□侯美蓮

（山西省忻州市農(nóng)村人才培訓(xùn)中心山西忻州034000）

五臺(tái)山景區(qū)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題研究

□侯美蓮

（山西省忻州市農(nóng)村人才培訓(xùn)中心山西忻州034000）

文章以五臺(tái)山景區(qū)內(nèi)鄉(xiāng)村及農(nóng)民的發(fā)展為切入點(diǎn)，分析探討了五臺(tái)山景區(qū)內(nèi)農(nóng)村發(fā)展中存在的問(wèn)題，提出了工作對(duì)策和政策建議等。

景區(qū)；農(nóng)村；問(wèn)題；研究

本文DOI編碼：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2015.08.031

1　景區(qū)農(nóng)村現(xiàn)狀

五臺(tái)山，位居中國(guó)佛教四大名山之首，現(xiàn)有寺廟73座，是世界五大佛教圣地之一，在佛教界地位備受尊崇，享譽(yù)海內(nèi)外。五臺(tái)山景區(qū)轄臺(tái)懷鎮(zhèn)和金崗庫(kù)2個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)共32個(gè)行政村，63個(gè)自然村，總?cè)丝?.3萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口1萬(wàn)人，非農(nóng)業(yè)人口3 200人，勞力4 900人。景區(qū)土地面積2.87萬(wàn)hm2，其中耕地面積400hm2，林地面積1.78萬(wàn)hm2，農(nóng)業(yè)以土豆莜麥為主。景區(qū)常住人口2.2萬(wàn)人，其中，僧尼1 600人，各類服務(wù)人員2 100人，年接待游客438萬(wàn)人次。2014年，五臺(tái)山景區(qū)財(cái)政總收入2.19億元，旅游總收入46.12萬(wàn)元，農(nóng)民人均純收入4 519元。

2　存在的問(wèn)題

2.1景區(qū)內(nèi)農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題

2.1.1景區(qū)發(fā)展和農(nóng)村發(fā)展的矛盾。近年來(lái)，特別是申遺前后，五臺(tái)山景區(qū)取得長(zhǎng)足發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，服務(wù)水平進(jìn)一步提升，在國(guó)際國(guó)內(nèi)地位明顯提高。與之形成鮮明對(duì)比的是，鄉(xiāng)村發(fā)展明顯慢于景區(qū)發(fā)展，景區(qū)鄉(xiāng)村發(fā)展總體較差，即使是位于核心區(qū)的臺(tái)懷鎮(zhèn)，大部分村子也存在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多、經(jīng)濟(jì)落后和農(nóng)民收入不均衡等問(wèn)題。景區(qū)內(nèi)農(nóng)村無(wú)論是生產(chǎn)、生活還是農(nóng)民收入都與國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景區(qū)、世界遺產(chǎn)和佛教圣地的地位極不相稱，景區(qū)快速發(fā)展、擴(kuò)張嚴(yán)重?cái)D壓了農(nóng)村發(fā)展的空間。

2.1.2資源保護(hù)與生產(chǎn)發(fā)展的矛盾。突出反映在林牧、草牧矛盾，地上自然保護(hù)和地下礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)的矛盾。五臺(tái)山景區(qū)擁有豐富的自然資源。五臺(tái)山景區(qū)得天獨(dú)厚的林草資源（其中林地面積2.05萬(wàn)hm2，人均2hm2；草地1.77萬(wàn)hm2，人均1.7hm2）為牧業(yè)發(fā)展提供了便利條件，加上景區(qū)耕地稀少，農(nóng)民發(fā)展牧業(yè)尋求致富的愿望十分強(qiáng)烈。同時(shí)，景區(qū)還擁有豐富的礦產(chǎn)資源，但是，為了保護(hù)景區(qū)自然環(huán)境不受破壞，近年來(lái)，省市縣相繼出臺(tái)辦法，實(shí)行封山禁牧，嚴(yán)禁開(kāi)發(fā)礦產(chǎn)資源，景區(qū)農(nóng)民“抱著金飯碗”只能“干瞪眼”。

2.1.3規(guī)劃、建設(shè)和管理的矛盾。主要體現(xiàn)在無(wú)規(guī)劃亂建設(shè)和重建設(shè)和輕管理上。一方面因《五臺(tái)山風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃》一直得不到國(guó)務(wù)院和住建部的審批，景區(qū)內(nèi)特別是景區(qū)農(nóng)村違規(guī)亂修亂建現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，景區(qū)政府為發(fā)展旅游，大肆擴(kuò)張，盲目建設(shè)，但沒(méi)有科學(xué)的管理，建設(shè)與管理矛盾凸顯。

2.1.4新興業(yè)態(tài)培育滯后。景區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，絕大多數(shù)農(nóng)戶仍停留于傳統(tǒng)的種養(yǎng)、放牧和原始采摘等，忽視了優(yōu)勢(shì)的林業(yè)資源和旅游資源，導(dǎo)致林業(yè)資源閑置，旅游產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)單一，產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，旅游資源閑置，帶動(dòng)景區(qū)農(nóng)村發(fā)展和拉動(dòng)農(nóng)民增收動(dòng)力不足。

