所。入住平民住所需要擔保人，除了具有對申請人信息的真實性起到一定程度的核定作用外，還可以防范和規(guī)避住房租金收取不到位的風險。如南京市政府平民住所管理規(guī)定，租戶欠租，“如迭催不交者，即責令保人負責代為清償”［24］（P12）。 租戶如欲退租， 應事先告知管理人員，待管理人員驗收房屋受損以及房租清欠與否，再辦理遷出手續(xù)后，租戶方能正式遷出。

租住方式與租金收取。依照各地平民住所管理細則的規(guī)定，平民住所只能數(shù)家合租，但不得包租或轉(zhuǎn)租，更不能召集親友居住。而租金的收取，各地根據(jù)住房樣式的不同以及不同情形，其計算時間與金額的方式也不一樣。廣東汕頭市平民住所“住房租金，以月計算，于每月終由管理人員按戶征收，未滿半月者，得以日數(shù)計算之”［25］（P20）。而南京市則規(guī)定，“凡租戶自動退租，最后一月，居住不滿十五日者，得準繳租半月，如超過十五日以上，應照繳租一月”［24］（P12）。由此可見，由于各地管理規(guī)定不一致，即使面臨相似情況，平民住所租金計算的時間方式也不盡相同。而房租金額計算，由于房屋規(guī)格不一，其收費依據(jù)和標準也不一樣，有的以房屋間數(shù)，有的以房屋戶數(shù)，進行收取。如青島市以房屋間數(shù)為標準收取租金，“房間月租暫定每間一元或一元五角”［26］（P9）。而在汕頭，平民住所分為甲、乙兩種，甲種住宅三十二戶，每戶內(nèi)分為四小間，可容納十二人至十六人，乙種住宅八十戶，每戶內(nèi)分為兩小間，可容納六至八人，所以，其房租則按照戶數(shù)收取。“甲等住宅，每戶每月暫收房租毫洋二元，乙等住宅，每戶每月暫收房租毫洋一元?！保?5］（P15）但各地均普遍規(guī)定，如果租戶拖欠房屋租金，則由管理人員通知退租，并限期租戶遷出。

住所事務自治管理。依照國民政府內(nèi)政部訓令，平民住所內(nèi)部教育、文化、衛(wèi)生等事務實行自治管理，因此，各地依照此精神，在完善平民住所組織管理機構的同時，還不斷開展各種公共事務，以服務住所居民。在汕頭，平民村管理人員由市政府任命，依照市政府命令，管理人員肩負指導、監(jiān)督村內(nèi)一切公共事宜。村內(nèi)設管理員一名，村長、副村長各一名，每十戶為一甲，設甲長一人，每五甲為一保，設保長一人。而村長、副村長、保長及甲長均由村民直接選舉，其任期為一年，期滿改選，如任期內(nèi)有不軌行為，經(jīng)所屬居民三分之二控告，則由管理員呈報市政府改選。較為完善的平民住所內(nèi)部管理機構，以及具有民主性質(zhì)的管理規(guī)定，為平民住所內(nèi)部公共事務的管理提供了組織保障。以上海市第一平民住所為例，截止到1930年，該所入住九十八戶，多數(shù)職業(yè)為拉車、小工和小販。為了改善所內(nèi)居民生活環(huán)境和提高生活水平，該所采取了多種措施。第一，完善住所設施。該所增添了房屋四周綠化面積，開辟了小公園和游戲場各一所，還增添了籃球場、秋千等運動器材，以供居民鍛煉，每晚平均有四十余人參加。同時，所內(nèi)還設立民眾學校一所，前后兩期共有九十二人畢業(yè)。第二，加強公共衛(wèi)生防控。管理人員除加強垃圾入箱管制和督促所內(nèi)居民改變隨處便溺等惡習外，還十分注重疾病預防，僅1930年一年，就種痘四十四人，注射霍亂預防針一百五十二人，腦膜炎預防針二十七人，送十滴藥水兩千瓶。第三，開展民生救濟。1930年5月至8月，為申請救濟的貧民辦理平價米一千一百三十五石。除了實施一次性救濟外，該所還注重居民生活能力的提高，為他們介紹工作，希望他們能以職業(yè)謀生，兩年來該所共介紹清道夫兩人，路工四人，挑水工三十四人，棉花廠工作人員八人。第四，發(fā)展生產(chǎn)。為了進一步增強居民發(fā)展生產(chǎn)的能力，該所還設立了貧民借本處，以供居民借本營利，在短短九個月內(nèi)，共借銀六百五十元，借戶數(shù)為八十七戶，占入住戶數(shù)的百分之九十六，其中用于債務償還的十五戶，用于販賣蔬菜水果的三十七戶，調(diào)劑生活費的三十八戶。同時，該所還組織了養(yǎng)魚團，共有六戶人參與，每戶出資五角，購買魚苗放入住所的大池塘內(nèi)，年終共獲魚三百斤。［27］（P286-287）以上事例說明，在平民住所管理人員的努力下，所內(nèi)衛(wèi)生、文化、娛樂、生產(chǎn)等各項事業(yè)辦理得較有成效，所內(nèi)居民的文化生活水平得到了較大的改善。

