中圖分類號：D62 文獻標識碼：A 文章編號：1672—4496（2015）01—032—07

[內(nèi)容提要]適應(yīng)司法體制改革這個大背景，加強司法監(jiān)督，是地方人大亟待探索和研究的一個重要問題。本文通過對調(diào)查問卷數(shù)據(jù)的分析以及專題訪談，針對地方人大開展司法監(jiān)督中存在的現(xiàn)實問題，從建立司法機關(guān)特定或者重大案件報告、備案制度，加強司法人員的人事任免監(jiān)督，建立對司法人員的評議性監(jiān)督機制等5個方面進行了論述，力圖為地方人大加強司法監(jiān)督提供參考。

[關(guān) 鍵 詞]司法體制；改革；人大監(jiān)督

黨的十八屆四中全會提出：必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。

全面推進依法治國，積極穩(wěn)妥地推進司法體制改革，確保審判機關(guān)和檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)，避免其他權(quán)力對其的干擾，對于實現(xiàn)司法公正的重要意義不言而喻。然而，歷史經(jīng)驗告訴我們，任何一種權(quán)力都無法依靠自身內(nèi)在的約束力來保證自己行為一定會在既定軌道上行進，不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。審判權(quán)、檢察權(quán)也毫不例外，不受監(jiān)督的審判權(quán)、檢察權(quán)也不可能實現(xiàn)司法公正。司法權(quán)承擔(dān)著判斷是非曲直、解決矛盾糾紛、制裁違法犯罪、調(diào)節(jié)利益關(guān)系等重要職責(zé)，必須健全對司法活動監(jiān)督制約的機制，讓司法權(quán)在制度的籠子里運行。

當前，在司法部門和公民的意識中還有幾點疑慮：一是面對司法體制改革目標提出的確保審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)，地方人大的司法監(jiān)督有干預(yù)其獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)之嫌；二是按照上海等地的司法改革試點方案，將籌備組建法官、檢察官懲戒委員會，加之目前法院、檢察院內(nèi)部也有相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)，在這樣的體制背景下，加強地方人大的司法監(jiān)督還有無必要，值得研究；三是十八屆四中全會《決定》已明確指出，司法人員實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，在這些制度框架下司法人員會對自己負責(zé)，不會偏離公正軌道，地方人大的司法監(jiān)督是否應(yīng)當加強值得研究；四是如何加強和改進目前地方人大司法監(jiān)督的方式和手段，推進公正司法，更需要的是頂層設(shè)計，地方人大及司法機關(guān)需要解決的是執(zhí)行力問題。以上，既是亟待解決的實踐問題，也需要在理論上厘清。為此，撫順市人大常委會課題組進行了專題調(diào)研。

一是設(shè)計了《司法體制改革與司法監(jiān)督》調(diào)查問卷，共有35個問題，向市、縣區(qū)的司法部門發(fā)放400份，回收387份。雖然參與調(diào)查的基數(shù)相對不是很大，但參與者都是從事司法工作的一線人員，能夠比較客觀的反映現(xiàn)實狀況和心理感受。

問卷調(diào)查結(jié)果顯示，387名參與答卷的人中，任審判員（助理）、檢察員（助理）、警官的時間，5年及以下、6-9年、10-20年、20年及以上的人數(shù)分別為169人、51人、95人、72人，分別占44%、13%、24%、19%；承辦案件的年限，始終承辦案件、近5年未承辦案件、近3年未承辦案件的人數(shù)分別為248人、63人、76人，分別占64%、16%、20%；對“人大常委會監(jiān)督司法活動”，61%人員贊同，28%人員不贊同，11%的人員說不準；對“司法體制改革后人大加強監(jiān)督的看法”，51%人員贊同，39%人員不贊同，10%的人員說不準；對“哪些措施對司法公正重要”（多選）題中，選擇獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)占79.6%，加強司法監(jiān)督占62.8%，推進司法公開占66.9%，提高司法能力占57.9%。

這一方面反映出人大司法監(jiān)督的必要性已為大多數(shù)人所認同，而不贊同加強人大司法監(jiān)督的人數(shù)相對也不少，也從另一個側(cè)面反映出現(xiàn)行的人大司法監(jiān)督方式存在一定問題。

二是召開座談會，邀請人大、公檢法司有關(guān)人員，就司法體制改革與司法監(jiān)督專題座談研討，充分聽取意見和建議。

三是專題訪談，就加強和改進地方人大司法監(jiān)督，向?qū)＜覍W(xué)者、律師、人大代表等各界人士征求意見和建議。在此基礎(chǔ)上進行研究，形成此報告。

