田承春，謝云志

（四川師范大學a.法學院，b.政治教育學院，成都610066）

以制定大學章程為契機全面推進依法治校

田承春a，謝云志b

（四川師范大學a.法學院，b.政治教育學院，成都610066）

大學自治、學術(shù)自由和權(quán)益保障是現(xiàn)代大學的三大基本特征。大學章程是大學的“憲法”，是現(xiàn)代大學制度的基石，是依法治校的制度保障。依法治校要求政府及其工作人員樹立權(quán)力邊界意識和執(zhí)法程序意識，保障大學自治；要求學校實現(xiàn)學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術(shù)自由；切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；健全校內(nèi)權(quán)利救濟和糾紛解決機制，運用法治思維和法律手段解決學校與教師、學校與學生的矛盾及糾紛。

大學自治；學術(shù)自由；權(quán)益保障；大學章程；依法治校

我國1999年憲法修正案明確規(guī)定：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”作為依法治國重要組成部分的依法治教，便在全國穩(wěn)步推行。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出：“依法治國，是堅持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，事關(guān)我們黨執(zhí)政興國，事關(guān)人民幸福安康，事關(guān)黨和國家長治久安?！弊鳛槊裰鞣ㄖ嗡枷胧壮睾驮囼炋锏拇髮W，如何以制定章程為契機，全面推進依法治校，是本文所要探討的問題。

一 依法治校是建立現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在要求

（一）依法治校是依法治國的必然要求

法治是人類文明的重要成果和現(xiàn)代文明的突出標志，是現(xiàn)代社會穩(wěn)定與發(fā)展的重要基石。人類社會幾千年發(fā)展的歷史規(guī)律昭示：法令行，則國治國興；法令弛，則國亂國衰?！翱v然法治不是萬能的，它還需要與德治相結(jié)合，與其他一切有效的治理手段相配合，但法治是最基本的、最牢靠的?？v然法律手段不是唯一的，經(jīng)濟手段、行政手段等其他手段也各有各的作用，但任何其他手段都離不開法律的規(guī)范、引導和保障。同時，法治和法律手段不具排他性，而具兼容性，它不排斥其他一切有效的治理方式和手段，而能把其他治理方式和手段盡可能地納入法治的軌道，使其發(fā)揮更大的作用”［1］。2012年教育部發(fā)布的《全面推進依法治校實施綱要》指出：推進依法治校，是學校適應(yīng)加快建設(shè)社會主義法治國家要求，發(fā)揮法治在學校管理中的重要作用，提高學校治理規(guī)范化、法治化、科學化水平的客觀需要；是深化教育體制改革，推進政校分開、管辦評分離，構(gòu)建政府、學校、社會新型關(guān)系，建設(shè)現(xiàn)代學校制度的內(nèi)在要求；是適應(yīng)教育發(fā)展新形勢，提高管理水平與效益，實現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，維護學校、教師、學生各方合法權(quán)益，全面提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的重要保障。換言之，只有堅持依法治校，才能落實教育立德樹人的根本任務(wù)，培養(yǎng)學生成為德智體全面發(fā)展的社會主義事業(yè)合格建設(shè)者和可靠接班人。

