□文/董文信

（新疆財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院 新疆·烏魯木齊）

一、引言

“十二五”時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的快速發(fā)展期和重要轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可避免的出現(xiàn)諸多難題，這些問(wèn)題都直接指向了中國(guó)目前現(xiàn)行的財(cái)稅體制。伴隨我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，財(cái)稅體制也要適當(dāng)?shù)刈龀稣{(diào)整，從而達(dá)到促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制和稅收機(jī)制的最優(yōu)組合的目的。要從根本上解決這些問(wèn)題，只能通過(guò)深化改革的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。而財(cái)稅體制改革一直以來(lái)都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的一條主線，牽動(dòng)著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的方方面面。其中，能否妥善處理好中央和地方的財(cái)力關(guān)系問(wèn)題，對(duì)我國(guó)財(cái)稅改革能否順利實(shí)施發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

二、“營(yíng)改增”對(duì)地方財(cái)政稅收的影響

“營(yíng)改增”改革，對(duì)于完善我國(guó)稅制體系、加強(qiáng)稅收征管能力以及轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式等方面具有積極的意義。同時(shí)，“營(yíng)改增”改革對(duì)我國(guó)財(cái)政體制轉(zhuǎn)型帶來(lái)了不可忽視的壓力。即這種壓力主要來(lái)自于改革后對(duì)地方財(cái)政穩(wěn)定性的影響。

（一）地方收入總體規(guī)模面臨縮減，地方財(cái)政收入現(xiàn)狀更加窘迫。“營(yíng)改增”改革在減輕各類(lèi)企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)的同時(shí)，導(dǎo)致了中央和地方的稅收收入的減少；相比之下，對(duì)地方財(cái)政收入的影響則更加明顯。自1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革以來(lái)，營(yíng)業(yè)稅基本屬于地方稅種的范疇，一直是保證我國(guó)地方稅收收入的主體稅種，除鐵道部門(mén)、各銀行保險(xiǎn)金融總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅劃歸中央外，其他均歸屬地方財(cái)政收入。

隨著“營(yíng)改增”改革的全面鋪開(kāi)，營(yíng)業(yè)稅改征成中央與地方共享的增值稅后，造成直接的后果就是，地方稅收收入面臨縮減。同時(shí)，“營(yíng)改增”后，之前以營(yíng)業(yè)稅為主體稅種征收的部分行業(yè)，其原來(lái)隨營(yíng)業(yè)稅一起在地稅部門(mén)繳納的企業(yè)所得稅，也會(huì)隨主體稅種轉(zhuǎn)移到由國(guó)稅系統(tǒng)征收，這在很大程度上也會(huì)進(jìn)一步減少地方稅收收入。

（二）地方主體稅種“懸空”，容易導(dǎo)致地方財(cái)政行為失范?！盃I(yíng)改增”改革全面推行后，由于原屬于地方稅收入的營(yíng)業(yè)稅被屬于中央與地方共享稅的增值稅所替代，必然會(huì)對(duì)地方稅收體系產(chǎn)生影響，主要表現(xiàn)就是地方稅收體系將喪失主體稅種。

在之前的分稅制體制下，中央政府劃歸地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收的稅種，除營(yíng)業(yè)稅外，大都是涉及面廣、稅額小、零星分散、難以管理和控制的小稅種，這些稅種法律級(jí)次低，征收難度大，地方政府又沒(méi)有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，財(cái)政運(yùn)作空間狹小?！盃I(yíng)改增”改革的實(shí)施，無(wú)疑再次加劇了這一矛盾，進(jìn)一步加強(qiáng)了地方財(cái)政對(duì)中央政府的依賴(lài)，大大弱化了地方稅收的財(cái)政功能。

表1 增值稅與營(yíng)業(yè)稅稅收收入（2001～2011年） （單位：億元）

“營(yíng)改增”帶來(lái)的地方主體稅種的缺失，長(zhǎng)期來(lái)看，不利于地方財(cái)政收入的穩(wěn)定，繼而可能引發(fā)地方政府職能缺位，影響地方事權(quán)的發(fā)揮。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展角度來(lái)看，若地方政府不能開(kāi)辟新的地方主體稅種，地方稅收收入總體規(guī)模將大幅縮減，將會(huì)使原本“捉襟見(jiàn)肘”的地方財(cái)政收入將更加窘迫。