一、地方人大司法監(jiān)督的依據(jù)

（一）人大司法監(jiān)督的法理依據(jù)：我國憲法規(guī)定，人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是人民代表大會。這表明，人大是實現(xiàn)人民民主的組織形式。由人大制定法律并監(jiān)督其實施，由人大產(chǎn)生司法機關(guān)并對其進行監(jiān)督，從根本上講，是人民民主的內(nèi)在要求。而且，人大不獨自行使國家權(quán)力，而是將國家權(quán)力的一部分委托給由他產(chǎn)生的其他國家機關(guān)行使，作為國家權(quán)力機關(guān)和權(quán)力的委托者，人大對國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)行使權(quán)力的情況實施監(jiān)督，是國家權(quán)力機關(guān)的屬性，是一種合乎邏輯的必然要求。

（二）人大司法監(jiān)督的憲法依據(jù)：人大對司法工作的監(jiān)督來源于憲法的明確授權(quán)。《憲法》第三條第三款規(guī)定：國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。第一百零四條：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作。

（三）人大司法監(jiān)督的法律依據(jù)：《地方組織法》第四十四條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會行使監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院工作的職權(quán)。

《監(jiān)督法》對地方人大司法監(jiān)督權(quán)運行的程序予以細化，如地方人大可以通過執(zhí)法檢查、提出質(zhì)詢案和撤職案，對人民法院和人民檢察院進行監(jiān)督。

小結(jié)：在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的歷史背景下，有法可依的問題已經(jīng)基本解決，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究的問題就顯得更加緊迫。人大工作重點也就相應(yīng)地作出調(diào)整，人大監(jiān)督司法工作的重要性在現(xiàn)階段更顯突出。

二、地方人大司法監(jiān)督面臨的現(xiàn)實問題

（一）監(jiān)督內(nèi)容、方式過于原則?！侗O(jiān)督法》的出臺，實現(xiàn)了人大監(jiān)督權(quán)的具體化，明確規(guī)定人大常委會監(jiān)督方式主要是聽取和審議人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告；審查和批準決算，聽取和審議國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算的執(zhí)行情況報告，聽取和審議審計工作報告；執(zhí)法檢查；規(guī)范性文件備案審查；詢問和質(zhì)詢；特定問題調(diào)查；撤職案的審議和決定等，內(nèi)容比較豐富和全面。而相對于行政權(quán)，司法權(quán)天然具有要求獨立的特點，而《監(jiān)督法》未就司法監(jiān)督的法定內(nèi)容、形式作出具體規(guī)定，在監(jiān)督的過程中，地方人大難免心有顧慮，導(dǎo)致“深不得、淺不得、硬不得、軟不得”的尷尬局面。目前地方人大監(jiān)督司法工作的方式主要集中于聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查、視察、專題調(diào)研等，詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職等監(jiān)督方式幾乎處于虛置狀態(tài)，司法監(jiān)督整體效果不盡如人意。endprint

（二）有效實施監(jiān)督與確保司法獨立尺度難以把握。由于司法活動的專業(yè)性和程序性都很強，《監(jiān)督法》頒布實施前的個案監(jiān)督的方式有代行審判權(quán)檢察權(quán)之嫌，而當人大監(jiān)督的個案中當事人身份為人大代表時，這種監(jiān)督的正當性就更加令人質(zhì)疑。問卷調(diào)查中針對“領(lǐng)導(dǎo)過問案件全程留痕”這一問題，68%人員表示贊同，27%人員認為難實行，5%的人員說不準。

反映出司法人員反對不正當權(quán)力干預(yù)司法權(quán)的強烈呼聲。但是司法監(jiān)督必然建立在若干個具體案件基礎(chǔ)之上，如何在不干擾司法權(quán)獨立行使的情況下有效行使監(jiān)督權(quán)，精準把握二者間的尺度的確需要認真思考。

