●秦 強

我國行政事業(yè)性收費膨脹的制度分析

●秦 強

我國行政事業(yè)性收費是各級政府非稅收入的重要組成部分，為政府履行特定職能提供了重要的資金補充。2014年全國行政事業(yè)性收費 5206億元，占非稅收入和一般公共預算收入的比例分別達24.56%和3.71%。其中，地方行政事業(yè)性收費收入4840.37億元，占非稅收入和地方本級收入的比重達28.92%和6.38%。行政事業(yè)性收費收入在政府間的分配方法和結(jié)果與分稅制有著較大的差異，其收入主要歸基層政府。以廣西為例，2013年行政事業(yè)性收費收入120.22億元，其中自治區(qū)級43.2億元，地市級31.3億元，縣級41.92億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)3.79億元，自治區(qū)級以下各級政府行政事業(yè)性收費收入占比達到64.06%。廣西各級政府行政事業(yè)性收費收入分別占非稅收入和地方本級收入的比重達 52.37%和 14.09%、22.18%和7.79%、20.08%和8.25%、40%和3.76%。可見，行政事業(yè)性收費收入主要集中于省、市、縣三級政府，這與我國社會性事務管理及相關公共服務權責配置是相適應的。

目前，我國行政事業(yè)性收費涉及面很廣，這與我國行政管理職責和權限的設置密不可分。從理論上說，行政事業(yè)性收費應嚴格限制在特定領域中，該領域的公共服務僅滿足特定人群的需求，因此，不應由大眾以稅收的方式來彌補其成本。然而，分權體制下，地方較中央擁有更大的行政事業(yè)性收費收入分配權，使行政事業(yè)性收費成為地方政府一項重要的財源。由于行政事業(yè)性收費存在法律依據(jù)層次低、部分收費項目自由裁量權過大、收入管理不規(guī)范等問題，容易出現(xiàn)“亂收費”等問題。

一、我國行政事業(yè)性收費的現(xiàn)狀

（一）行政事業(yè)性收費的范疇

根據(jù)《行政事業(yè)性收費標準管理暫行辦法》，行政事業(yè)性收費是指國家機關、事業(yè)單位、代行政職能的社會團體及其他組織根據(jù)法律法規(guī)等有關規(guī)定，依照國務院規(guī)定程序批準，在實施社會公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服務過程中，向特定對象收取的費用。從此定義不難看出，我國行政事業(yè)性收費按照用途可分為公共管理類收費和提供公共服務類收費，其中，公共管理類收費又包括政府作為自然資源和公共資源的管理者，對特許經(jīng)營活動收取的特許權使用費或資源使用費；作為資源和環(huán)境保護管理主體，對占用資源和污染或損害環(huán)境收取的資源占用和環(huán)境補償治理費；作為行政管理者，按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定進行登記、注冊、審驗、仲裁、鑒定、檢驗、培訓、考試、頒發(fā)證照等，有費用支出，確需收費補償?shù)模杖〉怯涃M、注冊費、審驗費、仲裁費、鑒定費、檢驗費、培訓費、考試費、證照費等，主要包括與市場準入、市場交易認可以及維持市場正常秩序直接相關的行政管理事項涉及的收費。提供公共服務類收費是政府及其職能部門實施其他特定管理或者提供其他特定服務收取的必要費用。

