張 燕

華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430079

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鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理區(qū)存在的主要問(wèn)題及其改革策略

張 燕

華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430079

從鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化的視角分析了設(shè)立在鄉(xiāng)與村之間的一種“準(zhǔn)行政管理機(jī)構(gòu)”-管理區(qū)的改革問(wèn)題。目前管理區(qū)存在的主要問(wèn)題有：缺乏自主權(quán)、管理區(qū)干部開(kāi)展工作困難、有礙于村民自治。但管理區(qū)依然有存在的價(jià)值：上傳下達(dá)，溝通、協(xié)調(diào)鄉(xiāng)政府與行政村之間的關(guān)系。最后針對(duì)存在的問(wèn)題提出了改革建議：納入法制化軌道、轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)治理主體多元化,以更好、更快地實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)代化。

管理區(qū)；村民自治；問(wèn)題；原因；對(duì)策

管理區(qū)是部分地區(qū)設(shè)立在鄉(xiāng)政府與行政村之間的 “準(zhǔn)行政管理組織”。管轄范圍比較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為加強(qiáng)行政管理才設(shè)立管理區(qū)，并不是每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)立，鄉(xiāng)政府把地理位置上相近的幾個(gè)行政村劃為一個(gè)管理區(qū)，或者叫做管理片。管理區(qū)的負(fù)責(zé)人一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下派，以便上傳下達(dá)，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與行政村之間的溝通與協(xié)調(diào)。十八屆三中全會(huì)提出實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，管理區(qū)作為鄉(xiāng)村之間的準(zhǔn)行政管理組織，在推動(dòng)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中發(fā)揮了一定的作用。王榮武等指出，管理區(qū)既具有積極作用又有一定的負(fù)面影響，一方面推動(dòng)鄉(xiāng)村的發(fā)展，另一方面又阻礙著鄉(xiāng)村的進(jìn)步[1]。王思斌認(rèn)為村干部需要賦予其與責(zé)任相一致的社會(huì)身份[2]。本文綜合學(xué)者的研究，意在通過(guò)分析管理區(qū)存在的問(wèn)題，提出解決管理區(qū)問(wèn)題的相關(guān)改革策略，以推動(dòng)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化。

1 管理區(qū)面臨的主要問(wèn)題

管理區(qū)的設(shè)置有較大意義，它可以將國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)利有效地銜接在一起，有力地保證了人民當(dāng)家做主，促進(jìn)了社會(huì)的穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。鄧小平同志曾指出：“現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體制改革每前進(jìn)一步，都深深感到政治體制改革的必要性?！盵3]但是，目前管理區(qū)的處境非常不樂(lè)觀，面臨諸多的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。

1.1 管理區(qū)缺乏自主權(quán)

行政主體是能以自己的名義行使行政權(quán)的組織，是能夠獨(dú)立對(duì)外承擔(dān)其行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織[4]。管理區(qū)從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，并不是一級(jí)行政管理組織，不是獨(dú)立的行政主體，不能以自己的名義行使權(quán)力，沒(méi)有自己的行政訴求，只是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政訴求的延續(xù)，因此，在很大程度上阻礙其獨(dú)立地、有效地發(fā)揮職能作用。

1.2 管理區(qū)干部工作困難

管理區(qū)干部尚且沒(méi)有明確的法規(guī)規(guī)定其權(quán)力與義務(wù)，相關(guān)資料顯示，管理區(qū)干部在會(huì)議中只有建議權(quán)而沒(méi)有決策權(quán)，也沒(méi)有具體的權(quán)力和義務(wù)，只是單純的“上令下行”。巴納德( C·Barnard) 提出的“權(quán)威接受理論”中認(rèn)為，權(quán)威的來(lái)源不在于“權(quán)威者”，而在于下級(jí)接受或不接受這個(gè)權(quán)威[5]。管理區(qū)干部的工作運(yùn)作是非常困難的，既要迎合上級(jí)的意志，又要維護(hù)村民的利益，根本無(wú)權(quán)威可言。

1.3 管理區(qū)阻礙了村民充分自治

管理區(qū)的存在嚴(yán)重阻礙了村民自治，設(shè)置管理區(qū)的實(shí)際效果是強(qiáng)化行政權(quán)、縮小自治權(quán)，由于管理區(qū)要對(duì)行政村的工作進(jìn)行干預(yù)，村民自治權(quán)顯然受到了阻礙。

