胡稅根　徐靖芮

[摘要]政府權(quán)力清單是按照合法確權(quán)和權(quán)力要素合理配置原則，將行政權(quán)力行使過程以清單形式公之于眾并接受多元主體監(jiān)督的制度。我國(guó)各級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)通過清權(quán)厘權(quán)、科學(xué)確權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)和嚴(yán)格制權(quán)等改革步驟，逐步清晰權(quán)力邊界，壓縮尋租和自由裁量空間，以明確政府責(zé)任范疇的形式重塑了行政權(quán)力監(jiān)督的參與主體與參與方式，提升審批服務(wù)效能和監(jiān)管職能，釋放改革紅利和社會(huì)活力。政府權(quán)力清單制度建設(shè)在進(jìn)一步完善中需形成整合型權(quán)力制約監(jiān)督模式，以權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能的科學(xué)配置提升實(shí)質(zhì)性改革效果，以責(zé)任和服務(wù)觀念為引導(dǎo)樹立正確的權(quán)力觀，同時(shí)逐步擴(kuò)大清單覆蓋范圍以制約新形態(tài)下的權(quán)力失范，并充分利用信息化工具以實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的多元監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的可持續(xù)化。

[關(guān)鍵詞]政府；權(quán)力清單制度；權(quán)力制約；權(quán)力監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D523文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）01006711

作為人類文明的重要構(gòu)成，政治文明的發(fā)展?fàn)顩r和存續(xù)高度在很大程度上體現(xiàn)了一個(gè)民族整體文明的發(fā)展程度和水平，既可以用來說明一種良好的社會(huì)政治秩序，又可以用來概括實(shí)現(xiàn)良好秩序的政治發(fā)展過程。隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，尤其是科層制的普及化，“權(quán)力幾近于無孔不入，權(quán)力是與社會(huì)實(shí)體具有相同范圍的，在權(quán)力網(wǎng)絡(luò)的空隙之間不存在任何原初的自由空間”[1]（P142） 。而“Politeia（政治）的首要含義，就是人類有關(guān)政治權(quán)力的實(shí)際安排”[2]（P137） 。 “不知不覺中，我們都成為由權(quán)力所建構(gòu)的被支配的服從者，不管這種權(quán)力是宏觀的還是微觀的，現(xiàn)代個(gè)人都是權(quán)力支配的結(jié)果”[3]（P103）。權(quán)力清單制度作為我國(guó)政治文明發(fā)展過程中對(duì)權(quán)力規(guī)約的熱點(diǎn)探索，在公共議題討論中日漸興盛，但在理論界與相應(yīng)理論結(jié)合的討論并未呈現(xiàn)系統(tǒng)化趨勢(shì)。因此，要深入探視權(quán)力清單制度的機(jī)理，亟待從政治科學(xué)、公共管理學(xué)和法學(xué)等相關(guān)學(xué)科理論對(duì)這一制度的進(jìn)一步深化進(jìn)行解讀。

一、 我國(guó)政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵與意義

（一）政府權(quán)力清單制度的內(nèi)涵

權(quán)力清單制度，是近年來在總結(jié)我國(guó)一些地方規(guī)范和約束政府權(quán)力的有益經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上試點(diǎn)推行的制度。十八屆三中全會(huì)提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程。”[4]（P36）十八屆四中全會(huì)進(jìn)一步提出，要深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，“推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間?！盵5]（P16）權(quán)力清單制度由此進(jìn)入公共話題討論視野。

權(quán)力清單名詞的出現(xiàn)，尤其是“清單”的模式，肇始于“負(fù)面清單”。所謂負(fù)面清單（Negative List），最早出現(xiàn)于自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）中，1994年生效的北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）被認(rèn)為是最早采用負(fù)面清單的FTA之一，在美國(guó)和新加坡達(dá)成FTA之后，這種制度也被亞洲多國(guó)所仿效?！柏?fù)面清單”是一種國(guó)際通行的外商投資管理辦法，是一國(guó)禁止外資進(jìn)入或限定外資比例的行業(yè)清單，與此相對(duì)應(yīng)的正面清單（Positive List），即列明了企業(yè)可以投資的領(lǐng)域。權(quán)力清單就是對(duì)于各級(jí)政府及其各個(gè)部門權(quán)力的數(shù)量、種類、運(yùn)行程序、適用條件、行使邊界等予以詳細(xì)統(tǒng)計(jì)，形成目錄清單，為權(quán)力劃定清晰界限。換言之，清單所涵蓋的范圍就是政府權(quán)力的合法行使范圍，清單以外就是政府權(quán)力不能隨意進(jìn)入的范圍。