表1 我國全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費分類

（二）現(xiàn)行行政事業(yè)性收費的分類

根據(jù)《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費清單》各項收入的內(nèi)容、性質(zhì)及其法律依據(jù)的年份進行劃分（見表1），需要說明的是，部分收費大項還包括小項，由于小項的內(nèi)容不同且部分項目法律依據(jù)也不同，因此，本文按小項來統(tǒng)計。同時，多數(shù)收費有多項法理依據(jù)，取年份最新的為依據(jù)，經(jīng)統(tǒng)計，全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費共147項。其中，行政管理類行政事業(yè)性收費項目共63項，比例為42.86%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有19項，比例為30.16%，2001—2010年的有29項，比例為46.03%，2011年及以后的有15項，比例為 23.81%；鑒定類行政事業(yè)性收費項目共35項，比例為23.81%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有10項，比例為28.57%，2001—2010年的有16項，比例為45.71%，2011年及以后的有9項，比例為25.72%；資源占用和補償類行政事業(yè)性收費項目共21項，比例為14.29%，其中法律依據(jù)在2000年及以前的有4項，比例為19.05%，2001—2010年的有11項，比例為52.38%，2011年及以后的有6項，比例為 28.57%；其他服務類行政事業(yè)性收費項目共28項，比例為19.05%，其中法律依據(jù)在 2000年及以前的有 8項，比例為 28.57%，2001—2010年的有13項，比例為46.43%，2011年及以后的有7項，比例為25%?？梢钥吹?，目前全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費以行政管理類收費為主，這類收費往往對應著行政審批事項，是近年來我國行政事業(yè)性收費改革的重點 （見表3）。

二、影響我國行政事業(yè)性收費收入水平的主要制度因素

（一）財政體制因素

財政分權體制對地方政府行為的影響是顯而易見的。傳統(tǒng)的財政分權理論認為，分權使地方政府獲得發(fā)展經(jīng)濟，進而追逐財政收入的激勵。如在財政包干制下，地方政府獲得了“剩余索取權”，導致地方財政收入快速增長，中央財政占比則逐漸下降。20世紀80年代中期以后，隨著我國以財政包干制為主要形式的財政體制取代了計劃經(jīng)濟時期大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，單靠預算內(nèi)收入無法滿足地方政府推行改革和開展經(jīng)濟建設的需要，獲得預算外收入“自收自支權”的地方政府增設預算外收入項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位積極創(chuàng)收，行政事業(yè)性收費項目和資金迅速增加。在中國式分權體制下，地方官員圍繞“晉升”展開的競爭，使其必須不斷提高財政支出的“產(chǎn)出效率”，掌握更多能夠自主控制的財政資源更有利于履行其職責，能夠為地方自主配置的財政資源包括兩部分，即地方自給收入和中央非專項轉(zhuǎn)移支付。現(xiàn)行財政體制下，中央政府在財政資源一次分配中的占比達40%以上，如 2014年中央一般公共預算收入達64493.45億元，占全國的45.95%。盡管在二次分配中，通過轉(zhuǎn)移支付的形式將超過一半以上的中央財政資源配置給地方，如2014年中央對地方轉(zhuǎn)移支付和稅收返還達51591.04億元，占中央一般公共預算支出的69.57%，占地方一般公共預算支出的39.93%，即地方的財政自給率為60.07%。但是，由于其中專項轉(zhuǎn)移支付占比仍然較大，如2014年中央對地方的專項轉(zhuǎn)移支付18941.12億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的40.7%，即可視為地方自主支配的財力（地方一般公共預算收入+一般性轉(zhuǎn)移支付+稅收返還）占地方一般公共預算支出的85.16%。財政收入的分享機制對地方政府的具體財政努力行為會產(chǎn)生顯著的影響。一般來說，收入分權程度越大，對地方政府產(chǎn)生的財政努力激勵效應越大，這就意味著地方政府會更努力去爭取分享比重更大的財源。與分稅制不同，行政事業(yè)性收費收入絕大多數(shù)歸屬于地方，如2014年全國行政事業(yè)性收費收入5206億元，其中地方收入達到4840.37億元，占比高達92.98%，可視為地方自主財源。顯然，地方政府獲得行政事業(yè)性收費收入的分享比例要遠高于稅收。此外，地方財政自給水平越低的地方，追逐自主財源的激勵效應越強。下文用FD表示財政自給水平，F(xiàn)D=地方一般公共預算收入/地方一般公共預算支出；用R來衡量地方行政事業(yè)性收費水平，R=地方行政事業(yè)性收費收入/地方GDP。如表2所示，橫向比較我國東、中、西部地區(qū)的行政事業(yè)性收費占地方一般公共預算收入比重發(fā)現(xiàn)，財政自給程度更高的東部地區(qū)行政事業(yè)性收費規(guī)模明顯低于中部和西部地區(qū)。