（二）依法治校是建立現(xiàn)代大學制度的內(nèi)在要求

高等學校與其他社會組織的根本區(qū)別在于其大學精神，大學精神集中體現(xiàn)于科學精神與人文精神兩個方面?？茖W精神的實質(zhì)是求真，即求真相、求真實、求真理，鼓勵探索、寬容失敗，表現(xiàn)為學術(shù)自由、教授治學。人文精神的實質(zhì)是求善，即構(gòu)建親善、友善、和善的人文環(huán)境，表現(xiàn)為大學自治和權(quán)益保障。概言之，大學自治、學術(shù)自由和權(quán)益保障是現(xiàn)代大學的三大基本特征。大學自治主要是界定大學作為獨立法律關(guān)系主體與社會尤其是與政府的管理權(quán)限，要求減少政府對大學的直接行政干預、賦予大學更多辦學自主權(quán)。大學自治要求政府對大學的管理變?yōu)橹卫?，實現(xiàn)大學外部管理的去行政化。學術(shù)自由主要是界定大學內(nèi)部行政管理與學術(shù)自治權(quán)限，要求校長治校與教授治學并行，學術(shù)事務(wù)由教授委員會決定，校長及其行政部門不過多干涉。學術(shù)自由要求實現(xiàn)大學內(nèi)部管理的去行政化。權(quán)益保障主要是界定大學內(nèi)部管理者與被管理者權(quán)限，要求大學充分尊重和保障教師的教育教學權(quán)、科學研究權(quán)、學生品行和學業(yè)成績評定權(quán)、獲取工資報酬權(quán)、享受福利權(quán)、民主管理權(quán)；充分尊重和保障受教育者參加教育教學活動，利用教育教學設(shè)施、設(shè)備、圖書資料權(quán)，獎學金、貸學金、助學金獲得權(quán)，獲得公正評價和相應(yīng)證書權(quán)，申訴和訴訟權(quán)。要實現(xiàn)大學自治、學術(shù)自由和權(quán)益保障，必須建立健全高等教育法律法規(guī)，施行依法治校。推進依法治校，健全的高等教育法律法規(guī)是前提，嚴格依照高等教育法律法規(guī)辦事是關(guān)鍵。

（三）大學章程是建立現(xiàn)代大學制度的重要基石

W·理查德·斯格特提出：“現(xiàn)代組織要生存和運作，就必須有制度化安排，是制度化的安排使各種行為變得規(guī)范和穩(wěn)定?！保?］128教育部頒布、2012年1月1日起施行的《高等學校章程制定暫行辦法》指出：章程是高等學校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則。高等學校應(yīng)當以章程為依據(jù)，制定內(nèi)部管理制度及規(guī)范性文件，實施辦學和管理活動，開展社會合作。大學章程上承國家憲法、教育法律法規(guī)，下啟學校規(guī)章制度，是推動和規(guī)范大學面向社會依法獨立履行社會事業(yè)法人職責、開展自主辦學的基礎(chǔ)，是處理學校與政府、學校與社會、學校內(nèi)部關(guān)系的準則，是大學在法律框架下行使自治權(quán)利的自我規(guī)范，有大學“憲法”之稱［3］?？梢?，大學章程是現(xiàn)代大學制度的基石。

二 大學依法治校中存在的主要問題

（一）依法治校理念的缺失

其一，政府依法行政理念的缺失。政府及其主管部門與公辦大學的關(guān)系主要表現(xiàn)為行政模式化的縱向管理關(guān)系或直線等級式的隸屬依附關(guān)系而非契約性的法律治理關(guān)系。政府及其主管部門不僅直接管理公辦大學，而且是公辦大學資源唯一或者主要的供給者。公辦大學的職責功能、活動范圍、管理權(quán)限等，由政府及其主管部門直接決定或者規(guī)范，其所需要的資源也由政府及其主管部門統(tǒng)一調(diào)配。公辦大學被納入國家行政序列，同時被賦予相應(yīng)的行政級別，公辦大學的領(lǐng)導人由政府任命，公辦大學天經(jīng)地義地執(zhí)行政府的指令、服從政府的管理［4］。權(quán)力如同資本，有自我拓展和自我膨脹的天性，我國法律及相關(guān)制度長期未能明確界定政府及其主管部門管理公辦大學的權(quán)力邊界，行政管理部門依靠政策、文件和規(guī)定侵犯大學辦學自主權(quán)實為必然。誠如教育部長袁貴仁所說：“政府、學校、社會之間的關(guān)系沒有理順，政府缺位、越位、錯位的現(xiàn)象時有發(fā)生，制約了學校辦學的積極性、社會參與的積極性；不同層級政府之間教育權(quán)責交叉，上級部門管得過多過細過于簡單，制約了基層因地制宜創(chuàng)造性開展工作?！保?］政府“管制行政”觀念根深蒂固，“服務(wù)行政”理念尚待形成，很難想象政府心甘情愿讓大學實現(xiàn)自治。