2.2農(nóng)村管理問(wèn)題

2.2.1農(nóng)村“三化”問(wèn)題加劇。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，景區(qū)農(nóng)村空心化、農(nóng)民老齡化、農(nóng)業(yè)兼業(yè)化現(xiàn)象普遍。核心景區(qū)鄉(xiāng)村人口集聚效應(yīng)明顯，邊遠(yuǎn)山村快速萎縮。核心景區(qū)楊柏峪村基礎(chǔ)設(shè)施完善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好，生活便利，雖然本村人口只有380人，但常住人口達(dá)到5000人，占景區(qū)總?cè)丝诘?0%。而地處偏遠(yuǎn)山溝絕大多數(shù)農(nóng)村地處自然條件差，空心化嚴(yán)重，一村幾人十幾人并不罕見(jiàn)。臺(tái)懷鎮(zhèn)清涼社村，總?cè)丝?17人，常住人口僅有12人，男性最小年齡50歲，女性最下年齡70歲，“誰(shuí)來(lái)種地”問(wèn)題凸顯。同時(shí)景區(qū)農(nóng)村耕地稀少（全區(qū)400多hm2，人均只有0.04hm2），耕種困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本加大，據(jù)了解，景區(qū)耕地近三成撂荒，農(nóng)業(yè)兼業(yè)化嚴(yán)重。

2.2.2基礎(chǔ)設(shè)施配套滯后。從基礎(chǔ)設(shè)施看，景區(qū)農(nóng)村兩重天。一面是核心景觀高大上，一面是景區(qū)農(nóng)村臟亂差。二者形成巨大反差。主要表現(xiàn)在一是污水處理設(shè)施不配套，生活污水直接向清水河排放，破壞景區(qū)自然生態(tài)，污染了地下水。二是鄉(xiāng)村道理破壞嚴(yán)重，出行難，游客也不愿進(jìn)去。三是許多邊緣鄉(xiāng)村垃圾亂放,污水橫流，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生相當(dāng)惡劣。四是邊緣鄉(xiāng)村景區(qū)公廁數(shù)量少，游客如廁難。這些問(wèn)題與五臺(tái)山景區(qū)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢(shì)不相適應(yīng)，降低了景區(qū)在游客心中的地位，客觀上影響了景區(qū)收入和景區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。

2.2.3對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)重視不夠。政府在農(nóng)村居民享受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)保障等公共服務(wù)方面重視不夠，特別是對(duì)被拆遷人員的社會(huì)保障問(wèn)題考慮不周全。景區(qū)村民在旅游事業(yè)快速發(fā)展中得到好處不多,反而處處受制于景區(qū)保護(hù)的各種限制，部分村民對(duì)政府工作不理解和反感情緒日益突出。臺(tái)懷鎮(zhèn)一期拆遷五個(gè)村190余戶，原來(lái)都在景區(qū)中心，搬到移民小區(qū)后，基礎(chǔ)設(shè)施配套差，公共服務(wù)水平低，就業(yè)無(wú)能，心理落差大，幸福感降低，形成新的社會(huì)矛盾。

3　工作對(duì)策

3.1統(tǒng)籌好宗教信仰者、游客和景區(qū)農(nóng)民三方權(quán)益

景區(qū)發(fā)展中，既要尊重教徒的信仰，又要保護(hù)游客的權(quán)益，更要體現(xiàn)農(nóng)民主體地位。鄉(xiāng)村是景區(qū)發(fā)展載體，農(nóng)民是景區(qū)發(fā)展主體。在景區(qū)發(fā)展規(guī)劃中，充分考慮農(nóng)民主體地位；在景區(qū)市場(chǎng)運(yùn)行中，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極參與；在景區(qū)利益分配中，充分保障農(nóng)民正當(dāng)權(quán)益。真正使農(nóng)民成為景區(qū)的主體，發(fā)揮主人翁作用，在思想觀念上破解景區(qū)與農(nóng)民矛盾，推動(dòng)景區(qū)與鄉(xiāng)村農(nóng)民同步發(fā)展，讓農(nóng)民共享景區(qū)發(fā)展成果。

3.2重新定位景區(qū)農(nóng)村發(fā)展目標(biāo)

