◇寧慧娟

兩種城鎮(zhèn)化率視野下看許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展

◇寧慧娟

10.13999/j.cnki.scyj.2015.06.020

2014年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率（以常住人口為口徑計(jì)算）、戶籍人口城鎮(zhèn)化率（依據(jù)公安部門的戶籍資料計(jì)算）雙指標(biāo)，并明確到2020年全國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，兩種城鎮(zhèn)化率之間的差距能從17個(gè)百分點(diǎn)左右縮小到15個(gè)百分點(diǎn)。差距減少2個(gè)百分點(diǎn)，意味著需要把1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變成城鎮(zhèn)居民，這是努力的方向，也是這個(gè)目標(biāo)的真正含義所在。在這個(gè)背景下分析許昌市兩種口徑的城鎮(zhèn)化率具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀

（一）2000年以來(lái)全市城鎮(zhèn)化發(fā)展加速。2000～2014年，全市城鎮(zhèn)化率從20.35%提升到45.7%，年均提高1.81個(gè)百分點(diǎn)，處于30%到70%的快速發(fā)展階段，全市城鎮(zhèn)化發(fā)展加速。2014年許昌市城鎮(zhèn)化率45.7%，在全省18個(gè)地市中排名第十位；常住人口城鎮(zhèn)化率比2013年增長(zhǎng)1.49個(gè)百分點(diǎn)，按增速排隊(duì)，許昌位居全省第六名，居中等偏上。

（二）全市城鎮(zhèn)體系和結(jié)構(gòu)有了較大的變化。2014年，全市共102個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道辦事處），其中街道辦事處24個(gè)，比2000年增加10個(gè)；建制鎮(zhèn)54個(gè)，比2000年增加19個(gè)；鄉(xiāng)級(jí)區(qū)域的數(shù)量為24個(gè)，比2000年減少24個(gè)。2000年鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處占總數(shù)的比例分別為49.48%、36.08%、14.43%；2014年鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道辦事處占總數(shù)的比例分別為23.53%、52.94%、23.53%。不管從絕對(duì)數(shù)還是相對(duì)數(shù)對(duì)比，均可發(fā)現(xiàn)全市城鎮(zhèn)體系和結(jié)構(gòu)有了較大的變化，建制鎮(zhèn)對(duì)全市城鎮(zhèn)化發(fā)展正在做出越來(lái)越大的貢獻(xiàn)。

（三）加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高綜合承載力，有力促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。許昌新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一直注重“突出特色、產(chǎn)城融合”，禹州、長(zhǎng)葛、襄城、鄢陵和許昌縣5個(gè)組團(tuán)，也針對(duì)自己的比較優(yōu)勢(shì)和個(gè)性特色，發(fā)展定位準(zhǔn)確，城市功能完善，走上了以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體，以電力電子裝備制造、汽車零部件、紡織服裝、發(fā)制品等主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)為支撐，以項(xiàng)目建設(shè)為抓手的新型城鎮(zhèn)化道路，提高了城市的綜合承載能力，有力促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。

二、從兩種城鎮(zhèn)化率差距看許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展

（一）全市常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距逐年遞增。2010～2014年戶籍人口城鎮(zhèn)化率低于常住人口城鎮(zhèn)化率的百分點(diǎn)分別為11.7、13.71、15.03、16.48、18.21，兩種城鎮(zhèn)化率的差距逐年遞增。

（二）戶籍人口城鎮(zhèn)化率增速緩慢，各縣戶籍人口城鎮(zhèn)化率趨勢(shì)不一。截至2014年，河南全省戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均約增長(zhǎng)0.12個(gè)百分點(diǎn)，許昌市戶籍人口城鎮(zhèn)化率年均約增長(zhǎng)0.09個(gè)百分點(diǎn)，增速低于全省平均水平，更低于全市1.81個(gè)百分點(diǎn)的常住人口城鎮(zhèn)化率的年均增速。魏都區(qū)除外的全市五個(gè)縣（市），有四個(gè)戶籍人口城鎮(zhèn)化率出現(xiàn)歷年遞減現(xiàn)象，只有長(zhǎng)葛市增速明顯。