村民自治意在使人民充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利，而管理區(qū)的存在使得村民的權(quán)利無(wú)法有效地行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)后，村委會(huì)并不能獨(dú)立自主地完成任務(wù)，中間還要受到管理區(qū)的束縛與阻礙，許多自己的意愿無(wú)法得到保證，管理區(qū)的存在嚴(yán)重干擾了村民的自治權(quán)。雖說(shuō)管理區(qū)對(duì)村委會(huì)的任務(wù)是幫助支持，但管理區(qū)由于受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有限授權(quán)，并沒(méi)有人力、物力和財(cái)力去幫助村委會(huì)。

1.4 管理區(qū)未納入國(guó)家行政編制

上個(gè)世紀(jì)的管理區(qū)還在編制之內(nèi)，但是現(xiàn)在已經(jīng)在編制之外了。管理區(qū)人員的定額、人員結(jié)構(gòu)比例及對(duì)職位(崗位)的分配都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握，人員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌管，考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定考核方案，未將管理區(qū)的工作人員納入國(guó)家編制，就如同沒(méi)有給他們一個(gè)穩(wěn)定的家一樣。這種非正式性的特征使得管理區(qū)干部的工作積極性受到?jīng)_擊，使得他們產(chǎn)生趨利行為。

2 管理區(qū)至今仍然存在的原因

管理區(qū)的存在是歷史階段的產(chǎn)物，存在即有其合理性，在運(yùn)作過(guò)程中受到阻礙，卻經(jīng)久不撤的原因如下：

2.1 村民尚未完全自治

“柏拉圖認(rèn)為個(gè)別事物是理念的影子?！盵6]因此，所設(shè)想的村民完全自治的情形僅僅是理念的影子，由于以下原因目前還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)村民完全自治：

首先，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，為了獲得更多的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，許多農(nóng)民舍棄土地，走進(jìn)城市務(wù)工，對(duì)本村的許多事務(wù)并沒(méi)有完全掌握，即便是留守在家的村民，由于參政能力缺乏，也無(wú)法理想地進(jìn)行村民自治。

其次，村民委員會(huì)的行政化色彩仍然比較濃厚，村干部在一定程度上成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代理人，由于其自身理性經(jīng)濟(jì)人的特性，管理區(qū)干部無(wú)論是從“內(nèi)部性”還是理性經(jīng)濟(jì)人的角度思量，都無(wú)法保證村民的利益，也無(wú)力兌現(xiàn)村民的合理訴求。在當(dāng)前的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，更多的稱之為行政村，而并沒(méi)有稱為建制村，可見(jiàn)其無(wú)法擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響而實(shí)現(xiàn)村民完全自治。

最后，傳統(tǒng)的政治文化思想在農(nóng)村地區(qū)根深蒂固，這使得農(nóng)民并沒(méi)有脫離封建傳統(tǒng)文化的束縛，村民自治仍然處于傳統(tǒng)管理型政府體制下的鄉(xiāng)政村治模式。毋庸置疑，這種模式下，官本位的價(jià)值導(dǎo)向使得村民充分自治失去了“土壤”，無(wú)法充分行使自己當(dāng)家作主的權(quán)利。

2.2 管理區(qū)在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化中可發(fā)揮“上傳下達(dá)”的作用

鄉(xiāng)村治理模式存在諸多的缺陷，但管理區(qū)作為鄉(xiāng)村之間的一種準(zhǔn)管理組織，實(shí)質(zhì)上是一種中介組織，在鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化中也發(fā)揮了不可忽視的重要作用。

管理區(qū)在鄉(xiāng)村治理機(jī)制中起著“上令下行”的作用，從法理角度看，管理區(qū)的書記和主任分別對(duì)應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的書記和主任，他們的職責(zé)主要是傳達(dá)鄉(xiāng)政府的任務(wù)與要求，監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下達(dá)的工作，反映所管轄村的困難和呼聲，為所管轄村解決實(shí)際問(wèn)題提供支持和幫助。由于筆者所走訪的這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)比較大，僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身的力量難以實(shí)現(xiàn)有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，所設(shè)置的管理區(qū)填補(bǔ)了這一空隙。如山東東南部的某個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)分設(shè)5個(gè)管理區(qū)，每個(gè)管理區(qū)分別管轄5-6行政自然村，這樣管理區(qū)分擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，較好地將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務(wù)和要求下達(dá)到行政自然村，較積極地反映了村民的呼聲與訴求。

管理區(qū)作為鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化調(diào)處的方式與載體，在由于經(jīng)濟(jì)、文化、制度載體等多種原因，在村民未能實(shí)現(xiàn)完全自治的情況下，管理區(qū)起到了一定的“管理”作用。

