童媛媛

摘 要：十八屆三中全會(huì)提出了“建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”，著力防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是2014年的經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)之一，8月份，《預(yù)算法》修正案審查通過(guò)，9月底，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43號(hào)文件，以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），隨著二者的出臺(tái)，中央政府對(duì)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理工作進(jìn)行了一次全面部署。本文主要對(duì)當(dāng)前我國(guó)存在的地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的分析，并結(jié)合當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)、政策給出具體有效的解決方案。

關(guān)鍵詞：地方性債務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)分析；政策建議

一、當(dāng)前我國(guó)地方性政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）規(guī)模增長(zhǎng)過(guò)快造成地方性債務(wù)償債壓力增大。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年12月30日發(fā)布的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月年底，地方政府負(fù)有直接償還責(zé)任的債務(wù)為10.88萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)13.09%；負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為2.67萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)7.22%；政府可能承擔(dān)救助責(zé)任的債務(wù)為4.34萬(wàn)億元，較年初增長(zhǎng)15.12%。以上數(shù)據(jù)表明，地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)速度過(guò)快、土地出讓收入增幅下降等原因?qū)е碌胤秸畠攤鶋毫哟笠约暗胤秸ㄟ^(guò)信托、融資租賃等方式變相融資等現(xiàn)象突出。

（二）債務(wù)公開(kāi)不透明，難以掌握政府債務(wù)真實(shí)情況。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，在我國(guó)地方政府債務(wù)公開(kāi)上，只有14個(gè)城市公開(kāi)了相關(guān)數(shù)據(jù)，占城市總數(shù)的4.2%，政府債務(wù)普遍存在債務(wù)透明度偏低、監(jiān)管口徑不統(tǒng)一、專(zhuān)業(yè)性差、統(tǒng)計(jì)信息缺失和管理不集中等問(wèn)題，因而無(wú)法對(duì)政府的債務(wù)作出常規(guī)的測(cè)評(píng)和監(jiān)管，更難以全面掌握政府債務(wù)的真實(shí)情況。

（三）期限配置不合理，增加貸款違約風(fēng)險(xiǎn)。2014～2015年是地方償債的高峰期。根據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，4.2萬(wàn)億元地方債即將到期，地方政府面臨著大批量債務(wù)集中到期的巨大再融資壓力。政府貸款主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和城鎮(zhèn)化建設(shè)，投資數(shù)額大，但是這些項(xiàng)目修建期限長(zhǎng)，建成后收益率低，債務(wù)償還往往只能通過(guò)再融資來(lái)解決，長(zhǎng)期下來(lái)，負(fù)債逐漸增多。當(dāng)前地方政府采取的應(yīng)對(duì)措施主要包括：建立債務(wù)的防范預(yù)警機(jī)制、加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)資金的監(jiān)管力度、削減財(cái)政預(yù)算等，但成效不顯著。

（四）融資平臺(tái)是地方政府債務(wù)的主要來(lái)源，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大。截至2013年6月底，我國(guó)地方債務(wù)總額為17.89萬(wàn)億元，其中主要包括地方政府、事業(yè)單位和融資平臺(tái)公司的債務(wù)。從構(gòu)成地方債務(wù)的主體來(lái)看，其中有6.96萬(wàn)億元來(lái)自于地方融資平臺(tái)，而地方政府對(duì)這其中的58.47%的債務(wù)負(fù)有直接償還的責(zé)任，總量約合4.08萬(wàn)億元。從地方融資平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)方面來(lái)看，地方融資平臺(tái)存在政企不分、公司治理落后、資本金虛增、資產(chǎn)負(fù)債率高且償還能力弱等問(wèn)題可能加大政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策建議

（一）調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，保證地方政府性債務(wù)的合理增長(zhǎng)。防止地方性債務(wù)的持續(xù)走高和風(fēng)險(xiǎn)積累，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)。當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化、基礎(chǔ)設(shè)施改善的發(fā)展空間仍然很大，地方政府的債務(wù)融資需求較大，因此我國(guó)在地方政府性債務(wù)融資過(guò)程中需要有效甄別，建立合理的債務(wù)模式，避免不必要的地方債務(wù)，有效控制債務(wù)總量的同時(shí)，保證地方經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。

（二）落實(shí)政府性債務(wù)監(jiān)督體系，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照《意見(jiàn)》要求，規(guī)范地方政府債務(wù)行為，劃清企業(yè)和政府的債務(wù)界限，設(shè)立一套控制有度、管理有方、監(jiān)督有力的監(jiān)管體系，公開(kāi)債務(wù)發(fā)行和償還情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，把隱性債務(wù)顯性化，接受社會(huì)監(jiān)督。

（三）加強(qiáng)對(duì)存量債務(wù)的管理，解決資金期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。一是規(guī)范政府融資平臺(tái)。各部門(mén)要對(duì)高成本的存量債務(wù)進(jìn)行有效的分類(lèi)處理，優(yōu)化債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)，有效化解地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；銀行業(yè)等金融機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)公司的貸后管理工作；財(cái)務(wù)部門(mén)、發(fā)展改革部門(mén)、金融機(jī)構(gòu)等要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)募集資金引流、監(jiān)管，建立政府地方債務(wù)融資平臺(tái)的管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。二是建立期限債務(wù)的清理償還機(jī)制。綜合考慮政府的財(cái)政、項(xiàng)目收益、債務(wù)主體、債務(wù)用途等各方面因素，依照“分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待、逐步化解”的原則，分門(mén)別類(lèi)處理政府的債務(wù)。三是建立政府債務(wù)的總體規(guī)劃，做到科學(xué)借債與有序還債。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的情況，一方面政府要作出債務(wù)總規(guī)模和債務(wù)結(jié)構(gòu)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，根據(jù)大環(huán)境經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、政府建設(shè)項(xiàng)目的收益狀況及政府財(cái)政承受能力，建立起政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃。政府債務(wù)的總體籌資規(guī)劃要做到高瞻遠(yuǎn)矚，要具有科學(xué)性、創(chuàng)新性、安全性、可行性。確保政府債務(wù)借得恰當(dāng)、用得正確、還得舒心。另一方面政府要制定債務(wù)的償還計(jì)劃，安排好償還來(lái)源，讓債務(wù)處于一個(gè)合理的負(fù)擔(dān)水平。

（四）積極拓寬融資渠道，創(chuàng)新融資模式。為了有效防止風(fēng)險(xiǎn)聚集，地方政府應(yīng)積極尋找多種融資模式，一是積極推廣使用PPP融資模式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)PPP模式更多進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，激發(fā)市場(chǎng)活力；二是鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等市場(chǎng)化融資方式參與公益性項(xiàng)目建設(shè)；三是健全多層次資本市場(chǎng)體系，多渠道推動(dòng)股權(quán)融資改革，發(fā)展并規(guī)范債券市場(chǎng)，提高直接融資的比重，推動(dòng)中國(guó)金融機(jī)構(gòu)格局的轉(zhuǎn)變。

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