（二）行政管理因素

目前，我國有行政管理權限的部門和機構規(guī)模龐大，大量的行政機構擁有行政事業(yè)性收費權，財政部2014年公布的 《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費清單》中，列出涉及35個部門111大項（不包括考試費和培訓費）的行政事業(yè)性收費項目。政府也存在“私利”，存在追求自身利益最大化的動機。這是激勵政府行政機構規(guī)模不斷膨脹的重要內(nèi)因，機構規(guī)模的膨脹意味著要消耗更多的資源以維持其存在和確保其職能的履行，由此使其產(chǎn)生對公共資源的 “渴求”。在行政事業(yè)性收費未納入預算管理前，收費收入多為各行政機構“自收自支”的“小金庫”，對行政機構的收費形成產(chǎn)生過度激勵，并由此滋生出“亂收費”、“亂攤派”等問題。行政事業(yè)性收費收入納入預算管理后，盡管收費收入名義上為各級政府的統(tǒng)籌資源，但事實上，各級政府仍存在將該收入視為各自既得利益的觀念。此外，我國行政事業(yè)性收費的征收主體既有行政事業(yè)單位，又有代行政府職能的社會團體以及其他組織，這樣就造成了行政事業(yè)性收費執(zhí)法主體過于分散的局面，由于部分收費項目規(guī)定不夠明確，使執(zhí)法主體獲得了一定的行政裁量權，導致收費不平等、不公平的問題。如白蟻防治費，〔1992〕價費字179號規(guī)定：“經(jīng)單位或個人申請，白蟻防治機構從事白蟻預防工作可收取白蟻防治費?！边@條規(guī)定存在兩點歧義，一是“申請”是否是自愿的，二是“可收取”是否一定收取。在地方執(zhí)行過程中，該項收費往往是強制性的，且與房產(chǎn)管理直接掛鉤。

表2 2013年東、中、西部地區(qū)行政事業(yè)性收費比較

（三）法理因素

目前，我國很少有法律對行政收費直接作出具體規(guī)定，一般由法律作出原則規(guī)定，然后授權國務院或其他行政機關作出具體規(guī)定。盡管我國自20世紀90年代后公開的歷次規(guī)范行政事業(yè)性收費的文件均從法理依據(jù)的角度限制新增收費，如《國家計委關于加強行政事業(yè)性收費管理的通知》要求，對沒有法律、法規(guī)依據(jù)的新的收費原則上不再審批。《財政部關于進一步加強行政事業(yè)性收費和政府性基金管理的通知》（財稅〔2015〕30號）第一條再次明確規(guī)定，新設立涉企收費基金項目，必須依據(jù)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。然而，在財政部公布的《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費清單》中，明確以具體法律作為法理依據(jù)的收費僅有3項，分別是土地復墾費、土地閑置費和耕地開墾費；以國務院令作為法理依據(jù)的收費有4項，分別是礦產(chǎn)資源補償費、社會撫養(yǎng)費、訴訟費、排污費等。其他均為各部委頒布的通知、復函等文件作為依據(jù)?？傮w上看，我國行政事業(yè)性收費的法理依據(jù)層次仍然偏低，行政部門站在履行其職能的角度安排收費，很容易導致以行政部門為中心的“為收費而收費”的問題。此外，我國行政事業(yè)性收費法理依據(jù)更新不及時，如表1所示，現(xiàn)行行政事業(yè)性收費的法理依據(jù)主要是2001-2010年頒布的，共69項，約占比46.94%，但2000年及以前頒布的法理依據(jù)仍有41項，占比達27.89%。2011年及以后的法理依據(jù)僅有37項，占比僅有25.17%。目前，仍有部分收費項目的內(nèi)容、范圍和標準明顯過時，甚至造成新規(guī)與舊規(guī)相矛盾，不僅影響收費的執(zhí)行，甚至會引發(fā)政府與納稅人間的矛盾。如城市道路占用挖掘費的法理依據(jù)是建城〔1993〕410號，其中第六條規(guī)定該費作為預算外資金管理，這顯然已經(jīng)不合時宜。