四、“平民住所”建設成效

“平民住所”原本用于“收容貧民以城內(nèi)外能營正當職業(yè)，而現(xiàn)時確系極貧無住所者為限，其附近搭席棚或草棚之貧民并收容之”［3］（P16）。而從入住這種房屋的居民職業(yè)分布來看，他們絕大多數(shù)是生活在城市的貧民階層。據(jù)1930年上海社會局統(tǒng)計，該市第一平民住所共住居民四百八十七人，其中成人僅五十四人識字，其余皆為文盲，文盲人數(shù)約占成人總?cè)藬?shù)的百分之八十三；童工四十六人，約占兒童總數(shù)的百分之二十七；在無業(yè)成人中，無業(yè)女性超過婦女總?cè)藬?shù)的百分之五十，而在成年男性中，百分之九十五以上的人所從事職業(yè)為小工、拉車夫、小販、清道夫、雜業(yè)。［28］（P288）以上數(shù)據(jù)表明，平民住所的居民，絕大多數(shù)主要依靠體力勞動謀生，其文化水平和社會地位相當?shù)拖隆５珵榱朔课菥S修和辦理住所內(nèi)教育、衛(wèi)生、娛樂等公共事業(yè)，對于入住的貧民還是要“酌收最低數(shù)居民租金”的。最低額度的住房租金收取，說明“平民住所”并不是完全無償提供給這些城市“貧民”居住。由此可見，無論是按照官方規(guī)定，還是從入住居民實際情形來看，“平民住所”事實上成了城市 “貧民”的棲身之所，它是南京國民政府倡導所建立的一種租金低廉，以保障城市貧民最低居住條件的住房。

平民住所的建設，前后歷時二十余年,其肇始于民國南京市政府，并逐漸從東部向中部再向西部漸次擴展開來。武漢市政府在“建筑平民住舍，創(chuàng)立模范新村，已成為一致之呼聲”的情形下，為尋找“一勞永逸”解決城市住房緊張局面，恰逢“又有內(nèi)政部關于建筑平民住舍之通令，首載報端”，“高山振響，薄海景從”，據(jù)此該市提出了籌辦漢口新村以為平民住所之辦法［29］（P30），并建造了唐家巷平民新村二百八十八棟，苗圃平民新村五百一十二棟［30］（P16）。后來連西部偏遠的云南也“請政府籌款建筑平民住宅，以利民居”［31］（P25），足見該項政令的影響十分深遠?！捌矫褡∷痹谀暇?、上海、廣州、北平、武漢、青島、杭州等多個大城市先后興起，由于各地政府高度重視，因此“平民住所”的興建也較為順利，并取得了較為明顯的成效。

雖然經(jīng)過各地政府的努力，“平民住所”在一定程度上解決了部分城市貧民的居住環(huán)境，改善了他們的生活條件，但與此同時，我們也不能忽視其存在的主要問題。

