安祥生，凌日平

（太原師范學(xué)院，山西 晉中 030619）

推動(dòng)山西省國(guó)土開發(fā)按照主體功能定位發(fā)展，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。[1]推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，就是以省域資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)[2]，按照省域不同層面、不同類型的主體功能區(qū)，有序引導(dǎo)區(qū)域空間開發(fā)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾與沖突，促進(jìn)山西省經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展與生態(tài)文明整體提升。

一、山西省主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)的背景

2014年3月，山西省頒布了《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》，在全省國(guó)土空間明確劃定重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)地區(qū)、限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域四類區(qū)域，力爭(zhēng)到2020年，全省國(guó)土空間的主體功能更加突出，基本形成四類主體功能區(qū)格局。[3]

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域主要包括國(guó)家級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)和省級(jí)重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，主要定位是以大規(guī)模工業(yè)化（以第二產(chǎn)業(yè)為主要發(fā)展方向）和城鎮(zhèn)化為主體功能，農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)為輔助功能，能夠長(zhǎng)期吸引人口集聚，形成較大規(guī)模的城市或城鎮(zhèn)群。限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)主要包括國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)限制開發(fā)的農(nóng)業(yè)區(qū)，主要定位以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主體功能，工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)為輔助功能，可進(jìn)行中小規(guī)模、分散型的城鎮(zhèn)發(fā)展。限制開發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)；主要包括國(guó)家級(jí)和省級(jí)重點(diǎn)限制開發(fā)的生態(tài)地區(qū)，主要定位是以生態(tài)保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)品能力建設(shè)為主體功能，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展為輔助功能。

實(shí)施主體功能區(qū)制度，推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)，將是山西省未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重大的指導(dǎo)原則和戰(zhàn)略任務(wù)。2014年5月，國(guó)家有關(guān)部門確定山西省臨汾西山7縣、神池縣為國(guó)家限制的生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范。[4]山西省組織編制了《臨汾西山片區(qū)生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范實(shí)施方案》、《神池縣生態(tài)主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范實(shí)施方案》，現(xiàn)已批復(fù)開始實(shí)施。2014年11月國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕2477號(hào)），明確提出推動(dòng)市縣規(guī)劃改革創(chuàng)新，要堅(jiān)定不移地實(shí)施主體功能區(qū)制度，體現(xiàn)不同縣域主體功能定位，做好“十三五”規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃的銜接。

二、對(duì)接國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)省域區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略融合

主體功能區(qū)規(guī)劃是對(duì)國(guó)土空間開發(fā)的長(zhǎng)遠(yuǎn)前景進(jìn)行描繪，其戰(zhàn)略部署對(duì)國(guó)土空間的發(fā)展具有深遠(yuǎn)的影響。實(shí)施主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略具有長(zhǎng)期性、階段性和持續(xù)性?！笆濉逼陂g，山西省主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)的總體要求是：對(duì)接國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)戰(zhàn)略融合；提升山西省主體功能區(qū)規(guī)劃在省域的不同層面區(qū)域開發(fā)中的空間管制作用，探索以主體功能區(qū)為依據(jù)的多規(guī)合一規(guī)劃；制訂與區(qū)域開發(fā)戰(zhàn)略相融合的地市、縣域等層面的主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施方案。

“十三五”期間，山西主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)設(shè)想是：應(yīng)以不同主體功能類型區(qū)的功能定位和發(fā)展方向作為經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口布局和項(xiàng)目建設(shè)的依據(jù)，以區(qū)域開發(fā)空間格局清晰、空間結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、空間利用效率提高、區(qū)域協(xié)調(diào)性增強(qiáng)為目標(biāo)，實(shí)施區(qū)域戰(zhàn)略與主體功能區(qū)融合戰(zhàn)略，以形成“一圈一核三群”為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化戰(zhàn)略格局、以“六大河谷盆地”區(qū)域?yàn)橹黧w的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略格局、以“一帶三屏”為主體的生態(tài)安全戰(zhàn)略格局和“點(diǎn)狀開發(fā)”的生態(tài)友好型能源礦產(chǎn)資源開發(fā)格局為目標(biāo)。這個(gè)目標(biāo)是長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，在“十三五”期間，區(qū)域戰(zhàn)略推進(jìn)以建設(shè)大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶、太榆新城、西部沿黃河和呂梁山生態(tài)走廊和生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、東部太行山綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型示范區(qū)為重點(diǎn)；加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作，積極對(duì)接絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶、京津冀大首都圈、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶等國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略。以形成主體功能空間戰(zhàn)略格局為載體，立足省域內(nèi)部空間，拓展省域外部聯(lián)系空間，統(tǒng)籌安排實(shí)施國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)事業(yè)各項(xiàng)建設(shè)，制訂適應(yīng)主體功能開發(fā)管制原則的配套政策和績(jī)效評(píng)價(jià)體系，有效推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施，以區(qū)域戰(zhàn)略實(shí)施促進(jìn)山西經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和振興。