三、兩種城鎮(zhèn)化率存在差距的原因

（一）兩種城鎮(zhèn)化率的差距反映出戶籍制度改革明顯滯后。戶籍制度一直以來(lái)都是束縛農(nóng)民流動(dòng)、阻礙人們城鎮(zhèn)落戶的制度性壁壘，更主要的是流動(dòng)人口流入城市的落戶權(quán)利被回避了。在大多數(shù)情況下，城市僅僅把外來(lái)人口當(dāng)作勞動(dòng)力，卻忽略他們應(yīng)該享有的完整家庭生活、精神生活和娛樂(lè)生活，農(nóng)民工是城市外來(lái)人口中業(yè)余生活質(zhì)量相對(duì)最低的人群。這樣的相對(duì)劣勢(shì)的生活，是基于歷史和二元城鄉(xiāng)分割等原因形成的權(quán)益劣勢(shì)的反映。

（二）城鎮(zhèn)非農(nóng)戶籍對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力，大多數(shù)農(nóng)民不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”?！稇艏贫雀母锏囊庖?jiàn)》出臺(tái)后立即受到媒體與整個(gè)社會(huì)的高度關(guān)注。然而幾年前中國(guó)社科院進(jìn)行的調(diào)查卻顯示：調(diào)查樣本近11萬(wàn)人，其中“80前”也就是70后、60后等不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的達(dá)到80%；而“80后”農(nóng)民工不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的是75%，如果要交回承包地才能轉(zhuǎn)戶口，結(jié)果不愿意轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)戶口的達(dá)到90%，100個(gè)人當(dāng)中有90個(gè)人不愿意轉(zhuǎn)變成我們以為會(huì)愿意轉(zhuǎn)變的城市戶口。九成農(nóng)民不愿當(dāng)“市民”，一個(gè)核心問(wèn)題就是農(nóng)民賴以生存的土地。這些不愿意成為“市民”的農(nóng)民都在算賬，在算他們得到的實(shí)際好處跟假如失去土地的損失之間哪個(gè)更劃算。

四、關(guān)注兩個(gè)城鎮(zhèn)化率數(shù)據(jù)，促進(jìn)全市城鎮(zhèn)化良性發(fā)展，重視差距的建議

城鎮(zhèn)化過(guò)程中有一個(gè)S型曲線，全國(guó)現(xiàn)在還處于30%到70%的快速發(fā)展階段。此時(shí)，國(guó)家提出了兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的概念，兩個(gè)指標(biāo)同時(shí)提升，這與以往相比是最大的不同，也是巨大的進(jìn)步。關(guān)注兩個(gè)指標(biāo)，促進(jìn)全市城鎮(zhèn)化良性發(fā)展，重視差距，提出以下建議:

（一）逐步縮小兩種城鎮(zhèn)化率的差距，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量系數(shù)。經(jīng)過(guò)過(guò)去多年的快速發(fā)展，目前許昌市城鎮(zhèn)化發(fā)展已處于重要關(guān)口，新形勢(shì)下全市的城鎮(zhèn)化需要開(kāi)辟出一條新路。新型城鎮(zhèn)化不能盲目追求常住人口城鎮(zhèn)化率的增速。2000年以來(lái)常住人口城鎮(zhèn)化率每年提高1.81個(gè)百分點(diǎn)，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率每年僅提高0.09個(gè)百分點(diǎn)左右，形成了常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率一條腿長(zhǎng)一條腿短的現(xiàn)象，且長(zhǎng)腿越長(zhǎng)，短腿越短。

中共中央政治局于2014年7月30日召開(kāi)會(huì)議，審議并通過(guò)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》。緊跟國(guó)家要求，許昌新型城鎮(zhèn)化必須立足以人為本，打破戶籍制度藩籬，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。通過(guò)推進(jìn)戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，把有能力、有意愿、長(zhǎng)期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民及其家屬逐步轉(zhuǎn)為真正意義上的城鎮(zhèn)居民，使全市的戶籍人口城鎮(zhèn)化率能夠較快提速，從而縮小兩者的差距，從內(nèi)部提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量。