第一，建筑質(zhì)量堪憂。考慮到所需經(jīng)費數(shù)量的龐大，國民政府采取修建“平民住所”這種簡易的方法，來解決貧民的居住問題，規(guī)定“建筑材料得利用廢廟及其他無用之建筑物”［3］（P16），以降低建筑成本。簡陋的建筑材料，如何保證平民住所的質(zhì)量，實在是令人擔憂。且在實際施工過程中，住所墻基本應挖至實土，但如沒挖到實土，則采取“或打木樁”加固的辦法。簡易的建筑材料，加上因陋就簡的施工處理辦法，使得平民住所的質(zhì)量明顯存在較大的安全隱患。

第二，居住十分擁擠。平民住所以間或一戶的方式進行租住，其建設時就是按照每間三至四人的標準設計，而實際上，其居住人數(shù)卻不止于此。以青島市為例，直到1946年，該市共建有平民住所十一處三千八百八十九間，總計入駐居民二萬零四百七十三人［32］（P14），平均每間入住人數(shù)超過五人，而同一時期的上海平民住所每間則居住將近六人。并且，在住所內(nèi)，一家獨居的很少，有的還是兩三家住一屋，分攤房租，有的住閣樓，不過三尺高，無窗戶，每月租金也要三四元。［33］（P219-220）擁擠的居住條件，不僅給租戶帶來生活方面的不變，而且還容易引起管理和住戶之間的糾紛。

第三，管理的失范。雖然當時各地政府和管理機關在平民住所制定了各種明確的管理規(guī)定，但在實際執(zhí)行過程中，個別地方卻出現(xiàn)了一些管理失控的現(xiàn)象。例如，在南京武定門平民住所，個別租戶不但不按時交納房租，還違反規(guī)定將房屋轉(zhuǎn)租他人，以從中漁利，管理人員加以干涉，竟被租戶聚眾毆傷，最后出現(xiàn)警察局長現(xiàn)場辦理，依然沒有辦法將這類租戶驅(qū)逐出住所的結局，以至于管理人員發(fā)出“退租困難，且多系貧民”的哀嘆［34］（P151），并將其歸結為是不法分子從中作梗，事實上造成既無法驅(qū)逐，又收不到房租的尷尬局面。雖然這只是平民住所中出現(xiàn)的個別現(xiàn)象，但其帶來的嚴重后果和惡劣影響卻不容忽視。

五、結語

在南京國民政府看來，政府依靠條令，大力提倡和推行“平民住所”的修建，以擴大住房供給，這是解決城市居民住房問題的一項“治本”之策，但當時就有人提出了這樣的疑慮：“一個房租問題的治標辦法都不能圓滿解決的政府，還談到執(zhí)行比治標辦法嚴重十倍的強制法令嗎？”［35］（P46）該疑問表明，時人對南京國民政府關于住房問題的社會治理能力，以及其到底能在多大程度上解決城市貧民住宅問題，是持懷疑態(tài)度的，并且相對于城市貧民群體對住房的龐大數(shù)量需求來看，各地提供的“平民住所”還是十分有限，不過我們不能據(jù)此就完全否認該項舉措的歷史意義。

首先，我們應該肯定，平民住所的建設，是南京國民政府轉(zhuǎn)變市政理念，自覺將其視為“民生問題”之首的一項專門舉措，其在解決城市低收入人群的居住問題方面具有開創(chuàng)性的示范作用，并在部分大中城市中先后推廣開來，其影響具有全局性。

其次，各級政府制定了較為完善的規(guī)章制度，使得平民住所管理較為規(guī)范，且有一定成效，雖然個別地方出現(xiàn)管理失范的現(xiàn)象，但這并不具備普遍意義，尤其是住所事務的自治管理，不僅調(diào)動了居民參與管理的積極性，而且也切實改善了他們的生產(chǎn)和生活條件。

第三，相對于當時中國龐大的最低生活保障人群，平民住所的建設確實無異于杯水車薪，但客觀而言，這一做法還是解決了部分城市貧民的居住問題，改善了他們的居住和生活條件，更主要的是，在估量平民住所實際效果的同時，我們不能忽略各級政府在這方面所作的一些有益探索。

第四，南京國民政府“標本兼治”解決城市住房問題的思路，社會化籌措建設資金的創(chuàng)新形式，以及住所內(nèi)的事務管理等做法和經(jīng)驗，在今天仍不失有一定的借鑒意義。

［1］恩格斯.論住宅問題［A］.馬克思恩格斯選集:第2卷［C］.北京：人民出版社,1977.