其二，大學依法治校理念的缺失。一方面，新中國高等教育除“文化大革命”時期的少數(shù)幾年外一直都在舉辦，但我國高等教育法1998年8月29日才予頒布，近50年我國大學處于無法可依的狀態(tài)，依法治校理念不可能形成。另一方面，政府及其主管部門通過紅頭文件將大學的辦學經(jīng)費、招生指標、師資數(shù)量統(tǒng)統(tǒng)管理起來，依紅頭文件辦學、按上級指示辦事已成習慣，事實上不需要依法治校，也形不成依法治校理念?！霸S多高校領(lǐng)導干部對依法治校重要性的認識明顯不到位，法制觀念還比較淡薄，依法治校的意識亟待提高，遠沒有形成自覺運用法律手段管理教育、調(diào)處糾紛、維護權(quán)益的觀念與習慣”［6］。

其三，大學教師依法執(zhí)教理念的缺失。新中國照搬前蘇聯(lián)教育模式，在中學教育階段就過早劃分文理科，使較多大學理工科教師缺乏人文熏陶和人文情懷，加之我國傳統(tǒng)文化主張“德主刑輔”，弘揚修身養(yǎng)性的自律精神，缺乏法治他律的傳統(tǒng)，導致大學教師和其他人一樣缺乏法治素養(yǎng)，缺乏法治理念和依法執(zhí)教的能力。“個別教師由于法制觀念不強，在執(zhí)教過程中仍不同程度地存在著歧視、諷刺、侮辱、變相體罰甚至毆打?qū)W生的現(xiàn)象，而造成一些不應(yīng)有的現(xiàn)象和悲劇的發(fā)生。有的侵犯了學生的身心健康和合法權(quán)益，損害了教師的群體形象，當事教師也因此構(gòu)成違法甚至犯罪而受到法律的制裁。有的教師則是侵犯了學生的財產(chǎn)權(quán)、通信自由權(quán)和隱私權(quán)，給學生身心和名譽造成損害，并導致師生關(guān)系的對立甚至惡化，因而起不到應(yīng)有的教育和管理效果”［7］。

其四，大學生依法求學理念的缺失。在應(yīng)試教育體制下，學校、家長、學生重視學生學業(yè)成績的提高、輕視學生規(guī)則意識的培養(yǎng)和健全人格的塑造。進大學前只在初中政治課中學習一學期的法律常識課，進大學后只在公共政治課中學習半學期的法律基礎(chǔ)知識課，一些大學生未能獲得全面的法律知識，依法求學、依法維權(quán)的理念還遠未養(yǎng)成。相當一部分大學生的權(quán)利意識不成熟，存在兩種偏差。表現(xiàn)為：“其一，隱忍型，這類學生權(quán)益受到侵害后，雖然不滿，但出于‘權(quán)大于法’的認識，他們采取了‘認命’的態(tài)度，而不是借助法律、學校規(guī)章制度去積極維護其合法權(quán)益；其二，過度膨脹型，這類學生時時處處以個人利益為轉(zhuǎn)移，為維護其所謂個人權(quán)利而不惜侵害集體或他人的合法權(quán)益?！保?］