（三）人事任免監(jiān)督程序化。著名學(xué)者哈耶克說：“對正義的實現(xiàn)而言，操作法律的人的質(zhì)量比其操作的法律的內(nèi)容更為重要?！?司法活動是維護社會公平正義的最后一道防線，因此司法人員的選任以及對其工作的評判意義十分重大，對其進行切實有效的監(jiān)督也應(yīng)放在一個更高的高度之上。不同層級的法律對此也有明確規(guī)定，如《憲法》第六十三條規(guī)定：全國人民代表大會有權(quán)罷免最高人民檢察院檢察長和最高人民法院院長?！兜胤浇M織法》第八條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權(quán)：（六）選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；第十條規(guī)定：縣級以上的地方各級人民代表大會有權(quán)罷免本級人民代表大會常務(wù)委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長。然而長期以來，人大對司法人員的任免存在走過場現(xiàn)象，更多只是履行法律程序，缺少實質(zhì)的監(jiān)督和把關(guān)，削弱了人大的監(jiān)督權(quán)威。

（四）監(jiān)督缺乏專業(yè)支持。人大的司法監(jiān)督工作是一項政治性和專業(yè)性都非常強的工作，需要監(jiān)督者既要政治素質(zhì)，同時又要業(yè)務(wù)素質(zhì)。但從市縣兩級人大的人員組成情況來看，普遍存在人員不足，專業(yè)水平不高的問題。從人大代表的角度來看，具有法律專業(yè)知識的人員很少，在常委會組成人員中法律專業(yè)人員也不多。以撫順為例，本屆329名市人大代表中，具有法律專業(yè)知識的有27名，占8.2%；40名常委會組成人員中，法律專業(yè)人員只占7.5%。在問卷調(diào)查中在“對人大司法監(jiān)督請您提出寶貴意見和建議一欄”，絕大多數(shù)被調(diào)查者提出“外行如何能夠監(jiān)督好內(nèi)行”的問題。

三、加強和改進人大司法監(jiān)督工作的思考

人大對司法工作的監(jiān)督，是代表國家和人民進行的具有法律效力的監(jiān)督，不僅僅是對司法權(quán)力的制約，更是對審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)的支持與保障。

問卷調(diào)查中，對“人大常委會司法監(jiān)督存在問題”（多選），選擇形式監(jiān)督多的占58.4%，方式單一的占44.2%，監(jiān)督剛性不足占37.7%，監(jiān)督權(quán)威缺失占37.0%。因此，需要積極探索創(chuàng)新多種方式，增強監(jiān)督的時效性。

（一）建立司法機關(guān)特定或者重大案件報告、備案制度。知情權(quán)是行使監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)和前提。建立司法機關(guān)向同級人大報告重大工作情況制度，包括司法機關(guān)重要文件報送、重大事項報告和特定案件備案。對于要求報告事項，應(yīng)當隨時報送，以司法機關(guān)特定案件備案為重點。由于司法機關(guān)辦理的案件數(shù)量龐大，不求面面俱到，而是突出對重點案件的了解，突出司法機關(guān)之間的相互制約，所以稱之為“特定案件備案”。

特定案件備案的方式，是由司法機關(guān)按月將案件的相關(guān)法律文書報送市人大常委會備案，一月一報，具體工作由內(nèi)務(wù)司法委員會負責(zé)。

調(diào)研過程中，司法機關(guān)負責(zé)人對此項制度的建立十分贊成，但是普遍建議為了增強制度的有效性，應(yīng)該明確界定“重大、特定”的標準。課題組認為重大案件應(yīng)該是本行政區(qū)域內(nèi)的“全局性、長遠性、根本性”問題。如人民群眾反映較為強烈的問題，可能嚴重影響社會治安秩序的案件；司法機關(guān)在辦案中容易受到干擾和阻力的需要人大給予監(jiān)督支持的案件，人大常委會及上級領(lǐng)導(dǎo)批辦要求答復(fù)的案件等。

特定應(yīng)包括如判決無罪或免予刑事處罰的公訴刑事案件、行政機關(guān)敗訴的案件、決定再審的案件等，這些案件雖然數(shù)量不多，但社會比較關(guān)注、影響較大；又如，要求檢察機關(guān)報送發(fā)出立案監(jiān)督通知書的案件、作出不批準逮捕決定的案件、作出不起訴決定或者決定撤銷的案件、抗訴后改變原判決結(jié)果的案件等，這些案件可以有效反映出檢察機關(guān)對公安機關(guān)偵查活動和法院審判活動的法律監(jiān)督情況以及公安、檢察、法院等司法機關(guān)相互制約、相互配合的情況。

備案報告制度能夠進一步暢通人大與司法機關(guān)的信息溝通渠道，強化監(jiān)督司法的效果，同時還可以抑制辦案過程中的違法行為和不正常的干擾，有力支持司法工作。

