杭麗華

（齊魯師范學院 政治與社會發(fā)展學院，山東 濟南 250013）

2015年中央一號文件《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》指出，要“創(chuàng)新和完善鄉(xiāng)村治理機制……激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務類等社會組織。”在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，重視和發(fā)揮非政府組織的社會治理功能，進一步挖潛非政府組織在鄉(xiāng)村公共事務管理和服務中的發(fā)展空間，提升其在鄉(xiāng)村基層社會的治理效能，是創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式、促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會健康發(fā)展的內(nèi)在要求。

一、鄉(xiāng)村治理的理論與實踐

(一)鄉(xiāng)村治理理論的緣起

上世紀80年代后期至90年代初期，西方國家在行政改革與公共管理運動中引入“治理”的理念，主張建立社會力量與政府機構(gòu)協(xié)同合作、多元共治的管理格局。1995年，全球治理委員會對“治理”作出了權(quán)威性的定義：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[1]在理論借鑒研究和實踐探索檢驗的交互推動下，中國根據(jù)特定的制度環(huán)境和發(fā)展道路形成了富有中國特色的治理理念。從服務型政府的構(gòu)建到黨的十八屆三中全會“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”目標的提出，從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”模式的轉(zhuǎn)型，“治理”已然上升到國家戰(zhàn)略發(fā)展高度，成為治國理政的主旋律。

國內(nèi)學者在對治理理論展開研究的同時，將其應用到鄉(xiāng)村基層社會的管理過程中，繼而產(chǎn)生了鄉(xiāng)村治理理論。鄉(xiāng)村治理研究是以理解鄉(xiāng)村秩序如何維系、鄉(xiāng)村社會如何發(fā)展為主要任務的問題導向的多學科綜合研究。[2]綜合各種觀點，筆者認為，鄉(xiāng)村治理理論是以鄉(xiāng)村為對象的治理研究，其范疇涉及鄉(xiāng)村治理主體、治理機制、治理目標、治理能力以及治理效果等與鄉(xiāng)村建設管理相關(guān)的一系列問題。與治理實質(zhì)相契合，鄉(xiāng)村治理理論認為鄉(xiāng)村基層的治理主體并非局限于政府權(quán)力機構(gòu)，還應包括非政府組織等各類社會組織或獨立的行為個體，是公私部門的聯(lián)合治理；在機制運行過程中需要治理體系相互間的對話交流與協(xié)調(diào)合作；責任、公平、正義、民主是鄉(xiāng)村治理的基本價值追求，其目的在于尋求公共利益的最大化；等等。隨著治理現(xiàn)代化目標的向前推進，有關(guān)鄉(xiāng)村治理的理論將會在實踐中得到繼續(xù)充實和深入發(fā)展。

(二)鄉(xiāng)村治理的模式變遷

經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，任何社會組織形式都是在經(jīng)濟基礎(chǔ)與上層建筑的矛盾運動中產(chǎn)生和發(fā)展的。建國后，鄉(xiāng)村社會管理制度隨著經(jīng)濟、政治體制的變革在內(nèi)容和形式上也發(fā)生了相應的變化，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的推進，導致鄉(xiāng)村社會在改革開放前后發(fā)生了組織管理形式的歷史性嬗變。以改革開放為節(jié)點，按照歷史發(fā)展的邏輯，可以將鄉(xiāng)村社會治理模式的變遷作如下階段劃分：

1.政社合一的人民公社制度（1958-1981年）

三大改造完成后，人民公社化運動將農(nóng)村經(jīng)濟組織形式由合作社推向“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社制度。所謂“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，是指將村級組織改為生產(chǎn)大隊，下設生產(chǎn)隊，上接人民公社。一鄉(xiāng)一社，在生產(chǎn)資料所有制上實行公有制，公社內(nèi)部設立公共食堂，社員們在一起集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，并以生產(chǎn)隊為基本核算單位。從1958年7月第一個人民公社“嵖岈山衛(wèi)星人民公社”在河南誕生開始，人民公社制度在全國范圍內(nèi)相繼建立，并一直持續(xù)到改革開放初期。這種管理模式將農(nóng)民高度集中起來，所有的鄉(xiāng)村事務均由公社統(tǒng)一負責處理。公社既是生產(chǎn)組織，又是基層政權(quán)組織，三級之間屬于行政隸屬關(guān)系。一大二公、政社合一、高度集中成為公社化時期的突出特點?？偟膩碚f，人民公社是計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，公社管理模式兼具經(jīng)濟組織和政權(quán)組織的雙重屬性，是一種用行政手段干預生產(chǎn)的組織形式，凸顯了集體化時期政令計劃的重要地位和農(nóng)民個體對公社組織的依附關(guān)系。雖然公社制度在公有化基礎(chǔ)上能夠?qū)⑷肆?、物力、財力高度集中起來進行統(tǒng)一調(diào)配，但其平均主義和大鍋飯的負面作用卻極大地影響了村民勞動的積極性和主動性。