（三）中央與地方稅收分配比例將面臨挑戰(zhàn)。分稅制體制下形成的中央與地方的財(cái)政稅收分配比例必然會(huì)面臨新的挑戰(zhàn)?！盃I(yíng)改增”改革將現(xiàn)行屬于地方稅的營(yíng)業(yè)稅改為屬于中央和地方共享的增值稅，必然會(huì)涉及中央和地方稅收的分配比例關(guān)系重新確定的問(wèn)題。直接造成的結(jié)果就是地方政府財(cái)政收入大幅下降，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)出現(xiàn)嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)，地方各級(jí)政府之間將迎來(lái)新一輪的財(cái)政利益博弈。

在“營(yíng)改增”改革全面推行后，中央與地方財(cái)政稅收分配比例關(guān)系應(yīng)當(dāng)何去何從，才能符合“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”的原則。目前，各界對(duì)此有著不同的改革設(shè)想，基本都遵從以下原則：對(duì)增值稅的分成比例進(jìn)行調(diào)整，即在原來(lái)中央地方75%∶25%分成基礎(chǔ)上，下調(diào)中央的分成比例，上調(diào)地方的分成比例，保證改革后地方政府的財(cái)政收入不會(huì)出現(xiàn)大的波動(dòng)，但具體的分成比例則需要依據(jù)現(xiàn)實(shí)數(shù)據(jù)來(lái)確定。

總之，“營(yíng)改增”改革既對(duì)強(qiáng)化地方財(cái)政體系產(chǎn)生了積極作用，同時(shí)又對(duì)地方財(cái)政體系的穩(wěn)定性帶來(lái)巨大的挑戰(zhàn)。面對(duì)這種挑戰(zhàn)與機(jī)遇并存的局面，在“營(yíng)改增”改革全面推行過(guò)程中，如何解決加強(qiáng)地方財(cái)政體系穩(wěn)定性建設(shè)，規(guī)避地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)以及科學(xué)合理地確定中央與地方稅收分配比例的問(wèn)題，顯得尤為重要。

三、“營(yíng)改增”改革解決的問(wèn)題

“營(yíng)改增”改革的過(guò)程中諸多問(wèn)題有待解決，如國(guó)稅與地稅的征收管理權(quán)限的界定問(wèn)題，地方稅體系是否需要重構(gòu)以及如何重構(gòu)問(wèn)題，改革之后的稅收監(jiān)管問(wèn)題，能否保證各行業(yè)稅負(fù)公平的問(wèn)題等。在以上各種問(wèn)題中最為重要且未獲得廣泛而一致贊同的仍然是財(cái)政體制中的中央與地方關(guān)于收入分配比例確定的問(wèn)題。

從中央政府的角度看，一方面要做好“營(yíng)改增”改革方案的測(cè)算。要根據(jù)試點(diǎn)范圍的不斷擴(kuò)大，實(shí)時(shí)了解財(cái)政收入在中央和地方之間的分配比例變化，對(duì)中央和地方財(cái)力變化帶來(lái)的影響，及時(shí)提出解決各種可能問(wèn)題方案，既做到不增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，又不影響中央和地方的財(cái)力和事權(quán)關(guān)系；另一方面還要做好中央和地方財(cái)政體制調(diào)整的準(zhǔn)備。隨著“營(yíng)改增”改革范圍的不斷擴(kuò)大，分稅制體制下形成的財(cái)政體制的基礎(chǔ)會(huì)逐步發(fā)生改變，中央和地方的財(cái)政收入必然要作出相應(yīng)的調(diào)整。

那么，在“營(yíng)改增”全面推行后，確定什么樣的中央和地方財(cái)政收入分配比例，才能最大可能調(diào)動(dòng)地方政府參與“營(yíng)改增”的積極性，減少改革給地方財(cái)政收入帶來(lái)的影響，該問(wèn)題有必要進(jìn)一步求證與探索。

四、“營(yíng)改增”稅制下中央與地方稅收分配比例

在“十三五”開(kāi)始之際，我國(guó)將全面完成“營(yíng)改增”改革，營(yíng)業(yè)稅將全部納入增值稅之中，然后在中央政府與地方政府之間進(jìn)行分配。改革中分配比例的重新確定應(yīng)遵循如下原則：改革后由地方政府分享的增值稅與改革前地方政府取得的增值稅和營(yíng)業(yè)稅之和相等。用公式可簡(jiǎn)單表示如下：