（二）依法治校制度的缺失

現(xiàn)代大學制度——大學自治、學術(shù)自由和權(quán)益保障，在中國還遠未成為現(xiàn)實，重要的原因就是缺乏法制保障。從國家層面看，國家針對大學雖然已經(jīng)制定了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》和《學位條例》，但是尚未出臺最重要的規(guī)定大學法人主體地位和權(quán)利義務(wù)的《學校法》；而且上述幾部法律科學性、系統(tǒng)性、可操作性存在缺陷。從學校層面看，一方面，管理制度缺失。我國絕大多數(shù)大學尚未制訂大學章程，有大學章程的學校也沒有根據(jù)國家法律和學校章程制定出符合學校實際、操作性強并覆蓋學校教學、科研、管理活動的系統(tǒng)性學校管理制度。另一方面，一些大學出于良好愿望，出臺了一些加強學籍管理、嚴肅紀律的處分規(guī)定。有些規(guī)定的設(shè)置不僅超出教育部頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》，甚至直接與上位法相抵觸，尤其是有關(guān)學籍管理中對考試舞弊等行為者按退學處理，獎懲管理中對參與賭博、打架斗毆、留宿異性（不當性行為）者開除學籍，未通過全國英語四級統(tǒng)考、計算機等級考試不合格者不予發(fā)放畢業(yè)文憑或者不授予學位證書等方面，直接剝奪大學生的受教育權(quán)、學歷證書或?qū)W位證書的獲取權(quán)［9］。

（三）依法治校執(zhí)行力的缺失

一方面，大學制定出的學校管理制度不太符合學校的實際、可操作性不強，規(guī)章制度形同虛設(shè)。另一方面，大學依紅頭文件辦學、按上級指示辦事已成習慣，反而不習慣按學校規(guī)章制度辦事，大學有章不循、有規(guī)不依也就不足為怪。一些大學的管理干部長期形成辦事依文件，遇事找熟人，解決問題用關(guān)系，化解矛盾靠態(tài)度，就是不想、不用、不碰學校規(guī)章制度；一些大學存在重制度建設(shè)、輕制度執(zhí)行的狀況，相關(guān)制度制定出臺后，由于沒有認真組織學習和宣傳，或者學習和宣傳不到位，造成師生員工不能完整領(lǐng)會制度的精神實質(zhì)和具體操作程序，導致制定出臺的制度很少有人問津，更不可能引起足夠的重視；有的大學在抓執(zhí)行、求實效上沒有下真工夫，一些制度便成為“掛在墻上”的擺設(shè)，或者成為應(yīng)付上級有關(guān)部門檢查和考核的門面裝飾［10］。

三 以制定大學章程為契機，推進依法治校

（一）培育依法治校理念

法治理念包括平等理念、民主理念、程序理念、誠信理念。大學管理者要帶頭增強法治意識，養(yǎng)成民主決策、按章辦事的習慣。學校的重大決策應(yīng)當按照“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”的法定程序進行。學校與師生的糾紛，要化解在陽光程序處理的過程之中。大學教師應(yīng)當樹立平等理念，平等對待每一位大學生，以自己扎實的知識功底、過硬的教學能力、勤勉的教學態(tài)度、科學的教學方法開啟學生智慧，以自己高尚的道德情操浸潤學生靈魂，“學為人師、行為世范”。大學生要樹立規(guī)則意識、誠信理念，要加強和改善大學生法制教育，開展好“法律進課堂”活動，把法治文化作為大學校園文化建設(shè)的重要內(nèi)容，讓法治意識“入耳、入腦、入心”。通過法律專題講座、法治論壇、法律知識競賽、法治演講、法律救濟、法律援助、法制文藝演出、庭審旁聽、模擬法庭、送法律下鄉(xiāng)以及校園說法、普法宣傳周、身邊法律人與事、疑案剖析、大案要案講解、社區(qū)法律咨詢等多層次、多內(nèi)容、多視角、多方面的法治文化實踐活動，逐漸增強大學師生的主體意識、人權(quán)意識、責任意識、契約意識、規(guī)則意識、守法意識、監(jiān)督意識，不斷提高參與依法治校的自覺性和積極性［11］，最終形成大學師生對法制的信賴、尊重、愛戴、推崇、敬慕的穩(wěn)定心理狀態(tài)和行為方式。