“十三五”期間，首先要推進(jìn)大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)和太榆新城建設(shè)。大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶縱貫大同、朔州、忻州、太原、晉中、臨汾、運(yùn)城等城市，是以交通復(fù)合軸線為主的經(jīng)濟(jì)帶，也是山西經(jīng)濟(jì)的精華。大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，以大西高速鐵路為主軸，有利于山西“一圈一核三群”為重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化和工業(yè)化戰(zhàn)略格局的形成和完善。大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)核心是太原都市圈，而太原都市圈重中之重是建設(shè)太榆新城，要以山西科技創(chuàng)新城、榆次大學(xué)城建設(shè)為抓手，完善配套設(shè)施，努力打造國(guó)家煤基科技及產(chǎn)學(xué)研國(guó)家級(jí)創(chuàng)新高地；積極申請(qǐng)建設(shè)太原國(guó)家級(jí)新區(qū)，強(qiáng)化太原在省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的極核地位，把太原打造成世界級(jí)煤機(jī)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)基地和國(guó)家文化旅游產(chǎn)業(yè)基地；以大西高鐵鐵路樞紐為軸線，以運(yùn)城、臨汾、侯馬、晉中、忻州、朔州、大同等城市為主要節(jié)點(diǎn)，以沿線城市鐵路新站為城市新區(qū)，集聚人口，發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)；以晉中108廊道、臨汾市汾河百里經(jīng)濟(jì)帶為支撐，以大運(yùn)高鐵沿線眾多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)為重點(diǎn)，加快各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的升級(jí)擴(kuò)區(qū)，按生產(chǎn)要素集中，產(chǎn)業(yè)鏈集群，產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展的要求，加快煤基產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展。要以太原、大同、運(yùn)城機(jī)場(chǎng)為依托，建設(shè)綜合保稅區(qū)和現(xiàn)代物流園區(qū)，進(jìn)一步擴(kuò)大開放，帶動(dòng)全省外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

加快東西兩山生態(tài)屏障和生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)。西部生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶，在《山西省主體功能區(qū)規(guī)劃》中，主要縣均為國(guó)家級(jí)和省級(jí)生態(tài)主體功能區(qū)，功能定位以生態(tài)建設(shè)為重點(diǎn)。本區(qū)域發(fā)展以山西西縱高速公路、沿黃公路為縱軸，以沿黃和呂梁山生態(tài)廊道自然植被和生態(tài)恢復(fù)為重點(diǎn)，以全面建成小康和脫貧為主要經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，建設(shè)綠色生態(tài)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系；以高速路、以重要公路為軸線，以縣城、重點(diǎn)城鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為中心，實(shí)施點(diǎn)狀開發(fā)、面上保護(hù)，用生態(tài)經(jīng)濟(jì)理論和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念引導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，制定限制和禁止產(chǎn)業(yè)目錄，確實(shí)增強(qiáng)區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品能力建設(shè)；大力發(fā)展風(fēng)電、太陽(yáng)能、煤層氣等清潔型生態(tài)能源，加強(qiáng)現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)、林業(yè)發(fā)展，建設(shè)觀光基地、休閑養(yǎng)生與生態(tài)旅游基地。