課題組認為，可以借鑒義烏市人民代表大會常務(wù)委員會《監(jiān)督司法機關(guān)工作辦法（試行）》中規(guī)定的司法機關(guān)的重要文件及時報送制度，借鑒信陽市人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于司法機關(guān)重大事項和部分案件呈報備案的規(guī)定》的內(nèi)容，制定《遼寧省各級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于司法機關(guān)重大事項和案件報告、備案的規(guī)定》。

（二）加強司法人員的人事任免監(jiān)督。建立司法人員任前公示和報告制度。公示期間，對于監(jiān)督、舉報意見所反映的問題，責(zé)成提請機關(guān)調(diào)查并報告調(diào)查情況，或由人大常委會組織調(diào)查并提出書面意見。經(jīng)查屬實且確實不適于承擔(dān)司法工作，不予任命。對于公示期間無法查清，需進一步調(diào)查的，暫緩提交審議表決。經(jīng)查不實的予以任命，任期從公示期滿開始計算。任免前，由提名、審批機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)到會作提請報告，介紹擬任免人員的基本情況和工作表現(xiàn)、任免理由等，保障常委會組成人員的知情權(quán)。

建立和規(guī)范供職發(fā)言程序，審議表決前，擬任命人員作供職發(fā)言，表明對此次任命的態(tài)度和想法，對擬任職務(wù)的基本工作思路等。建立和規(guī)范頒發(fā)任命書、宣誓及公告程序，增強其使命感和責(zé)任感，便于任職人員廣泛接受社會監(jiān)督。對于發(fā)生嚴重違法行為的司法人員，依法免職。

課題組認為，新賓滿族自治縣人大常委會完善任免程序，創(chuàng)新工作機制，嚴把任前審核、任中評議和任后監(jiān)督“三關(guān)”，不斷提高人事任免工作實效的做法，可復(fù)制、可推廣，全省各級人大可以借鑒，適時制定關(guān)于“兩院”人員人事任免辦法。endprint

（三）建立對司法人員的評議性監(jiān)督機制。新形勢下，人大司法監(jiān)督既要進一步加強又要避免不當干預(yù)。應(yīng)該轉(zhuǎn)變思路，轉(zhuǎn)移監(jiān)督的關(guān)注點，對人不對事，不直接針對具體案件，而是加強對法官綜合素質(zhì)的考評，對經(jīng)過綜合考評優(yōu)秀的司法人員支持獎勵，鼓勵其發(fā)揮潛能，同時也對其他司法人員有示范作用；對考評中發(fā)現(xiàn)的違法失職行為及時制止，予以警告、懲戒，減輕不良后果。

一是建立司法人員履職評議制度。人大常委會對經(jīng)人大及其常委會選舉、任命的司法機關(guān)工作人員履行職責(zé)和公正執(zhí)法情況開展監(jiān)督，對法官、檢察官進行履職評議。

履職評議對象的確定。做法是按照一定的條件確定人選范圍，采取電腦隨機產(chǎn)生確定當年被評議對象。已經(jīng)參加過評議的，次年不再列入人選名單。在評議初期，鑒于人大人力有限以及相應(yīng)制度處于探索階段，可以將評議對象范圍限制在部門負責(zé)人范圍之內(nèi)，待條件成熟適當擴大。

具體步驟。整個履職評議工作持續(xù)6-9個月，大體包括準備動員、調(diào)研走訪、集中評議、整改落實4個階段。

二是建立司法人員履職檔案。履職檔案可以包括受理申訴中發(fā)現(xiàn)其履職的線索、其他司法監(jiān)督工作中掌握的履職情況、“兩院”報送的年度考核材料以及參加履職評議的評議結(jié)果等，并將履職檔案作為司法人員晉級的重要依據(jù)之一，從而實現(xiàn)對司法人員監(jiān)督的常態(tài)化，進而增強監(jiān)督時效性。

三是設(shè)立獨立的專門監(jiān)督機構(gòu)。借鑒葫蘆島市人大的做法，在人大機關(guān)內(nèi)成立控告申訴委員會，受理社會對司法人員的投訴，對司法人員違反法律、職業(yè)道德、行業(yè)規(guī)范的行為進行調(diào)查處理，也可以包括上面提到的組織履職評議，制作履職檔案等。

（四）保障人民群眾參與監(jiān)督司法活動。加強同人大代表和人民群眾的聯(lián)系，這是實行人民代表大會制度的內(nèi)在要求，也是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。