（二）完善依法治校制度

完善依法治校制度，首先應(yīng)從國家層面建立健全教育法律法規(guī)。其一，盡快出臺學校法，通過學校法明確大學法人主體地位，賦予大學民事法人主體資格，依法享有民事權(quán)利，獨立承擔法律責任。界定學校與政府及其他舉辦者的法律關(guān)系以及學校的權(quán)利和義務(wù)，確保大學自治的實現(xiàn)。其二，按照中共十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)教育體制改革的精神，一攬子修訂教育法、教師法、高等教育法和學位條例，使其形成有機統(tǒng)一的教育法律整體。其三，國務(wù)院出臺教育法、教師法、學校法、高等教育法和學位條例實施細則，加大教育法律法規(guī)的針對性和可操作性。

其次，應(yīng)以制定大學章程為契機，建立健全學校規(guī)章制度。其一，盡快制定大學章程。按照教育部頒行的《高等學校章程制定暫行辦法》，制定大學章程是高等學校的緊迫任務(wù)。大學章程要明確大學定位，明確大學與政府及其主管部門的法律關(guān)系，明確大學內(nèi)部行政權(quán)力、學術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力邊界及其運行機制，明確社會組織及其個人參與學校事務(wù)、監(jiān)督學校行為的權(quán)利義務(wù)。在大學內(nèi)部行政權(quán)力中，處理好“黨委領(lǐng)導與校長負責”的關(guān)系是關(guān)鍵，必須按照中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于堅持和完善普通高等學校黨委領(lǐng)導下的校長負責制的實施意見》精神，正確處理高等學校黨委的領(lǐng)導核心和校長履行學校法定代表人職責的關(guān)系。其二，按照大學章程精神對學校規(guī)章制度進行全面徹底的清理、修訂與匯編。一方面，建立校內(nèi)規(guī)范性文件審查與清理機制，由專門機構(gòu)依據(jù)法律和學校章程對校內(nèi)規(guī)章制度進行審查，定期進行清理、作出修訂，尤其對妨礙學校民主管理、阻礙學術(shù)自由、侵犯師生權(quán)益的規(guī)定進行重點清除和徹底修訂，保證學校制度體系的合法適當。另一方面，對學校規(guī)章制度進行匯編，使大學章程與學校其他規(guī)章制度形成有機統(tǒng)一的整體，避免相互抵觸或沖突的規(guī)定出現(xiàn)，保證學校制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）落實依法治校職責

法律的生命力在于適用與遵守，如果“有法不依”，再完美的法律制度也只能是裝點門面的擺設(shè)。增強法律及規(guī)章制度的執(zhí)行力，首先要求政府及其工作人員樹立兩個方面的意識。一方面是權(quán)力邊界意識，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，政府執(zhí)法的邊界止于法律授權(quán)，凡是法律沒有明文授權(quán)的，都是不可為的。政府應(yīng)當不介入法律賦予學校辦學自主權(quán)的事項，切實轉(zhuǎn)變對學校的行政管理方式，強調(diào)依法監(jiān)管、提供服務(wù)，減少過多、過細的直接管理，最終實現(xiàn)大學自治。另一方面是執(zhí)法程序意識，尤其應(yīng)增強執(zhí)法人員的告知意識、回避意識、聽證意識、時限意識。政府及其行政部門應(yīng)提高執(zhí)法能力，依法糾正學校的違法、違規(guī)行為，要建立對公辦學校及其負責人的問責機制，健全對違法辦學活動的投訴機制，改革和完善行政監(jiān)管機制，實現(xiàn)對學校的依法管理。