建設(shè)太行山綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型示范區(qū)。太行山綠色轉(zhuǎn)型示范區(qū)，以建設(shè)中的太焦客運(yùn)專線、太焦鐵路、太長(zhǎng)-長(zhǎng)晉-晉焦高速以及山西東縱高速鐵路為軸線，以沿線陽(yáng)泉、長(zhǎng)治、晉城等中心城市為節(jié)點(diǎn)，以各級(jí)城鎮(zhèn)和各級(jí)各類開發(fā)區(qū)為支撐，以新型能源、煤機(jī)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為重點(diǎn)，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，建設(shè)國(guó)家重要的新型煤化工基地和新興現(xiàn)代制造業(yè)基地。要統(tǒng)籌規(guī)劃太行山、太岳山生態(tài)功能區(qū)建設(shè)，加強(qiáng)海河水系、沁河水系生態(tài)廊道建設(shè)。

加強(qiáng)國(guó)內(nèi)外區(qū)域合作。首先，要積極融入國(guó)家“一帶一路”戰(zhàn)略，“一帶一路”為國(guó)際區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作新模式，核心目標(biāo)是推動(dòng)開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，共同打造開放、包容、均衡、普惠的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作架構(gòu)。[5]山西對(duì)接“一帶一路”方案：以通道互聯(lián)、產(chǎn)能合作、經(jīng)貿(mào)合作、人文交流等為重點(diǎn)；以太中銀通道、石太通道、大西高鐵經(jīng)濟(jì)帶為聯(lián)系通道，以太原、大同、運(yùn)城、陽(yáng)泉等為主要節(jié)點(diǎn)，融入“一帶一路”區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)。

推進(jìn)山西與京津冀協(xié)同共生發(fā)展。山西與京津冀在地緣、人緣、文化、經(jīng)濟(jì)上具有淵源關(guān)系，尤其是大同、朔州、太原、晉中等地區(qū)，與京津冀聯(lián)系更為密切。設(shè)想以大同、朔州積極對(duì)接北京、天津，設(shè)立產(chǎn)業(yè)承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)，爭(zhēng)取北京、天津疏解出來(lái)的新興產(chǎn)業(yè)和制造業(yè)；通過京津風(fēng)沙源共同治理，以建設(shè)首都的生態(tài)后花園和休閑旅游基地進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)對(duì)接。以太原都市圈對(duì)接冀中南地區(qū)，通過交通互聯(lián)互通、科技合作和高端產(chǎn)業(yè)對(duì)接，實(shí)現(xiàn)合作發(fā)展；通過海河水系水環(huán)境治理、太行山水源涵養(yǎng)和生物多樣性恢復(fù)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理對(duì)接。

積極推進(jìn)山西與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)省份合作，尤其是中部6省區(qū)的合作；加強(qiáng)晉陜?cè)S河金三角區(qū)域合作與發(fā)展，推動(dòng)長(zhǎng)治-晉城-臨汾在內(nèi)的大中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作，加強(qiáng)沿黃地區(qū)與陜蒙豫的互動(dòng)發(fā)展。

三、山西省主體功能區(qū)分類建設(shè)重點(diǎn)

山西省“十一五”社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃提出了主體功能區(qū)概念，“十二五”規(guī)劃提出主體功能區(qū)三大戰(zhàn)略格局，“十三五”規(guī)劃，是如何貫徹執(zhí)行主體功能區(qū)制度，把主體功能區(qū)分類管理政策真正落到實(shí)處。[6]

重點(diǎn)開發(fā)區(qū)是帶動(dòng)全省發(fā)展的增長(zhǎng)極，全省工業(yè)化主戰(zhàn)場(chǎng)，要完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，引導(dǎo)各類要素向重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域集聚，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)配套能力，著力發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加快形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。積極推進(jìn)轉(zhuǎn)型綜改試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口集聚，提升綜合實(shí)力，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建綠色宜居的城市環(huán)境。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)以提供生態(tài)產(chǎn)品為主，抓住“轉(zhuǎn)型綜改”實(shí)驗(yàn)的“先行先試”機(jī)遇，積極探索生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，因地制宜發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)、適宜產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)品，提高生態(tài)產(chǎn)品供應(yīng)能力；切實(shí)保護(hù)生態(tài)環(huán)境，落實(shí)生態(tài)紅線的制約功能，增強(qiáng)生態(tài)服務(wù)功能，引導(dǎo)超載人口有序轉(zhuǎn)移，保障國(guó)家生態(tài)安全。