三、規(guī)范我國行政事業(yè)性收費的對策建議

（一）優(yōu)化現(xiàn)行財政體制

1、建立事權與支出責任相匹配的現(xiàn)代財政體制。現(xiàn)行財政體制下，由于事權與支出責任劃分不明晰，上級政府事權很容易下沉至下級政府，從而擠占其自主財力，使地方政府不得不“開拓”非稅財源。在現(xiàn)有分稅制財政體制框架內(nèi)，明確各級政府的事權與支出責任，并使之相匹配，其意義在于避免出現(xiàn)政府內(nèi)部“缺位”和“越位”的問題，提高地方政府的財政自主能力。

2、完善地方稅制體系。一直以來，營業(yè)稅是地方政府獨享的支柱稅種，2005—2012年間，營業(yè)稅占地方稅收收入的比重穩(wěn)定在 30%以上。但自2011年起，我國漸進式推行 “營改增”改革，2013年在全國范圍內(nèi)推廣，營業(yè)稅作為地方政府主體稅的地位逐漸下降，營業(yè)稅占地方稅收的比重由 2012年的 32.85%下 降 至 2014年 的29.95%。未來，隨著“營改增” 改革的深化，營業(yè)稅的地位將進一步降低。如上所述，政府間的收入分配體制對各級政府的財政努力行為會產(chǎn)生激勵效應，“營改增”后需要一個新的地方獨享稅進行補充，一是避免出現(xiàn)府際稅收結(jié)構的趨同，進而產(chǎn)生縱向稅收競爭；二是避免地方公共財政自主能力下降，導致地方政府更熱衷于追逐能夠在收入分享中占據(jù)主動位置的非稅收入及其他收入，如“土地財政”、行政事業(yè)性收費等。

（二）加快行政管理體制改革

我國行政事業(yè)性收費所存在的問題的深層次原因在于行政管理體制，核心在處理好政府與市場的關系。一直以來，我國政府對市場干預過多，存在重審批、輕監(jiān)管的弊病。如上所述，《全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費目錄清單》的行政管理類收費中，有相當一部分屬于市場門檻型收費，即微觀經(jīng)濟主體要進入某一市場必須辦理的各種與審批相關的收費，如A級旅游景區(qū)標牌費、工農(nóng)業(yè)旅游示范點標牌費等。近年來，我國所取消的行政事業(yè)性收費項目也主要以這類項目為主，如表3所示，2014年和2015年我國取消的行政事業(yè)性收費項目多為行政管理類項目。未來，我國行政事業(yè)性收費改革的重點還將在于減少不必要的行政審批事項及其相關的收費。

表3 2014年來我國行政事業(yè)性收費改革事項

（三）加強行政事業(yè)性收費的立法工作

我國《憲法》第90條和《立法法》第71條分別規(guī)定了中央部委可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在部門權限內(nèi)發(fā)布命令、指示和規(guī)章，即中央行政機關依法擁有行政立法權。行政立法往往具有較強的可操作性和靈活性特征，但同時也兼有立法理念存在偏向、難于監(jiān)督、立法權分散等諸多問題，行政機關立法難以全面考慮到社會的需求，行政立法權在缺乏監(jiān)督的環(huán)境下容易被濫用，甚至出現(xiàn)行政立法與相關法律相矛盾的問題。行政事業(yè)性收費關系到行政機構和納稅人雙方的權益，要改變過去單方行政的模式，需要從兩方面入手：一是追溯現(xiàn)有行政事業(yè)性收費的法律依據(jù)，取消沒有法律、法規(guī)依據(jù)的收費項目；二是要完善和更新與行政事業(yè)性收費相關的法律、法規(guī)，檢查和修正與法律、法規(guī)相矛盾或不相符的收費依據(jù)?！?/p>

（作者單位：廣西財經(jīng)學院）

（本欄目責任編輯：尹情）