“營(yíng)改增”后應(yīng)由地方分享的增值稅收入=“營(yíng)改增”改革前地方政府分享的增值稅收入+地方營(yíng)業(yè)稅收入

以表1 中2011年數(shù)據(jù)為例，增值稅稅收收入總額24，266.63 億元，其中歸屬于中央增值稅稅收收入為18，277.38億元，歸屬于地方的增值稅收入為5，989.25 億元；營(yíng)業(yè)稅稅收總額為13，679.00 億元，歸屬于中央的營(yíng)業(yè)稅收入為174.56 億元，歸屬于地方的營(yíng)業(yè)稅收入為13，504.44 億元，所以中央的增值稅和營(yíng)業(yè)稅收入為18，451.94 億元（18，277.38+174.56），地方增值稅與營(yíng)業(yè)稅收入為19，493.69 億元（5，989.25+13，504.44）?？梢?jiàn)，中央所占比例為48.62%，地方所占比例為51.38%。（表1）

“營(yíng)改增”改革之后，營(yíng)業(yè)稅均變成增值稅，全部增值稅收入為37，945.63 億元（24，266.63+13，679.00），如果中央和地方的稅收分配比例仍然按75%∶25%來(lái)計(jì)算，其中中央分享28，459.22 億元，地方分享9，486.41 億元，通過(guò)計(jì)算可以看出，地方財(cái)力減少了51.33%。所以，為了保持地方財(cái)力不變，應(yīng)將地方對(duì)增值稅的分配比例調(diào)整到51.33%，也就是中央與地方的收入分配比例為48.67%與51.33%。同理，在表中可以選取2001年到2010年10年的數(shù)據(jù)，估算出未來(lái)中央與地方收入的分配比例，并做加權(quán)平均得出，中央與地方增值稅稅收收入的分配比例分別為53.88%∶46.12%。

自從1994年分稅制改革后，我國(guó)確立了增值稅作為共享稅在中央和地方的分享比例為75%∶25%。隨著“營(yíng)改增”改革的全面推行，不可避免地要對(duì)增值稅在中央和地方的分享比例重新進(jìn)行調(diào)整。而根據(jù)上文的分析計(jì)算可以得出：重新調(diào)整后的中央和地方的分配比例應(yīng)為53.88%∶46.12%。

五、結(jié)論

“營(yíng)改增”改革的全面推進(jìn)，將重構(gòu)中央與地方的收入分配格局，催生地方主體稅種和地方稅收體系的重建，同時(shí)倒逼分稅制體制下的財(cái)政體制及整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新一輪全面改革的啟動(dòng)，倒逼整個(gè)財(cái)稅體制改革的加速推進(jìn)。

“營(yíng)改增”的全面改革對(duì)我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化、財(cái)政體制的不斷完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的全面優(yōu)化升級(jí)發(fā)揮了不可替代的作用。在“十三五”開(kāi)始之際，利用新一輪財(cái)稅進(jìn)行改革的機(jī)會(huì)，選擇合理時(shí)機(jī)對(duì)中央與地方的財(cái)政關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整。一方面有利于重新調(diào)整中央與地方的稅收分配比例，使其更加科學(xué)和合理；另一方面有利于統(tǒng)籌考慮各個(gè)稅種，重新劃分中央與地方的財(cái)權(quán)，從而在保持中央與地方財(cái)政關(guān)系基本框架穩(wěn)定的條件下，一并解決原有體制的稅收返還、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等稅收遺留問(wèn)題，這對(duì)我國(guó)稅收制度的更加合理化和科學(xué)化有著極其深遠(yuǎn)的影響。

［1］劉明，王友梅.營(yíng)改增后中央與地方增值稅分享比例問(wèn)題［J］.稅務(wù)研究期刊，2013.12.1.

［2］黃奇.基于“營(yíng)改增”改革背景下的中央與地方財(cái)政體制調(diào)整研究［J］.財(cái)政監(jiān)督期刊，2013.10.15.

［3］張明，湯林閩，潘大開(kāi).營(yíng)改增——后中央與地方稅收分配關(guān)系調(diào)整的難點(diǎn)［J］.稅務(wù)研究，2013.7.1.