【摘要】農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)已成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)最具活力的組織部分和主導(dǎo)力量，加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)，造就市區(qū)和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的新型城鎮(zhèn)體系，是推進(jìn)常德市城鎮(zhèn)化進(jìn)程，帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施，這也是擺在我們面前的需要認(rèn)真研究的重要課題之一。最近，我們圍繞這個問題，先后到常德市多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了調(diào)查研究。調(diào)查中，既看到了常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)快速發(fā)展的好形勢，也發(fā)現(xiàn)了一些問題，引發(fā)了一些思考。

【關(guān)鍵詞】小城鎮(zhèn) 協(xié)調(diào)發(fā)展 戰(zhàn)略措施

一、常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展現(xiàn)狀

截止2014年底，常德市鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量達(dá)到200個，其中103個建制鎮(zhèn)，97個鄉(xiāng)。與2012年208個鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，減少了3個建制鎮(zhèn)（鼎城區(qū)武陵鎮(zhèn)、斗姆湖鎮(zhèn)，澧縣澧陽鎮(zhèn)）、5個鄉(xiāng)（武陵區(qū)東郊鄉(xiāng)、東江鄉(xiāng)、南坪崗鄉(xiāng)、護城鄉(xiāng)，澧縣澧澹鄉(xiāng)），改為街道辦事處。尤其突出的是，103個建制鎮(zhèn)中國家重點鎮(zhèn)17個、省級中心鎮(zhèn)9個、省級示范鎮(zhèn)2個、省級特色鎮(zhèn)14個、市級重點鎮(zhèn)10個。按各建制鎮(zhèn)2013年人口規(guī)模劃分，10～15萬人口的城鎮(zhèn)有3個，5～10萬人口的城鎮(zhèn)1個，2～5萬人口的城鎮(zhèn)13個，1～2萬人口的城鎮(zhèn)12個，人口規(guī)模不到1萬人的建制鎮(zhèn)74個。

近年來，常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展主要呈現(xiàn)以下幾個趨勢：

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃意識“深入人心”，一把手積極主導(dǎo)

大部分建制鎮(zhèn)都非常重視發(fā)展規(guī)劃及編制工作，據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2014年將近一半的建制鎮(zhèn)投入近4000萬元開展了規(guī)劃編制工作。有的成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)環(huán)保領(lǐng)導(dǎo)小組，配備了專門工作人員和辦公設(shè)施，明確了工作職責(zé)，為開展集鎮(zhèn)規(guī)劃編制和監(jiān)督管理工作打下了良好的基礎(chǔ)。大部分鎮(zhèn)基本能按照規(guī)劃進(jìn)行管理和監(jiān)督，注重規(guī)劃的權(quán)威性，“規(guī)劃即法”的意識逐步樹立。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投入“全面開花”，成為落實規(guī)劃的最生動方面

近年來，市委、市政府高度重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，重點實施了小城鎮(zhèn)污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè)，組織完善城鎮(zhèn)排水和污水處理專項規(guī)劃。十二五期間，全市小城鎮(zhèn)共建設(shè)污水管網(wǎng)項目121個，計劃建設(shè)總長度231公里，累計已完成116.9公里，完成投資1.39億元；正在建設(shè)小城鎮(zhèn)污水處理廠新建項目9個，新增污水處理能力2.29萬噸/日，總投資6000多萬元；啟動建設(shè)供水提質(zhì)改造項目30個，供水管網(wǎng)新建改造項目48個，總投資30多億元；把公租房項目延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預(yù)計3年內(nèi)可基本解決全市200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層科教衛(wèi)干部的住房困難問題。

（三）管理模式“推陳出新”，探索規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化之路

部分集鎮(zhèn)成立了管理機構(gòu)，有專門的城管工作人員和環(huán)衛(wèi)保潔隊伍，落實了崗位責(zé)任制，有專門的城鎮(zhèn)執(zhí)法人員，對本轄區(qū)的違法違章行為進(jìn)行依法控制。部分條件成熟的城關(guān)鎮(zhèn)實施標(biāo)準(zhǔn)化城市管理，試點環(huán)衛(wèi)清掃取得了較好的效果。各鎮(zhèn)立足實際，創(chuàng)新探索，實施社會化保潔、綠化，城鎮(zhèn)管理逐步走向規(guī)范，集鎮(zhèn)面貌有了較為明顯的好轉(zhuǎn)。