完善對人大代表提出的有關(guān)司法工作的建議、批評和意見的辦理情況的監(jiān)督制度。督促司法機關(guān)虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議，拓寬人民群眾監(jiān)督司法權(quán)的渠道，積極回應(yīng)社會關(guān)切，自覺接受人民監(jiān)督，認真改正工作中的缺點和錯誤。建立人大代表旁聽法院公開審理案件制度，進一步規(guī)范旁聽行為。對于旁聽庭審，不打招呼。相關(guān)案件的訴訟內(nèi)容、裁判結(jié)果在媒體上公開。

建立和完善制度，推進司法公開力度。督促司法機關(guān)公開權(quán)力清單，對審判（執(zhí)行）公開、檢務(wù)公開、警務(wù)（獄務(wù)）公開的情況開展監(jiān)督，并將監(jiān)督情況在媒體上公開，保障社會各界的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，確保社會監(jiān)督落到實處。對于依法受理的人大代表、人民群眾來信來訪反映強烈的有關(guān)司法機關(guān)的案件和問題，積極通過執(zhí)法檢查、專題視察、詢問、質(zhì)詢及引入第三方評估等監(jiān)督形式，增強人大司法監(jiān)督的權(quán)威性、針對性和實效性，推動司法機關(guān)依法行使職權(quán)，確保公民、法人和其他組織合法權(quán)益得到尊重和維護。

（五）加強人大司法監(jiān)督機構(gòu)及人才隊伍建設(shè)。認真落實十八屆四中全會精神，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例。暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道。地方人大常委會要根據(jù)司法監(jiān)督工作實際，加強人大司法監(jiān)督工作人員與司法人員的交流，既增強人大工作人員的司法工作實踐經(jīng)驗，監(jiān)督時有的放矢；又使司法人員了解人大司法監(jiān)督的流程和重要意義。對新招錄的人大司法監(jiān)督工作人員，要增加法律專業(yè)知識背景要求。在日常監(jiān)督過程中，對聘請的法律咨詢服務(wù)機構(gòu)的組成人員，建立科學(xué)的動態(tài)聘用機制，規(guī)范管理、考核辦法，吐故納新，充分發(fā)揮專家熟悉法律業(yè)務(wù)的優(yōu)勢，增強監(jiān)督的深度和力度，逐步解決不敢監(jiān)督、不會監(jiān)督、不善于監(jiān)督的老問題。

司法體制改革，牽一發(fā)而動全身。司法作為上層建筑的一部分，其改革也是在為全面深化改革“立規(guī)矩”。孟建柱最近指出，司法權(quán)是中央事權(quán)，司法體制改革事關(guān)全局，政治性、政策性很強，必須在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強頂層設(shè)計，自上而下有序推進，確保司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神。同時，我國幅員遼闊，各地經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，不能簡單套用一個模式。要堅持從實際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地根據(jù)中央的統(tǒng)一部署和要求，結(jié)合不同地區(qū)、不同層級司法機關(guān)的實際情況積極實踐，按照可復(fù)制、可推廣的要求，推動制度創(chuàng)新。從這個意義上說，司法體制改革的同時，必須加強和改進地方人大司法監(jiān)督，不能單靠等待上級部署、全部依賴頂層設(shè)計，必須堅持頂層設(shè)計與實踐探索相結(jié)合，從實際出發(fā)，尊重基層首創(chuàng)精神，鼓勵各地在加強和改進地方人大司法監(jiān)督機制上進行積極探索。

習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話中指出：當前和今后一個時期，要加強和改進人大監(jiān)督工作。各級人大及其常委會要擔(dān)負起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威，加強對“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。這是在新形勢下，今后一個時期加強和改進人大司法監(jiān)督工作的行動指南。因此，地方人大及其常委會要堅定信念，進一步解放思想，履行職責(zé)，創(chuàng)新思路，加強和改進司法監(jiān)督工作，為法治中國建設(shè)貢獻力量。

課題主持人：張國剛，男，撫順市人大常委會研究室主任

課題組成員：侯玉林，男，中共撫順市委黨校副校長

羅貴雨，男，中共撫順市委黨校副教授（執(zhí)筆）

高 彤，男，撫順市人大常委會研究室綜合調(diào)研處處長

翟春春，女，中共撫順市委黨校副教授（執(zhí)筆）

基金項目：遼寧省人大理論研究會2014年立項課題，課題編號為LNRDYJ201425。

責(zé)任編輯/劉順寶endprint