其次，要求大學管理者牢固樹立依法辦學思想，嚴格按照實體法、程序法和學校章程及其他規(guī)章制度管理學校，正確處理黨的領(lǐng)導、校長治校、教授治學、民主管理的關(guān)系。其一，大學內(nèi)部要健全科學民主的決策機制，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)決策的科學化、民主化和法治化。其二，應(yīng)當以教學科研為核心，探索完善管理體制，克服實際存在的行政化傾向，實現(xiàn)學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術(shù)自由，保障學術(shù)權(quán)力按照學術(shù)規(guī)律相對獨立行使；同時應(yīng)加強對違反學術(shù)規(guī)范、學術(shù)道德行為的認定與懲戒，保障學術(shù)權(quán)力按照國家法律和學術(shù)規(guī)范依法依規(guī)行使。其三，要完善學校的民主管理和監(jiān)督機制。學校要擴大有序參與，加強議事協(xié)商，完善基層民主制度，切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)。凡制定章程和關(guān)系師生權(quán)益的重要規(guī)章制度，以及處理涉及師生現(xiàn)實利益問題，都要遵循民主公開的程序，健全師生參與的渠道，征求利益相關(guān)方意見。全面加強學校的信息公開和辦事公開，建立便捷有效的信息溝通渠道，公開師生關(guān)注的信息，使師生對學校的意見能夠及時得到反饋。其四，學校應(yīng)健全校內(nèi)權(quán)利救濟和糾紛解決機制，切實增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發(fā)展中矛盾、糾紛的能力。學校應(yīng)依法建立和暢通糾紛解決渠道，特別是要建立校內(nèi)教師申訴或者調(diào)解制度，規(guī)范學生申訴制度，落實正當程序原則，積極運用聽證等方式，保證處理程序的公開公正。堅持公平正義與合法合理原則妥善處理違規(guī)違紀案件，同樣情形處理結(jié)果的輕重幅度必須相當，克服執(zhí)規(guī)執(zhí)紀的隨意性，保證處理結(jié)果的公正合理。

總之，大學章程是大學的“憲法”，是現(xiàn)代大學制度的基石，是依法治校的制度保障。依法治校要求政府及其工作人員樹立權(quán)力邊界意識和執(zhí)法程序意識，保障大學自治。依法治校要求學校實現(xiàn)學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離，保障教師和學生的研究自由、學習自由和學術(shù)自由；切實通過教職工代表大會、學生會等組織，保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)；健全校內(nèi)權(quán)利救濟和糾紛解決機制，運用法治思維和法 律手段解決學校與教師、學校與學生的矛盾及糾紛。

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［3］馬陸亭，范文曜.我國現(xiàn)代大學制度的建設(shè)框架［J］.國家教育行政學院學報，2009，（5）.

［4］楊天平.中國特色的現(xiàn)代大學制度建設(shè)：問題與思考［J］.現(xiàn)代大學教育，2010，（2）.

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［7］劉明山.如何認識法制社會中教師依法執(zhí)教的必要性［J］.湘潮（下半月），2011，（5）.

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［10］周勇，田甜.制度執(zhí)行：高校依法治校的關(guān)鍵［J］.科教文匯（中旬刊），2012，（1）.

［11］周雄文，吳四江.論高等學校的依法治校［J］.湖南科技大學學報（社會科學版），2013，（2）.

Making the University Charter to Promote Running School by Law

TIAN Cheng-chuna，XIE Yun-zhib
（a.Law School，b.College of Political Education，Sichuan Normal University，Chengdeu，Sichuan 610066，China）

University autonomy，academic freedom and right protection are the three main features of modern university.As the constitution of university，university charter is the corner stone for modern education system and the institutional guarantee for running school by law.Running school by law asks for the governments and their staff to set up consciousness of boundaries and enforcement proledures；the separation of academic rights from administrative rights so as to protect the teachers’and students’freedom of research，learn and academic；the setting up of faculty congress and students’union to protect teachers’and students’rights to know，to participate，to express and to supervise；the sound mechanism of right relief and dispute resolution so as to settle the disputes between university and teachers，university and students with law thinking and measures.

university autonomy；academic freedom；right protection；university charter；running school by law

DF36

A

1000-5315（2015）01-0043-05

［責任編輯：蘇雪梅］

2014-11-12

田承春（1965—），男，四川儀隴人，四川師范大學法學院教授、碩士生導師；

謝云志（1965—），女，四川成都人，四川師范大學政治教育學院副教授。