3 管理區(qū)未來(lái)可能的走向

改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制是一個(gè)嶄新的提法，從中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展出發(fā)，應(yīng)在堅(jiān)持“鄉(xiāng)政村治”的制度框架下，努力尋求鄉(xiāng)政管理與村民自治的有機(jī)銜接[7]。筆者提出管理區(qū)未來(lái)改革取向的如下建議。

3.1 將管理區(qū)盡快納入法制化軌道

亨廷頓在他的代表作中提出一個(gè)非常重要的論斷：人類可以無(wú)自由而有秩序，但不能無(wú)秩序而有自由[8]6。當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)狀況是：管理區(qū)的作用得到了應(yīng)有的發(fā)揮，但其存在并沒(méi)有體制予以支持，致使其應(yīng)然價(jià)值受到阻礙。從工具理性的角度出發(fā)，可以考慮將其納入制度化軌道，以法律法規(guī)的形式規(guī)定其存在的合理性與合法性。以法律法規(guī)的形式規(guī)定村民委員會(huì)享有的職責(zé)與權(quán)限，明確村民委員會(huì)與管理區(qū)的職責(zé)劃分，通過(guò)權(quán)力清單的出臺(tái)，管住權(quán)力“任性”。

3.2 縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政權(quán)，擴(kuò)大村民的自治權(quán)

從法理上說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村的權(quán)利基礎(chǔ)是一致的，都是來(lái)自人民的授權(quán)，但從目前的現(xiàn)狀看，鄉(xiāng)村之間的利益出現(xiàn)了分離。事實(shí)上，鄉(xiāng)村之間并不是零和博弈，并不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，可以出現(xiàn)新型的網(wǎng)絡(luò)治理模式，弱化行政等級(jí)色彩，建立無(wú)縫隙政府，擴(kuò)大村民自治權(quán)，真正讓人民自己決策、自己管理自己的事務(wù)。

3.3 實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化

十八屆三中全會(huì)提出：“創(chuàng)新社會(huì)治理，必須著眼于維護(hù)最廣大人民根本利益。”[9]人民通過(guò)大規(guī)模的政治組合參與政治并受到政治的影響是現(xiàn)代化最重要的標(biāo)志[8]28。要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制的現(xiàn)代化就要實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，使人民真正大規(guī)模地參與進(jìn)來(lái)。

3.4 轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

管理區(qū)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)代表的是行政權(quán)，若要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，完善村民自治，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系，二者是指導(dǎo)關(guān)系而非命令關(guān)系。應(yīng)變直接管理為間接管理，變微觀管理為宏觀管理，真正實(shí)現(xiàn)村民自治。伴隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，管理區(qū)也將逐步退出歷史舞臺(tái)。

3.5 重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)模式

“整體政府”表示一種新型的政府治理模式，意在為公眾提供無(wú)縫隙服務(wù)[10]。管理區(qū)之所以存在諸多的問(wèn)題就是因?yàn)樯舷录?jí)政府沒(méi)有形成整體政府的服務(wù)模式，為了使管理區(qū)更好地運(yùn)作，急需形成整體政府的公共服務(wù)模式，重構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)模式。

4 結(jié) 語(yǔ)

在目前條件還不成熟的條件下管理區(qū)有存在的必要性，在村民委員會(huì)自治水平提高的前提下，可以逐步取消管理區(qū)，真正發(fā)揮人民當(dāng)家作主的優(yōu)越性。正如俞可平所說(shuō)：民主是一個(gè)陀螺，它只有像陀螺那樣運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)才有意義，程序民主比實(shí)質(zhì)民主顯得更為重要[11]。鄉(xiāng)村夾縫中的管理區(qū)只是作為村民完全自治的一個(gè)過(guò)渡，改革需要小步徐趨，漸進(jìn)到位。待到人民完全有能力自我管理，自我教育，自我服務(wù)時(shí)，管理區(qū)也就自然消失了，由此基層群眾性自治制度也將得到完善，管理層次減少，機(jī)構(gòu)得以精簡(jiǎn)，更加有利于人民當(dāng)家作主，以此推動(dòng)鄉(xiāng)村治理機(jī)制現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

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[11]俞可平.民主與陀螺[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：1

(責(zé)任編輯：胡永近)

2015-07-24

張燕(1990-)，女，山東臨沂人，在讀碩士研究生，主要研究方向：政府治理理論與改革。

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：1673-2006(2015)12-0054-03

10.3969/j.issn.1673-2006.2015.12.015