景區(qū)農(nóng)村最終發(fā)展方向就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)旅一體化，景鄉(xiāng)一體化，作為未來(lái)農(nóng)村定位，讓鄉(xiāng)村農(nóng)民共享景區(qū)發(fā)展成果，讓旅游真正成為推動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、幫助當(dāng)?shù)乩习傩赵鍪罩赂坏闹饕獎(jiǎng)恿ΑＲ皇肿ジ纳凭皡^(qū)內(nèi)農(nóng)村人居環(huán)境。要按照景區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、建設(shè)鄉(xiāng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和旅游服務(wù)設(shè)施；實(shí)施以水路電氣等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為重點(diǎn)的完善提質(zhì)工程；實(shí)施以新村規(guī)劃建設(shè)為重點(diǎn)的農(nóng)民安居工程；開(kāi)展以垃圾污水治理為重點(diǎn)的環(huán)境整治工程；建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為重點(diǎn)的宜居示范工程。通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè),實(shí)現(xiàn)景鄉(xiāng)一體化，不僅宜居,而且宜游。一手抓產(chǎn)業(yè)發(fā)展。圍繞宗教文化、生態(tài)文化著重培育旅游產(chǎn)業(yè)，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，推廣星級(jí)服務(wù)，提升產(chǎn)業(yè)附加值空間。實(shí)施政府購(gòu)買公共服務(wù)，把發(fā)展景區(qū)農(nóng)村公共事業(yè)和景區(qū)建設(shè)同步安排,同步推進(jìn)，把農(nóng)村社會(huì)保障納入到景區(qū)城鎮(zhèn)基本福利體系。

3.3大力培育農(nóng)村新興業(yè)態(tài)

發(fā)展景區(qū)溝域經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)農(nóng)旅一體化，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。利用“四荒地”發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)，對(duì)景區(qū)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目用地，列入土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃優(yōu)先安排。支持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)家樂(lè)，鼓勵(lì)利用村內(nèi)集體建設(shè)用地、開(kāi)展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)。加強(qiáng)農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)旅游就業(yè)技能，實(shí)現(xiàn)差異化就業(yè)，減少同質(zhì)化就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

4　政策建議

4.1建議制定出臺(tái)景區(qū)效益與農(nóng)民共享的有關(guān)政策

借鑒峨眉山經(jīng)驗(yàn)，景區(qū)政府拿出的門票收益的5%～8%，對(duì)景區(qū)村民進(jìn)行分紅。加強(qiáng)景區(qū)農(nóng)民職業(yè)教育，提高從事旅游產(chǎn)業(yè)的素質(zhì)，景區(qū)內(nèi)的各用人單位，在同等條件下優(yōu)先錄用景區(qū)村民等相關(guān)惠民政策。按照“政府推動(dòng)、農(nóng)民主體、市場(chǎng)運(yùn)作”的辦法，在景區(qū)的32個(gè)村，推動(dòng)集體資產(chǎn)資源評(píng)估工作，鼓勵(lì)村集體資產(chǎn)資源作為景區(qū)發(fā)展主要要素入股景區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)集團(tuán)，按股份參與利潤(rùn)分配。

4.2建議制定景區(qū)內(nèi)農(nóng)民資源性財(cái)產(chǎn)收益分配政策

對(duì)農(nóng)民的宅基地、四荒地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)等資源性財(cái)產(chǎn)科學(xué)評(píng)估，入股村集體股份合作企業(yè)，再投資入股到景區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)集團(tuán)，形成農(nóng)民、村集體、景區(qū)開(kāi)發(fā)企業(yè)集團(tuán)股份合作、按股分紅、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、和諧發(fā)展的新機(jī)制。

4.3建議制定整合景區(qū)各類扶貧政策、實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的政策

整合用足現(xiàn)有扶貧政策資金，落實(shí)雨露計(jì)劃、教育扶貧、新型職業(yè)農(nóng)民培育、整村推進(jìn)項(xiàng)目、金融富民扶貧工程、易地扶貧搬遷。省、市、縣、景區(qū)加大扶貧力度，加大資金救助，分類精準(zhǔn)扶貧，一次性使景區(qū)貧困農(nóng)民脫貧，結(jié)合政府購(gòu)買服務(wù)、景區(qū)農(nóng)民保險(xiǎn)、享受市民待遇、特困群體救助等政策，確保長(zhǎng)期不返貧。到2020年，全面消滅景區(qū)1838個(gè)貧困人口。

4.4建議探索景區(qū)農(nóng)民保險(xiǎn)政策

借鑒新農(nóng)合保險(xiǎn)機(jī)制，建立政府推動(dòng)、農(nóng)民主體、景區(qū)補(bǔ)助的保險(xiǎn)機(jī)制，開(kāi)展農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療事故保險(xiǎn)、教育保險(xiǎn)等事宜，首先推動(dòng)失地農(nóng)民的保險(xiǎn)，然后向景區(qū)鄉(xiāng)村廣大農(nóng)民擴(kuò)展，確保農(nóng)民小有所學(xué)、壯有所業(yè)、老有所依。

4.5建議完善景區(qū)特困群體社會(huì)救助制度

對(duì)景區(qū)特困群體，省、市、景區(qū)政府和村集體通過(guò)再保障給予救助，積極引導(dǎo)寺廟救助，鼓勵(lì)村民互助。

1004-7026（2015）08-0048-02中國(guó)圖書(shū)分類號(hào)：F592.7

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侯美蓮，畢業(yè)學(xué)校及專業(yè)：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)農(nóng)學(xué)專業(yè)，單位：山西省忻州市農(nóng)村人才培訓(xùn)中心。。