2.家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和村民自治（1981-2006年）

十一屆三中全會作出了改革開放的歷史抉擇，1978年11月安徽鳳陽小崗村的包產(chǎn)到戶揭開了農(nóng)村改革的序幕。在中央政府的支持推廣下，以家庭為基礎(chǔ)的生產(chǎn)責任制度在農(nóng)村得以建立，標志著農(nóng)民開始由集體耕作轉(zhuǎn)向家庭耕作。農(nóng)村經(jīng)濟體制的變化促使公社制度迅速解體，由此產(chǎn)生的基層政權(quán)組織缺位問題則引發(fā)了農(nóng)村政治體制的變革。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制在農(nóng)村重新恢復和確立，村民自治治理模式的變革被正式寫入憲法。1981年，首個農(nóng)村自治組織村民委員會在廣西壯族自治區(qū)出現(xiàn)。在村莊共同體內(nèi)部，由村民委員會、村黨支部委員會、村民會議和村民小組構(gòu)成的農(nóng)村基層自治組織進行管理開始成為農(nóng)村居民進行自我管理和服務的主要途徑。1983年，中央正式下發(fā)了《關(guān)于實行政社分開建立鄉(xiāng)政府的通知》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家政權(quán)組織體系的最基層單位，是直接面向鄉(xiāng)村社會開展綜合治理的政府職能部門。簡言之，改革促使鄉(xiāng)村治理機制由公社模式進入鄉(xiāng)政村治模式，即國家權(quán)力下設至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而村級治理則由村民按照民主程序通過自治組織來實現(xiàn)。這是轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中基層政治民主建設的重要舉措，農(nóng)民被賦予較為充分的民主權(quán)利和自治空間。但是，撤社建鄉(xiāng)后村民自治的制度設計卻在一定程度上遭遇到了理想與現(xiàn)實之間的反差，自治組織需要進一步規(guī)范和暢通民意表達渠道，更加真實地反映農(nóng)民的利益訴求。

3.后稅費時代的鄉(xiāng)政村治模式（2006年至今）

從2000年安徽全省被選作農(nóng)村稅費改革的試點開始，到2006年1月1日《農(nóng)業(yè)稅條例》的廢止，在中國延續(xù)了數(shù)千年之久的農(nóng)業(yè)稅收正式退出歷史舞臺，標志著鄉(xiāng)村社會開始進入到后稅費時代，鄉(xiāng)村治理由此進入一個新的歷史時期。后稅費時代,鄉(xiāng)政村治模式雖然在形式上得以延續(xù)，但是免稅后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的結(jié)構(gòu)性變化觸動了基層管理組織之間的利益關(guān)系，鄉(xiāng)村治理格局正在潛移默化地發(fā)生改變。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入渠道因為農(nóng)業(yè)稅費的取消明顯變窄，原本以農(nóng)業(yè)稅收為主要來源的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政現(xiàn)在主要依靠上級財政的轉(zhuǎn)移支付。除去日常辦公經(jīng)費，可供基層政府支配使用的財政收入相對有限。在治理成本不斷增加的現(xiàn)實面前，財政收支成為制約鄉(xiāng)村基層治理能力的重要因素。資金壓力使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村社會公共服務的供給能力受到影響，基層政權(quán)的自覺能動性相對減弱，開始面臨免稅后主動性缺乏、組織功能弱化、作用下滑的新問題。另一方面，村級組織雖然借助稅改在一定程度上擺脫了由政府財政控制帶來的過多干預，卻依然面臨功能發(fā)揮不全的問題，同時還存在部分農(nóng)民囿于個體利益表現(xiàn)出來的政治冷漠，等等。上述現(xiàn)象對當前鄉(xiāng)村基層的治理問題提出了新的挑戰(zhàn)，而非政府組織的參與為鄉(xiāng)村社會治理注入了新的活力。