農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)要保持并提高農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)能力，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，保障農(nóng)產(chǎn)品供給和國(guó)家糧食安全。禁止開發(fā)區(qū)要依法監(jiān)管，加強(qiáng)實(shí)施保護(hù)。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)可以分為近期2015—2016和遠(yuǎn)期2017—2020年兩個(gè)建設(shè)階段，近期建設(shè)主要在三個(gè)方面：與縣級(jí)“十三五”規(guī)劃銜接，在各縣國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃中體現(xiàn)主體功能區(qū)格局和功能定位；在國(guó)家級(jí)試點(diǎn)縣主體功能區(qū)建設(shè)實(shí)施方案的基礎(chǔ)上，編制技術(shù)規(guī)程，向各縣推廣；根據(jù)各縣發(fā)展實(shí)際，探索主體功能區(qū)建設(shè)的評(píng)價(jià)體系。遠(yuǎn)期建設(shè)主要是：推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)的配套政策；確立主體功能區(qū)分類建設(shè)的評(píng)價(jià)考核體系；主體功能區(qū)規(guī)劃修編、實(shí)施、監(jiān)測(cè)的制度化建設(shè)，全面推進(jìn)8+1政策體系。

四、推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的保障機(jī)制

為了保障主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)施和主體功能區(qū)戰(zhàn)略的推進(jìn)，“十三五”期間，山西省應(yīng)在組織管理制度、財(cái)政預(yù)算制度、土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、人口政策、環(huán)境政策、國(guó)土空間管理等方面，制訂并出臺(tái)配套政策，形成推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的保障機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)建設(shè)的支持和引導(dǎo)。市縣發(fā)展改革部門，進(jìn)一步完善縣級(jí)、地市級(jí)、片區(qū)級(jí)的《主體功能區(qū)功能劃分及建設(shè)實(shí)施方案》，制定連片重點(diǎn)開發(fā)區(qū)區(qū)域性開發(fā)規(guī)劃、制定生態(tài)主體功能區(qū)限制和禁止產(chǎn)業(yè)政策及六大農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，落實(shí)主體功能定位。主體功能區(qū)規(guī)劃具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性和約束性，探索以主體功能區(qū)規(guī)劃指導(dǎo)的市縣多規(guī)合一規(guī)劃編制體系，當(dāng)前重點(diǎn)做好“十三五”與主體功能規(guī)劃的銜接；編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、各類園區(qū)發(fā)展規(guī)劃和重大項(xiàng)目布局，要與主體功能區(qū)規(guī)劃相銜接，項(xiàng)目選址視需要開展主體功能適應(yīng)性評(píng)價(jià)，使之符合所在區(qū)域的主體功能定位；完善主體功能區(qū)的省級(jí)預(yù)算內(nèi)投資安排，重點(diǎn)支持省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)建設(shè)；積極爭(zhēng)取國(guó)家、省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及生態(tài)環(huán)境建設(shè)投資，探索生態(tài)轉(zhuǎn)移支付資金的分配和使用制度，向重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)傾斜。[7]試行不同主體功能區(qū)績(jī)效考核體系，開展資源環(huán)境監(jiān)測(cè)預(yù)警與主體功能區(qū)建設(shè)中期評(píng)估，加強(qiáng)對(duì)主體功能區(qū)規(guī)劃貫徹落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，并形成制度。

[1]樊杰.我國(guó)主體功能區(qū)劃的科學(xué)基礎(chǔ)[J].地理學(xué)報(bào)，2007（4）：340-350.

[2]楊偉民.實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略：構(gòu)建高效、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的美好家園[J].管理世界，2012（10）：1-17.

[3]山西省人民政府.關(guān)于印發(fā)《山西省主體功能規(guī)劃》的通知，（晉政發(fā)〔2014〕9號(hào)）.

[4]國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)，環(huán)境保護(hù)部《關(guān)于做好國(guó)家主體功能區(qū)建設(shè)試點(diǎn)示范工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃[2014]538號(hào)）.

[5]劉衛(wèi)東“.一帶一路”戰(zhàn)略的科學(xué)內(nèi)涵與科學(xué)問題[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2015（5）：538-544.

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