與權(quán)力制約、權(quán)力監(jiān)督或權(quán)力公開透明概念不同，政府權(quán)力清單制度是指政府各個(gè)部門按照法定職責(zé)，梳理和界定其權(quán)力邊界，并按照行政權(quán)力基本要素，將梳理出來的權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)范，以列表清單形式公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督，自覺促進(jìn)依法行政的制度形式。政府權(quán)力清單制度的任務(wù)主要包括合法確權(quán)、編制清單以及編制權(quán)力運(yùn)行流程圖、時(shí)限表，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是否準(zhǔn)確及時(shí)向社會(huì)公布，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督等內(nèi)容。

（二）政府權(quán)力清單制度建設(shè)的意義

權(quán)力清單所強(qiáng)調(diào)的“清單”概念具有復(fù)合衍生性。一方面，權(quán)力清單強(qiáng)調(diào)縱向與橫向上的權(quán)責(zé)邊界清晰；另一方面權(quán)力清單強(qiáng)調(diào)權(quán)力公開透明，形成監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)不斷推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，不僅從數(shù)量上，更從流程優(yōu)化與政府職能轉(zhuǎn)變角度精簡(jiǎn)清單事項(xiàng)。這就使權(quán)力清單制度探索在理論研究、價(jià)值內(nèi)涵和實(shí)踐工具層面都具有重大意義。

第一，政府權(quán)力清單制度建設(shè)為權(quán)力現(xiàn)象動(dòng)態(tài)整合型研究提供范例。在理論探討上，權(quán)力的相關(guān)研究在橫向上呈現(xiàn)出多學(xué)科、系統(tǒng)化特點(diǎn)。如經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力、知識(shí)權(quán)力、行政權(quán)力、政治權(quán)力，它們相互滲透又彼此區(qū)別，許多學(xué)者主張深入不同領(lǐng)域之中，在研究某一種權(quán)力時(shí)需進(jìn)行整合型思考[6]（P3） 。權(quán)力清單制度是對(duì)行政權(quán)力制約監(jiān)督的探索，但同時(shí)，由于改革背景中的市場(chǎng)化、全球化、信息化、網(wǎng)絡(luò)化以及公民社會(huì)的成長(zhǎng)，政府權(quán)力清單制度的探索為行政權(quán)力的分析納入權(quán)力多元化和社會(huì)化的軌道，與社會(huì)權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力等形成系統(tǒng)性思維視角提供了研究范例。權(quán)力的相關(guān)現(xiàn)象闡述在縱向上呈現(xiàn)出不斷深化、聚焦的特點(diǎn)，也與權(quán)力清單制度的動(dòng)態(tài)平衡實(shí)踐相契合，為剖析靜態(tài)權(quán)力配置與動(dòng)態(tài)權(quán)能行使的不同環(huán)節(jié)的權(quán)力實(shí)踐成效以及所形成的制度脈絡(luò)提供依據(jù)，并使進(jìn)一步探求權(quán)力清單的可持續(xù)制度化過程成為可能。

第二，政府權(quán)力清單制度建設(shè)是對(duì)權(quán)利制約權(quán)力民主政治理念的深入實(shí)踐。從西方社會(huì)政治發(fā)展的實(shí)際進(jìn)程來看，公共領(lǐng)域權(quán)力的擴(kuò)張與收斂、權(quán)力配置方式的形態(tài)多樣化以及權(quán)力與權(quán)利在公共性與私人性之間的對(duì)立統(tǒng)一，都根植于社會(huì)與國(guó)家的分離及其矛盾運(yùn)動(dòng)之中。特別是近現(xiàn)代以來，伴隨著民主化浪潮與公民社會(huì)的成長(zhǎng)，社會(huì)與國(guó)家不斷互動(dòng)發(fā)展，政府與市場(chǎng)不斷尋求合理邊界、多元社會(huì)權(quán)利和國(guó)家合法性、市民文化和公共理性等也不斷重現(xiàn)分野、中斷—平衡與整合，正是這一復(fù)雜生動(dòng)的歷史進(jìn)程，昭示了社會(huì)成員對(duì)權(quán)利制約權(quán)力的熱切訴求以及對(duì)權(quán)力運(yùn)行規(guī)制框架的濃重價(jià)值關(guān)懷，這些都推動(dòng)著各國(guó)對(duì)權(quán)力制約以防止權(quán)力異化的政治實(shí)踐探索。我國(guó)權(quán)力清單制度探索的重要政治文明價(jià)值即體現(xiàn)在運(yùn)用制度與法治的力量，將權(quán)力監(jiān)督主體在實(shí)質(zhì)上不斷擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督效果的可視化，與不斷成長(zhǎng)的市場(chǎng)與社會(huì)力量形成合力，共同踐行權(quán)利制約權(quán)力的理念。endprint