二、非政府組織與鄉(xiāng)村治理模式的改善

（一）非政府組織的內(nèi)涵

關(guān)于非政府組織，學界存在“非營利組織”、“第三部門”、“公益組織”或“民間組織”等諸多稱謂，表述不盡相同，但指向的內(nèi)容基本類似。美國霍布金斯大學萊斯特·薩拉蒙教授的五特征法對于非政府組織作出了比較經(jīng)典的定義表述:（1）組織性，即這些機構(gòu)有一定的制度和機構(gòu)；（2）私有性，即這些機構(gòu)都在制度上與國家相分離；（3）非營利性，即這些機構(gòu)不向他們的經(jīng)營者或“所有者”提供利潤；（4）自治性，即這些機構(gòu)基本上是獨立處理各自的事務；（5）志愿性，即這些機構(gòu)的成員不是法律要求而組成的，這些機構(gòu)接受一定程度的時間和資金的資源捐助。[3]筆者認為，以上描述抓住了非政府組織的屬性特征和本質(zhì)內(nèi)容，非政府組織作為政府與企業(yè)之外的社會中間力量，既不建立在國家機器之上，又不以市場利潤為導向，而是人們以志愿精神為聯(lián)結(jié)紐帶，通過社會組織形式將散存的個體力量聚合在一起，共同致力于公眾利益的實現(xiàn)或提升。鄉(xiāng)村非政府組織是指在鄉(xiāng)村社會范圍內(nèi)，為鄉(xiāng)民共同利益積極作為的各種民間組織，既包括農(nóng)村自發(fā)形成的草根民間組織，也包括來自農(nóng)村之外、在農(nóng)村開展活動的各類民間組織。

（二）鄉(xiāng)村非政府組織對于鄉(xiāng)村治理的積極作用

首先，鄉(xiāng)村非政府組織能夠直接影響鄉(xiāng)村治理模式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的多元化。在鄉(xiāng)村治理體制的變遷中，政府一直占據(jù)著主導地位并在其中發(fā)揮著支配性作用，政府權(quán)力的強制性優(yōu)勢致使鄉(xiāng)村社會各方面的治理工作對政府形成了較大的依賴?；谏舷录壍慕M織關(guān)系，村黨支部委員會在某種程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的派出機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的過多干預和村級黨組織在上下承接中的非均衡關(guān)系對鄉(xiāng)村基層自治形成了制約，鄉(xiāng)村管理格局呈現(xiàn)出以政府權(quán)威為中心的一元化傾向。除了政府部門以外，依附于血緣和地緣關(guān)系的鄉(xiāng)村社會內(nèi)部，傳統(tǒng)宗族組織在鄉(xiāng)村人民的倫理關(guān)系和宗法秩序的維護中也承擔著重要功能，只是隨著改革的深入發(fā)展和鄉(xiāng)村社會利益結(jié)構(gòu)的深刻變化，宗族組織的傳統(tǒng)地位和作用開始下滑?？偟膩碚f，鄉(xiāng)村社會公共權(quán)力的來源是多向的、開放的和變化的?，F(xiàn)代社會環(huán)境下，鄉(xiāng)村非政府組織的快速成長促使鄉(xiāng)村治理機制由相對單一的行政管理體系延伸至由鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)組織、自治組織、傳統(tǒng)宗族組織、鄉(xiāng)村精英和鄉(xiāng)村非政府組織等共同構(gòu)成。其中，非政府組織在鄉(xiāng)村公共治理中的崛起在一定程度上改變了鄉(xiāng)村社會原有公共權(quán)力的結(jié)構(gòu)和配置，不斷拓寬民間組織在鄉(xiāng)村治理中的實體力量和發(fā)展空間，是鄉(xiāng)村治理主體多元化存在和治理資源網(wǎng)絡化分布的直接成因，有助于促使鄉(xiāng)村社會在政府機構(gòu)與非政府組織的互動治理下更為和諧穩(wěn)定。