（四）部分鎮(zhèn)“差異化發(fā)展”明顯，打造特色，自成一派

部分建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)域經(jīng)濟基礎(chǔ)較好，產(chǎn)業(yè)支撐能力較強，對周邊形成一定的輻射能力，出現(xiàn)了一批明星鎮(zhèn)，如：陬市鎮(zhèn)、新安鎮(zhèn)、合口鎮(zhèn)、灌溪鎮(zhèn)、蔣家嘴鎮(zhèn)、太子廟鎮(zhèn)、新洲鎮(zhèn)、大鯨港鎮(zhèn)、桃花源鎮(zhèn)等，這些鎮(zhèn)大多數(shù)作為區(qū)域內(nèi)的商業(yè)貿(mào)易中心、農(nóng)產(chǎn)品加工中心，已初步形成有自己特色的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)。還有部分城鎮(zhèn)，精耕細(xì)作，差異化發(fā)展，逐步形成了鮮明發(fā)展特色，如張公廟鎮(zhèn)已成為葡萄生產(chǎn)集中區(qū)，蒙泉鎮(zhèn)、皂市鎮(zhèn)發(fā)展柑橘產(chǎn)業(yè)帶，南北鎮(zhèn)、壺瓶山鎮(zhèn)形成優(yōu)質(zhì)烤煙產(chǎn)業(yè)帶，維新主打特色旅游古鎮(zhèn)品牌等。同時，部分小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)集群發(fā)展趨勢。以石板灘、蔡家崗、雷公廟等鎮(zhèn)為集群形成常澧工業(yè)走廊，以草坪、黃土店、滄山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為集群形成沿G207線的民間文化旅游線路，以謝家鋪、斗姆湖、許家橋、丁家港等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為集群形成沿G319線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)民俗飲食文化特色，以S306線鎮(zhèn)德橋、石公橋、周家店、蒿子港等鄉(xiāng)鎮(zhèn)為集群的小城鎮(zhèn)組團一體化發(fā)展格局基本確立。

二、制約常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的主要原因

從發(fā)展規(guī)模和行政布局來看，“小而不強，多而不精”的窘境一直困擾小城鎮(zhèn)的發(fā)展。全市城鎮(zhèn)密度為每萬平方公里58個，這是全國城鎮(zhèn)密度每萬平方公里21個的2.8倍，平均每個建制鎮(zhèn)管轄地域僅172平方公里，發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，城鎮(zhèn)功能發(fā)揮受到極大影響。實踐證明，一個小城鎮(zhèn)只有當(dāng)鎮(zhèn)區(qū)人口超過5萬人才可以對周邊若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展起到明顯的帶動作用，而全市103個小城鎮(zhèn)中超過5萬人的只有4個，這不得不說是常德市小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大軟肋。

從資金投入來看，目前常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資主體還是鎮(zhèn)政府，是典型的保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定的財政，建設(shè)資金捉襟見肘。鎮(zhèn)政府要拿出更多的錢來投入到小城鎮(zhèn)建設(shè)中來非常困難。同時，上級政策支持也非常有限，省市均沒有出臺相對固定的資金扶持政策，建制鎮(zhèn)只有達(dá)到上級部門規(guī)定的人口、經(jīng)濟等規(guī)模才能爭取到一定額度的專項項目資金。由于國家建設(shè)項目少、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等方面因素的制約，良性循環(huán)未能形成，也很難吸收社會資本投向小城鎮(zhèn)建設(shè)。

從產(chǎn)業(yè)發(fā)展來看，全市小城鎮(zhèn)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不優(yōu)，發(fā)展還很不平衡。工業(yè)經(jīng)濟以“散、弱、小”的資源粗加工型企業(yè)為主，工業(yè)化水平較低，不能有效帶動一、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制約了農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)比較分散，標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集約化程度較低，缺乏大型龍頭企業(yè)帶動。服務(wù)業(yè)發(fā)展層次較低，缺少規(guī)模大、實力強的商貿(mào)企業(yè)，基本上以個體商貿(mào)、批發(fā)零售為主，對城鎮(zhèn)發(fā)展的帶動力不足。

從城鎮(zhèn)管理來看，管理模式滯后。一是認(rèn)識上的重建輕管現(xiàn)象一直存在。主要精力集中在找項目、籌資金、批土地、出形象上，疏于對道路、市場、垃圾中轉(zhuǎn)站、污水處理廠等公共設(shè)施的管理和維護，沒有成套的辦法，泥巴蘿卜吃一截擦一截。二是規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面的專業(yè)人才匱乏，設(shè)備不夠。工作人員不能充分履行職能，以致在小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中監(jiān)督不力，集鎮(zhèn)無序建房等問題沒有得到有效管理。三是城市管理執(zhí)法權(quán)還未延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。底氣不足，手段不硬，城鎮(zhèn)管理還停留在靠“嘴巴皮子”和“熟人面子”的階段。