第三，政府權(quán)力清單制度建設(shè)是對(duì)權(quán)力配置與制約改革難題的有力突破。改革開放為中國(guó)的政治文明發(fā)展提供了新的動(dòng)力和發(fā)展空間，在三十多年的改革進(jìn)程中，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革都取得了很大的發(fā)展。就政治體制改革而言，權(quán)力配置與制約的調(diào)整一直是核心議題，因其民主化進(jìn)程的改革方向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所內(nèi)蘊(yùn)的尊重個(gè)體權(quán)利、公平交易、社會(huì)自主與公民參與等精神的契合，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展釋放了巨大的活力，同時(shí)也因利益結(jié)構(gòu)與權(quán)力關(guān)系的調(diào)整帶來了新的問題。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的權(quán)力邊界不清晰。例如，因產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰以及體制轉(zhuǎn)型不到位所帶來的政府與企業(yè)之間的權(quán)力邊界、各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的權(quán)力邊界、經(jīng)濟(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的權(quán)力邊界等的不清晰。二是社會(huì)結(jié)構(gòu)中的權(quán)力關(guān)系失衡。例如，受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的新的資源分配方式?jīng)_擊所形成的區(qū)域之間、階層之間以及階層內(nèi)部的收入分配落差及權(quán)利和利益矛盾。三是政治運(yùn)行中的權(quán)力關(guān)系失范。主要表現(xiàn)為“行政命令”為主導(dǎo)的管制過程[7]以及權(quán)力腐敗，這兩者在一定程度上形成相互重疊或不斷影響的態(tài)勢(shì)。權(quán)力清單制度的探索是對(duì)改革開放以來已有政治改革成果的深化，也是對(duì)相關(guān)制度發(fā)展瓶頸，尤其是權(quán)力配置與制約監(jiān)督的相關(guān)問題的重點(diǎn)突破：權(quán)力清單制度因職責(zé)法定的原則以及政府行政職能轉(zhuǎn)變的價(jià)值要求，使政府進(jìn)一步調(diào)整與社會(huì)和市場(chǎng)的關(guān)系，使得行政權(quán)力與經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力的邊界更加清晰，能夠?qū)⑿姓?quán)力運(yùn)行歸入法治化軌道，并以流程全公開的方式使行政權(quán)力接受公眾監(jiān)督、運(yùn)行更加規(guī)范。

二、我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的過程與主要做法

（一）我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的過程

我國(guó)政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000 年前后，2008年伴隨政府信息公開的推行初見端倪[8]。在整體進(jìn)程中，權(quán)力清單的建設(shè)呈現(xiàn)出自上而下相關(guān)配套法律法規(guī)提供依據(jù)，自下而上地方試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)上升為統(tǒng)一制度的過程。

第一，政府權(quán)力清單制度初探階段。這一階段以相關(guān)配套法規(guī)為行政權(quán)力規(guī)范行使提供合法依據(jù)為特點(diǎn)。國(guó)家法律、法規(guī)和中央決定等“上位法”是地方進(jìn)行制度實(shí)驗(yàn)的主要依據(jù)和行動(dòng)指南。政府權(quán)力清單制度發(fā)端于2000 年前后國(guó)內(nèi)啟動(dòng)的對(duì)行政機(jī)關(guān)具體行政行為全面規(guī)范的工作，特別是2003年《行政許可法》以及2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的頒布，對(duì)依法行政作出全面規(guī)劃和安排。以此為基礎(chǔ)，行政執(zhí)法責(zé)任制在全國(guó)范圍內(nèi)展開，各行政機(jī)關(guān)梳理行政執(zhí)法依據(jù)、分解行政執(zhí)法職權(quán)和確定行政執(zhí)法責(zé)任，行政職權(quán)的邊界得以明晰。如2005年，河北省在行政執(zhí)法責(zé)任制的基礎(chǔ)上，以省商務(wù)廳、省國(guó)土資源廳、邯鄲市政府為試點(diǎn)，依法清理行政權(quán)力項(xiàng)目，公開政務(wù)運(yùn)作流程[9]。2005年，湖南省面向全省各級(jí)、各部門與省直機(jī)構(gòu)提出依法界定執(zhí)法職責(zé)工作，梳理執(zhí)法依據(jù)并將梳理結(jié)果報(bào)法制機(jī)構(gòu)審核，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定執(zhí)法職權(quán)、科學(xué)分配執(zhí)法職權(quán)、減少執(zhí)法層次、規(guī)范執(zhí)法程序，并通過簽訂責(zé)任書、責(zé)任狀或確定執(zhí)法工作目標(biāo)等形式明確具體責(zé)任。