（二）堅(jiān)持以人為本，加快實(shí)施戶籍制度改革。根據(jù)中共中央審議通過(guò)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，建議許昌市從以下四方面創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革：

1.要增強(qiáng)縣級(jí)區(qū)域城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。要促進(jìn)許昌市城市和小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補(bǔ)，增強(qiáng)全市城市和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)集聚能力，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造有利條件。

2.建立居住證制度。公民離開(kāi)常住戶口所在地到許昌市居住半年以上的，在居住地申領(lǐng)居住證。符合條件的居住證持有人可以在居住地申請(qǐng)登記常住戶口。要積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等權(quán)利，并不斷擴(kuò)大向居住證持有人提供公共服務(wù)的范圍。

3.健全人口信息管理制度。除了建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度外，還要建立健全實(shí)際居住人口登記制度，加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查，建設(shè)和完善覆蓋全市人口以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)、以人口基礎(chǔ)信息為基準(zhǔn)的全市人口基礎(chǔ)信息庫(kù)，分類完善勞動(dòng)就業(yè)、教育、收入等信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制訂人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供支撐。

4.要進(jìn)一步研究出臺(tái)相應(yīng)的配套措施，重點(diǎn)解決進(jìn)城落戶的農(nóng)民的土地及宅基地問(wèn)題，要充分保障農(nóng)民的基本權(quán)利，尊重農(nóng)民變市民的意愿。

（三）合理解決三大困難，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。目前推進(jìn)農(nóng)民工市民化尚存三大困難：一是數(shù)量大。按許昌市2014年431.5萬(wàn)常住人口，兩種城鎮(zhèn)化率差距18.21個(gè)百分點(diǎn)來(lái)推算，現(xiàn)在全市有近80萬(wàn)“半城鎮(zhèn)化”的人口，未來(lái)還有大量的新生代農(nóng)民工要進(jìn)城。這是一個(gè)面廣量大的長(zhǎng)期性工作，不可能一蹴而就。二是成本高。市民化是一項(xiàng)高成本的改革，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面享受與市民同等待遇，需要大量公共投入。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《2013年城市藍(lán)皮書》指出，中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口到城鎮(zhèn)定居生活并獲得相應(yīng)福利待遇和均等化公共服務(wù)，需要進(jìn)行各種經(jīng)濟(jì)投入。市民化成本主要包括公共成本（政府成本）和個(gè)人成本兩部分，其中人均公共成本為13萬(wàn)元。在全國(guó)人均公共成本中，需要在短期內(nèi)集中投入的約2.6萬(wàn)元，長(zhǎng)期投入的每年約2400元。個(gè)人成本約為人均每年1.8萬(wàn)元，另外還需要集中支付一筆購(gòu)房成本，約為人均10.1萬(wàn)元。三是就業(yè)機(jī)會(huì)少。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)是要有就業(yè)機(jī)會(huì)，而因?yàn)閼艏?、學(xué)歷、技能等方面的限制，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供的穩(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)很少。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是一個(gè)系統(tǒng)工程，核心是要解決“錢從哪里來(lái)、人往哪里去”的問(wèn)題，涉及戶籍制度、土地制度、社會(huì)保障和公共服務(wù)制度等諸多改革。

（四）建立健全城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。一是必須轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局，優(yōu)化布局，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)公共服務(wù)常住人口全覆蓋、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。二是以戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障和行政管理等制度的深化改革為任務(wù)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不斷完善城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，逐步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平。三是建立和不斷完善城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量監(jiān)測(cè)體系，及時(shí)跟蹤各地城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程，積極引導(dǎo)全市以提升質(zhì)量增加效益為目標(biāo)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（作者單位：許昌市統(tǒng)計(jì)局）