其次，鄉(xiāng)村非政府組織有助于治理模式在鄉(xiāng)村社會的普及推廣，促進鄉(xiāng)民對治理理念的吸收和內(nèi)化。治理現(xiàn)代化目標的提出，是黨的執(zhí)政理念和管理方式發(fā)生轉(zhuǎn)變的重要標志。頂層設計出臺后，我們不僅要在理論層面對治理理論進行科學解讀，更需要在實踐層面不斷加深基層群眾對治理的理解和認同。鄉(xiāng)村非政府組織的合法呈現(xiàn)與恰當治理對鄉(xiāng)村人民而言正是一個政策普及和認識深化的過程。一方面，鄉(xiāng)村非政府組織通過對鄉(xiāng)村公共事務的參與治理，能夠獲得當?shù)厝罕姷钠毡檎J可和價值肯定，這是非政府組織植根于鄉(xiāng)村社會、有效嵌入鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，也是作為治理主體為鄉(xiāng)民認可、提高其在鄉(xiāng)村治理體系中的地位和資源配置能力的主要途徑。另一方面，鄉(xiāng)村居民在治理過程中受到引導與啟發(fā)，部分成員能夠加入到非政府組織當中，自覺為鄉(xiāng)村建設貢獻力量，有助于促進農(nóng)村居民公民意識的養(yǎng)成，不僅能夠提升基層群眾的自治能力，還能為鄉(xiāng)村非政府組織的進一步發(fā)展創(chuàng)設有利的生存環(huán)境。據(jù)調(diào)查，鄉(xiāng)村非政府組織的發(fā)展程度與農(nóng)村當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和人文素養(yǎng)之間呈正向關(guān)系，越是發(fā)達的地區(qū)鄉(xiāng)村非政府組織的發(fā)展態(tài)勢越明顯。隨著時間的推移，治理將逐漸融入到鄉(xiāng)村人民的生活中，成為鄉(xiāng)民廣為接受的基本管理制度。此外，與非政府組織相關(guān)的制度建設和政策法規(guī)的出臺，也將為納入基層治理的鄉(xiāng)村非政府組織提供正常運轉(zhuǎn)的保障。

第三，鄉(xiāng)村非政府組織能夠有效提升鄉(xiāng)村基層的治理能力，促進鄉(xiāng)村治理水平的現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。所謂鄉(xiāng)村治理能力的現(xiàn)代化，就是要在不斷完善鄉(xiāng)村治理機制的同時，進一步提高鄉(xiāng)村治理體系內(nèi)部各要素之間分工協(xié)作、聯(lián)動服務、規(guī)范運作的能力和水平，努力實現(xiàn)對鄉(xiāng)村社會的效治、法治和善治。鄉(xiāng)村治理是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及與農(nóng)村居民生產(chǎn)、生活息息相關(guān)的各種事務，完全依靠政府部門的包攬包辦，不僅會給基層政府造成很大的壓力和負擔，也會影響到鄉(xiāng)村治理的實效性。從社會管理改革的角度看，政府在職能轉(zhuǎn)變過程中，自覺下放權(quán)力，主動將部分社會治理功能轉(zhuǎn)移給非政府組織，致力于建立政府與社會協(xié)同管理的新格局是激發(fā)鄉(xiāng)村非政府組織有所作為的重要驅(qū)動力。尤其是進入后稅費時代后，基層政府因財政支撐不足開始陷入缺錢辦事、無力辦事的困境。非政府組織的介入將會大大降低由政府治理所產(chǎn)生的管理成本，與政府機構(gòu)形成優(yōu)勢互補。再者，現(xiàn)代非政府組織在鄉(xiāng)村基層的治理能力還有待提高，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村非政府組織數(shù)量不多、作用有限和法律規(guī)制的不健全等等。重視和發(fā)揮鄉(xiāng)村非政府組織在基層公共事務管理中的治理效能，不斷完善鄉(xiāng)村非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，不僅有助于拓寬鄉(xiāng)村社會的管理載體，而且能夠有效整合社會資源，形成共管共治的合力。