第二，政府權(quán)力清單制度試點(diǎn)導(dǎo)入階段。這一階段以政府權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作為權(quán)力清單制度建設(shè)提供合理路徑為特點(diǎn)。在對(duì)政府權(quán)力逐步規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，政府信息公開和政府權(quán)力公開透明為政府權(quán)力監(jiān)督提供了重要渠道。2007年國(guó)務(wù)院通過的《政府信息公開條例》，確立了政府信息除法定例外均應(yīng)當(dāng)予以公開的制度。自2008年始，全國(guó)政務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組將推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的公開透明列為全國(guó)政務(wù)公開的要點(diǎn)。2009年3月，中央紀(jì)委、中央組織部開啟了縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)工作，在江蘇省睢寧縣、河北省成安縣和四川成都市武侯區(qū)開展縣委權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)。

伴隨政府信息公開的推行，在各地權(quán)力公開透明運(yùn)行試點(diǎn)實(shí)踐中，權(quán)力清單探索初見端倪。如2008年浙江省紹興市錢清鎮(zhèn)結(jié)合中心鎮(zhèn)運(yùn)行特點(diǎn)，確定用權(quán)主體和權(quán)力項(xiàng)目數(shù)，對(duì)權(quán)力清單體系進(jìn)行編碼和重點(diǎn)解釋[10]（P186）；2009年4月，四川省成都市人民政府辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行工作的意見》，并在全國(guó)率先進(jìn)行行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行的工作[11]；2011年，寧夏鹽池縣通過編制縣委書記權(quán)力公開透明運(yùn)行“流程圖”，做好限權(quán)、確權(quán)、分權(quán)工作，梳理出縣黨代會(huì)職權(quán)5項(xiàng)、縣委全委會(huì)職權(quán)8項(xiàng)、縣委書記職權(quán)27項(xiàng)、常委班子成員職權(quán)143項(xiàng)[12]。在行政權(quán)力公開透明運(yùn)行工作成果的基礎(chǔ)上，各地進(jìn)一步對(duì)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行梳理，探索各具地方特色的權(quán)力清單改革形式。如2013年1月9日，北京市西城區(qū)人民政府開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行網(wǎng)”，將2128張行政權(quán)力運(yùn)行流程圖在網(wǎng)上公布并通過該網(wǎng)“曝光”其“權(quán)力清單”。經(jīng)過普查，全面摸清了全區(qū)68個(gè)部門所掌握的5000余項(xiàng)行政職權(quán)，實(shí)現(xiàn)了部門全覆蓋等[13]。

第三，政府權(quán)力清單制度規(guī)范推廣階段。這一階段以中央的制度要求為自下而上多層次地方試點(diǎn)注入改革動(dòng)力為特點(diǎn)。在總結(jié)各地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上， 十八屆三中全會(huì)提出：“推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！盵4]（P36）2014年3月，國(guó)務(wù)院審改辦在中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)公開了國(guó)務(wù)院各部門的行政審批事項(xiàng)匯總清單，這是中央政府首次公布權(quán)力清單。至2014年，隨著簡(jiǎn)政放權(quán)措施的頒行，已相繼取消和下放了9批共798項(xiàng)行政審批事項(xiàng)[14]。政府權(quán)力清單制度由自下而上的地方試點(diǎn)轉(zhuǎn)化為自上而下的統(tǒng)一要求。