三、加快發(fā)展常德市小城鎮(zhèn)建設(shè)的對策建議

相比城市的高速發(fā)展和快節(jié)奏生活，小城鎮(zhèn)有其自身的優(yōu)勢：“慢”和“長”?！奥保褪浅浞掷眯〕擎?zhèn)的田園詩意和城市時尚，打造慢節(jié)奏、特色生活的立體空間。“長”，就是在新型城鎮(zhèn)化過程中盡量保護原生態(tài)和歷史文化血脈，不盲目大拆大建，不一味模仿重復(fù)，將“小城鎮(zhèn)建設(shè)”和“留住鄉(xiāng)愁”有效統(tǒng)一起來，保存本土文化的源遠(yuǎn)流長。因此，常德市的小城鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展應(yīng)納入常德市的整體發(fā)展規(guī)劃，注重休閑生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的并舉，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人民安居樂業(yè)的相融，人與自然的和諧發(fā)展。

（一）堅持輿論導(dǎo)向

充分發(fā)揮輿論的引導(dǎo)作用，形成廣泛共識。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)是落實市委重大發(fā)展戰(zhàn)略的需要，是推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的需要，是推進(jìn)“三農(nóng)”問題解決的需要，是擴大內(nèi)需、應(yīng)對金融危機的需要，也是抓好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理的需要。根據(jù)常德實際，應(yīng)堅持兩手抓。一手抓市、縣中心城市，完善功能，提升品味，增強輻射帶動能力；一手抓星羅棋布的小城鎮(zhèn)，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、政府主導(dǎo)、社會參與、創(chuàng)新體制、突出特色，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，增強小城鎮(zhèn)的發(fā)展活力、發(fā)展后勁。

（二）堅持規(guī)劃導(dǎo)向

小城鎮(zhèn)建設(shè)必須堅持規(guī)劃先行。規(guī)劃要具有科學(xué)性、前瞻性，按照起點要高、規(guī)模適度、分步實施的要求，提高規(guī)劃水平。明確小城鎮(zhèn)的定位和發(fā)展方向，有所為有所不為，因地制宜、節(jié)約資源、突出特色、個性發(fā)展，體現(xiàn)地域特色、文化特色、生態(tài)特色，傳統(tǒng)建筑與現(xiàn)代建筑相結(jié)合，切實避免“千鎮(zhèn)一面”的雷同。按照“一鎮(zhèn)一特色，一鎮(zhèn)一風(fēng)情，一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的新思路，高屋建瓴，統(tǒng)籌做好小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃。把握好四個重點：一是突出小城鎮(zhèn)自身特點，體現(xiàn)自然特色、產(chǎn)業(yè)特色以及歷史文化底蘊等。二是搞好小城鎮(zhèn)功能分區(qū)，盡快實現(xiàn)控制性詳規(guī)全覆蓋。實現(xiàn)功能分區(qū)明確，交通流暢便捷。三是架構(gòu)好小城鎮(zhèn)框架，膨脹城鎮(zhèn)規(guī)模，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，增強小城鎮(zhèn)聚集能力。四是搞好建筑設(shè)計，重視外觀設(shè)計和色彩設(shè)計，要充分挖掘運用傳統(tǒng)、獨特的建筑元素，體現(xiàn)不同地域建筑文化特色、地方特色和強烈時代特色，通過不同的建筑風(fēng)格體現(xiàn)各自的人文氣息。

同時合理確定小城鎮(zhèn)建設(shè)的選址、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施配置，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成為布局合理、經(jīng)濟繁榮、設(shè)施配套、功能完善、環(huán)境優(yōu)美、管理有序的新型城鎮(zhèn)。一要搞好土地利用總體規(guī)劃，合理集約節(jié)約利用土地資源；二要搞好小城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃，包括控制性詳規(guī)、小區(qū)規(guī)劃、管理建設(shè)規(guī)劃以及基礎(chǔ)設(shè)施配套的規(guī)劃；三要搞好經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，將小城鎮(zhèn)規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、教育規(guī)劃、區(qū)域交通規(guī)劃、歷史文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃有機地銜接起來，更好地發(fā)揮小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)潛力、產(chǎn)業(yè)潛力。四要嚴(yán)格實行規(guī)劃控制，增強規(guī)劃的嚴(yán)肅性，保障規(guī)劃的連續(xù)性、權(quán)威性。