第四，鄉(xiāng)村非政府組織的有序參與和協(xié)同管理有利于鄉(xiāng)村社會治理環(huán)境的優(yōu)化。以家庭為主的生產(chǎn)經(jīng)營方式弱化了農(nóng)民對鄉(xiāng)村基層組織的依賴，隨著利益結(jié)構(gòu)的深刻變化和社會流動性的增強，鄉(xiāng)村居民呈現(xiàn)出碎片化、分散化的生存狀態(tài)。源于農(nóng)村、回饋農(nóng)民的鄉(xiāng)村非政府組織用組織的形式重新將鄉(xiāng)村民眾聚合在一起，為當?shù)匕傩仗峁┝烁映鋵嵷S富的生活空間。其一，鄉(xiāng)村非政府組織在環(huán)境保護、扶貧開發(fā)、文化惠民、治安維穩(wěn)等方面的作用凸顯。以山東省泗水縣尼山圣源書院開展的鄉(xiāng)村儒學建設活動為例，圣源書院的學者義工們在弘揚傳統(tǒng)文化的過程中將書院這一非政府組織所兼具的社會治理功能給予生動地呈現(xiàn)。在豐富當?shù)鼐用窬裎幕畹耐瑫r，不僅有效地改善了走向疏遠的家庭鄰里關(guān)系，而且其影響范圍內(nèi)的治安案件、信訪案件也隨之明顯下降。其二，鄉(xiāng)村非政府組織為基層群眾提供了進行利益訴求和糾紛協(xié)調(diào)的服務平臺，非政府組織的行為集體化增加了村民的話語權(quán)，促進了基層民眾與政府之間的交流溝通，在有效化解基層社會矛盾的同時，促進了人與人、人與社會、政府與社會之間關(guān)系的改良。其三，由非政府組織構(gòu)成的社會治理模式主要依靠志愿精神的支撐，滲透在治理過程中的愛心和善舉本身就是對村民的一種良善教育。實踐證明，鄉(xiāng)村非政府組織對于改善鄉(xiāng)村人文環(huán)境，促進社會主義新農(nóng)村建設具有重要的推動作用。

三、非政府組織有效參與鄉(xiāng)村治理的途徑思考

第一，運用法治原則正確處理鄉(xiāng)村非政府組織和其他治理主體之間的關(guān)系，形成一體化的綜合治理效應。法治是治國理政的基礎(chǔ)，遵循法治原則、運用法治方式是鄉(xiāng)村治理的應有之義。在鄉(xiāng)村治理實踐中應當而且必須要把法治作為基本的價值目標，使法治精神貫穿于鄉(xiāng)村治理的整個過程。這就要求從法律層面對鄉(xiāng)村治理主體進行科學的角色定位，不斷完善鄉(xiāng)村社會治理的法制建設，使參與鄉(xiāng)村治理的實體要素擁有合法的社會地位。在此基礎(chǔ)上，進一步理順治理實體之間的權(quán)責利關(guān)系，保持治理各方的協(xié)調(diào)、平衡和統(tǒng)一，促使鄉(xiāng)村治理體系在法治框架下有效運轉(zhuǎn)。鄉(xiāng)村非政府組織應以合作者的身份和協(xié)同管理的位序進入鄉(xiāng)村治理，在尊重和堅持政府主導地位的同時，積極建立與各種治理實體尤其是與政府部門之間的和諧共處關(guān)系，避免越位、錯位或缺位現(xiàn)象的發(fā)生。在具體實踐中，鄉(xiāng)村非政府組織應依法行使權(quán)利、自覺履行義務和主動承擔責任，既要與其他治理主體保持必要的溝通，形成決策共識，又要保證基層民眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使社會各界在廣泛有序參與的氛圍下生成一體化、共贏化的治理效應，實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的合力。

第二，鄉(xiāng)村非政府組織要發(fā)揮長處，以鄉(xiāng)民公共需求為導向，不斷提高自身的公共服務供給能力。所謂公共服務，是社會公共部門為滿足公眾需要以服務形態(tài)面向社會提供福利的過程，其內(nèi)容涉及與民生相關(guān)的諸多領(lǐng)域。以羅伯特·丹哈特為代表的新公共服務理論認為，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時，應該集中于承擔為公民服務和向公民放權(quán)的職責，他們的工作重點應該是建立一些明顯具有完善整合力和回應力的公共機構(gòu)。在改革過程中，公共服務與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管和社會管理一起構(gòu)成我國政府的四大職能。但是經(jīng)濟社會的快速發(fā)展促使鄉(xiāng)村社會需求出現(xiàn)急劇增長，公共需求多樣化的擴張趨勢給有限能力的政府帶來了沖擊和挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村非政府組織參與治理不僅能夠彌補政府作用的不足，而且民間性、非營利性的組織特性使其能夠有效融入鄉(xiāng)村生活，及時掌握鄉(xiāng)民的需求動向。筆者認為，鄉(xiāng)村非政府組織在鄉(xiāng)村治理中應結(jié)合自身優(yōu)勢，主動向公共服務領(lǐng)域傾斜，緊緊圍繞農(nóng)村“三留守”問題、農(nóng)民維權(quán)和文化服務等內(nèi)容，積極建立由需求決定供給的服務模式，通過對老人、婦女、兒童等弱勢群體的關(guān)注和鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設施的改善，不斷強化公共服務供給能力，提高其對鄉(xiāng)村公共事務治理的針對性和實效性。