［2］劉市長就職宣言［J］.南京特別市市政公報,1928,(17).

［3］令各省民政廳轉(zhuǎn)飭各縣市修建平民住所或平民村［J］.內(nèi)政公報,1928,1，(6).

［4］擬將原有貧教院地址建筑貧民村［J］.廣州市政公報,1929,(322).

［5］首都戶籍總調(diào)查統(tǒng)計發(fā)表［J］.首都市政公報,1928,(22).

［6］李清悚,蔣恭晟.我們的首都教學大綱［M］.上海：兒童書局,1932.

［7］南京市二十四年十一月份城區(qū)與鄉(xiāng)區(qū)人口數(shù)及出生死亡率比較表［J］.南京市政府公報,1936,(163).

［8］唐道海.我國都市住宅問題和住宅合作運動［J］.中國革命,1934,3，(19).

［9］猷.建筑市民住宅［J］.首都市政公報,1930,(54).

［10］嚴禁房東重 索押租 ［J］.首都市 政公報,1931,（84）.

［11］核定解決本市房租糾紛案［J］.南京市政府公報,1932,（120）.

［12］制止房租激增案［J］.首都市政公報,1928,（28）.

［13］ 徐 贊 祺.都 市 的 平 民 住 宅 問 題 ［J］.市 政 月 刊,1928,1，(9).

［14］借鏡維也納三萬戶之新屋計劃［J］.首都市政公報,1928,（22）.

［15］第三十九次市政會議記錄［J］.市政公報,1928,（14-15）.

［16］第十一次市 政會議 記錄［J］.市政公報,1928,（18）.

［17］南京特別市市政府工務局十七年九月份事務報告［J］.首都市政公報,1928,（23）.

［18］招商建筑下關平民住宅 ［J］.首都市政公報,1930,（51）.

［19］籌建戊種市民 住宅［J］.首 都市政公報,1931,（75）.

［20］籌建大規(guī)模平民住宅［J］.首都市政公報,1931,（77）.

［21］平民住所［J］.上海特別市工務局業(yè)務報告,1928,（2-3）.

［22］是非.平民村概況［J］.商專季刊,1936,（11）.

［23］廣東縣市平民住所或村規(guī)則［J］.廣東省政府周報,1929,（91）.

［24］南京市財政局管理平民住宅規(guī)則［J］.南京市政府公報,1936,（170）.

［25］汕頭市平民新村管理細則［J］.汕頭市政公報,1929,（50）.

［26］青島市平民住所管理及租賃規(guī)則［J］.青島市政府市政公報,1934,（31-33）.

［27］公共慈善級社會事業(yè)行政［J］.上海市社會局業(yè)務報告,1930,（4-5）.

［28］上海第一平民住所居民職業(yè)分類［J］.上海市社會局業(yè)務報告,1930,（4-5）.

［29］建筑漢口新村計劃大綱［J］.武漢市社會局局務匯刊,1929,（1）.

［30］平民住宅管理規(guī)則布告［J］.湖北省政府公報,1937,（301）.

［31］參議員陳廷璧建議請籌款建造平民住宅等情一案［J］.云南省政府公報,1940,12，(11).

［32］青島市各平民住所概況統(tǒng)計表［J］.青島市政府公報,1946,3，(8).

［33］邱致中.都市社會問題［M］.上海：有志書屋，1936.

［34］南京市平民住宅整理辦法［J］.內(nèi)政公報,1937,10，(6).

［35］曹翼遠.南京市的房租問題［J］.時代公論,1933,2,(47-48).