（三）堅持政策導(dǎo)向

充分發(fā)揮政策的威力和效應(yīng)，推動小城鎮(zhèn)建設(shè)。一要制訂和落實優(yōu)惠政策。進(jìn)一步放寬農(nóng)村居民到城鎮(zhèn)的入戶條件；在小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的土地出讓收益、城市維護建設(shè)稅和配套費，除按規(guī)定上繳集中調(diào)劑使用的部分外，其余應(yīng)全額返還給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，用于小城鎮(zhèn)公用事業(yè)和公共設(shè)施的建設(shè)和維護；改革城鎮(zhèn)公共設(shè)施的價格機制，按照補償成本、合理收費、公平負(fù)擔(dān)的原則確定價格，逐步實行企業(yè)化運作；在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許不同集體經(jīng)濟組織之間按照“等質(zhì)等量，就近方便”的原則進(jìn)行土地調(diào)整交換；運用災(zāi)后重建的政策，加快城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)步伐；充分運用村居民自治手段，推進(jìn)小城鎮(zhèn)開發(fā)。二要建立財政引導(dǎo)、民間投入、外資進(jìn)入的多元投入機制。應(yīng)調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，資金向小城鎮(zhèn)建設(shè)傾斜；積極爭取信貸投入；實行以地生財、以財建鎮(zhèn)，最大限度盤活土地資源，以特許權(quán)經(jīng)營（BOT）、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益（TOT）方式及資產(chǎn)收益抵押方式，籌集建設(shè)資金；經(jīng)營好城鎮(zhèn)有形和無形資產(chǎn)，可將市政設(shè)施的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)實行市場營運，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣城鎮(zhèn)空間、廣告經(jīng)營權(quán)、線路經(jīng)營權(quán)、設(shè)施冠名權(quán)等獲得收益；積極利用世行貸款建設(shè)重點鎮(zhèn)，爭取供水設(shè)施和歷史文化名鎮(zhèn)專項資金扶持小城鎮(zhèn)；加大招商引資力度，引導(dǎo)個人和外商投資建設(shè)和經(jīng)營自來水廠、燃?xì)?、公共交通、垃圾和污水處理等城?zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，或者經(jīng)商興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。

（四）堅持產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向

興鎮(zhèn)必興業(yè)，興業(yè)才能強鎮(zhèn)。小城鎮(zhèn)發(fā)展必須以產(chǎn)業(yè)為依托。應(yīng)當(dāng)因地、因鎮(zhèn)制宜，找準(zhǔn)主攻方向，發(fā)展主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，避免“小而全”。要通過產(chǎn)業(yè)布局、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策來引導(dǎo)集鎮(zhèn)的發(fā)展，制定有利于促進(jìn)二、三產(chǎn)業(yè)集中的扶持政策，引導(dǎo)龍頭企業(yè)、經(jīng)營者向小城鎮(zhèn)匯集，形成產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，形成生產(chǎn)要素聚集地，既壯大鎮(zhèn)區(qū)經(jīng)濟實力，又增強對農(nóng)村經(jīng)濟的輻射功能。

（五）堅持服務(wù)導(dǎo)向

拓展小城鎮(zhèn)的服務(wù)功能，使公共服務(wù)更好地覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造方便、舒適、優(yōu)美的環(huán)境，改善生產(chǎn)生活條件。加強教育、衛(wèi)生、文化、體育、市場等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展小城鎮(zhèn)社會服務(wù)，拓展延伸服務(wù)范圍，擴大服務(wù)半徑，提升服務(wù)水平。為刺激小城鎮(zhèn)經(jīng)濟活動、居民享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供有效的保障。

（六）堅持管理導(dǎo)向

管理是城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展永恒的主題。要加強城鄉(xiāng)環(huán)境綜合治理，重點抓好建筑管理、市政管理、綠化管理、環(huán)衛(wèi)管理、環(huán)境管理、市場管理、交通管理等。努力促進(jìn)管理的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。要從居民的教育抓起，增強環(huán)境意識、公德意識和管理意識。要從隊伍建設(shè)抓起，建立專人管、專人抓的常態(tài)機制。要從基礎(chǔ)設(shè)施配套抓起，完善城鎮(zhèn)功能。要從基層基礎(chǔ)抓起，強化社區(qū)管理，開展居民自治，提高管理的社會化程度。堅持依法治理、科學(xué)治理、綜合治理，加大對違法違章建筑的整治力度，規(guī)范小城鎮(zhèn)建設(shè)市場秩序。

參考文獻(xiàn)

[1]《加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐》作者：侯建祥.來源：中華勵志網(wǎng).

作者簡介：李啟君（1972-），女，常德鼎城人，經(jīng)濟學(xué)副教授，中共常德市委黨校，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟等。