第三，鄉(xiāng)村非政府組織要注重威信塑造，努力提升自身對鄉(xiāng)村居民的影響力和公信力。鼓勵和支持非政府組織參與鄉(xiāng)村治理，是治理語境下對鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)變的探索，也是社會管理在制度上的新突破。非政府組織作為獨立的社會實體進入鄉(xiāng)村治理體系仍然屬于一種新生的社會現(xiàn)象，要積極塑造鄉(xiāng)村非政府組織的良好形象，努力擴大非政府組織在鄉(xiāng)村社會的影響力。如前所述，非政府組織是人們在共同的價值理念下自發(fā)建立或自愿加入的民辦組織，申請準入門檻相對較低，成員之間的個體差異較為明顯，再加上活動能力和組織資源的相對不足，導致非政府組織在鄉(xiāng)村社會面臨內(nèi)源發(fā)展的現(xiàn)實問題。因此，鄉(xiāng)村非政府組織首先要加強組織體系的內(nèi)部建設，通過學習培訓進一步提升組織成員的綜合素質(zhì)和服務技能。要建立財務公開的捐贈管理制度，避免因財務糾紛而引發(fā)的信任危機。要從群眾關(guān)心和細微之處著手，用心經(jīng)營、誠信服務，在人性化管理中不斷累積組織人脈，打造過硬品質(zhì)。此外，鄉(xiāng)村治理也是鄉(xiāng)村群眾參與和創(chuàng)造的過程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村兩委和廣大村民應克服傳統(tǒng)的官本位思想，給予鄉(xiāng)村非政府組織足夠的心理體認和價值認同，不僅要認識到非政府組織在公共治理中的合法性，還要積極配合非政府組織在鄉(xiāng)村開展活動，為其奠定良好的群眾基礎(chǔ)，營造寬松的治理環(huán)境。

第四，鄉(xiāng)村非政府組織要建立和規(guī)范長效運行機制，促進其參與鄉(xiāng)村治理的常態(tài)化和可持續(xù)化。社會組織形式和管理結(jié)構(gòu)主要依靠制度力量來塑造，制度性因素是鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)發(fā)生變遷的主要成因，也是鄉(xiāng)村治理體系實現(xiàn)良性互動的重要保障。“制度化是各種行動者為了實現(xiàn)他們的目的而進行的政治努力的產(chǎn)物……制度化的成功與作為結(jié)果的制度所呈現(xiàn)的形式，取決于各種支持、反對或試圖極力影響它的行動者的相對權(quán)力?！盵4]盡管在頂層設計中由一元化的權(quán)威秩序向主體多元化的治理格局轉(zhuǎn)變已成定勢，但是在鄉(xiāng)村治理的實踐層面，多元利益主體之間的沖突差異卻無不演繹著基層組織對具體化、可操作化制度安排的渴望。從某種程度上講，制度建構(gòu)問題是非政府組織有效參與鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。要想建立鄉(xiāng)村非政府組織在基層治理中的長效發(fā)展機制，就必須不斷加強和完善制度建設，在公共決策過程中進一步統(tǒng)籌各種公共權(quán)力在鄉(xiāng)村社會的運行方式，為其提供科學化、規(guī)范化的制度選擇。諸如，從微觀領(lǐng)域加強對鄉(xiāng)村非政府組織的細化和監(jiān)管，改進當前鄉(xiāng)村非政府組織所面臨的業(yè)務主管單位和登記管理機關(guān)并存的雙重管理制度，對鄉(xiāng)村非政府組織的作用范圍和治理模式進行統(tǒng)一規(guī)范和指導，等等。唯有進行科學合理、系統(tǒng)完整的基本制度設計，才能保證鄉(xiāng)村非政府組織的健康發(fā)展。

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