中央統(tǒng)一制度要求為各級(jí)政府權(quán)力清單建設(shè)注入新的動(dòng)力，地方各級(jí)政府普遍開展了權(quán)力清單建設(shè)。如浙江省在2013年11月份開展“三張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，包括政府權(quán)力清單、企業(yè)投資項(xiàng)目負(fù)面清單、財(cái)政專項(xiàng)資金管理清單和省、市、縣三級(jí)聯(lián)動(dòng)的浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)，并于2014年6月25日公布[15]；2014年3月31日，武漢市公布市級(jí)行政權(quán)力和政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)清單，在此基礎(chǔ)上，2014年4月4日公布區(qū)級(jí)權(quán)力清單[16]，權(quán)力清單將行政裁決、行政強(qiáng)制、行政征收、行政服務(wù)、行政征用等15個(gè)類別進(jìn)行全面細(xì)分，完整勾勒出政府部門的權(quán)力邊界；2014年3月7日，浙江富陽率先在全國(guó)曬出了首份縣域權(quán)力清單，形成了“三單一圖一改”的初步成果，將原始行政權(quán)力從2008年的7800多項(xiàng)削減到4825項(xiàng)、常用行政權(quán)力從2500多項(xiàng)削減到1474項(xiàng)，同時(shí)制定了部門責(zé)任清單、企業(yè)投資“負(fù)面清單”，編制了一張權(quán)力運(yùn)行圖，推進(jìn)了一系列審批制度改革[17]；2014年12月2日，廣東省公布《廣東省行政審批事項(xiàng)通用目錄》，成為我國(guó)首張涵蓋省、市、縣三級(jí)全部行政審批事項(xiàng)一單式“縱向權(quán)力清單”[18]。endprint

（二）我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的主要做法

通過對(duì)各級(jí)政府權(quán)力清單制度建設(shè)實(shí)踐的梳理可以發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)整體態(tài)勢(shì)上，權(quán)力清單的施行呈現(xiàn)自上而下由相關(guān)配套法律法規(guī)提供依據(jù)，自下而上地方試點(diǎn)探索經(jīng)驗(yàn)上升為統(tǒng)一制度的過程特點(diǎn)。在具體的改革做法上，呈現(xiàn)政府在自我革新過程中由上級(jí)權(quán)威推動(dòng)下級(jí)部門梳理行政權(quán)力并精簡(jiǎn)行政審批事項(xiàng)，以及采取基層摸底與對(duì)照核實(shí)等方式利用第三方信息來源準(zhǔn)確掌握權(quán)力事項(xiàng)、監(jiān)督行政權(quán)力梳理的特點(diǎn)。通過總結(jié)各地的實(shí)踐，可以歸納出我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的主要做法。

第一，以權(quán)力屬性和事權(quán)行使為規(guī)范，清權(quán)厘權(quán)。權(quán)力清單的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)各級(jí)政府、各個(gè)部門的權(quán)力進(jìn)行分類、歸集、整合、列表，而這些工作的核心在于公共權(quán)力和公共資源的普查。通過權(quán)力普查為權(quán)力監(jiān)督奠定基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)公共資源利用透明化。依照權(quán)力范圍大小、權(quán)力事項(xiàng)多少、工作任務(wù)輕重，對(duì)行政權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行分析論證，厘清權(quán)力名稱、法律依據(jù)和行使部門，開展權(quán)力清理工作，并初步形成處理意見。例如，安徽省權(quán)力清單將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政裁決、行政規(guī)劃及其他權(quán)力等10大類[19]。浙江省富陽市創(chuàng)造性地提出“原始權(quán)力、常用權(quán)力、非常用權(quán)力”三個(gè)概念和分類形式，構(gòu)建權(quán)力清單框架體系，在廣度和深度上對(duì)現(xiàn)有行政權(quán)力進(jìn)行全面梳理[20]。

第二，以有限政府理念為依據(jù)，科學(xué)確權(quán)。政府能力的有限性決定了政府規(guī)制必然有其特定的邊界。

從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)型的過程中，我國(guó)政府必須確立和加強(qiáng)對(duì)政府的規(guī)制，其目標(biāo)在于：（1）限制壟斷，增進(jìn)社會(huì)福利；（2）提供公共產(chǎn)品；（3 ）外部影響內(nèi)部化；（4）消除不完全信息；（5）為市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造必要的制度環(huán)境，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行。具體措施包括：（1）確立有限政府的觀念，從制度上約束政府規(guī)制行為；（2）合理界定政府規(guī)制的權(quán)力；（3）強(qiáng)化規(guī)制主體的獨(dú)立性；（4）收縮政府規(guī)制范圍[21]。在權(quán)力清單制度建設(shè)過程中，權(quán)力確定的科學(xué)性主要體現(xiàn)為其存在的必要性，在有限政府理念下，以明確政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)關(guān)系為目標(biāo)對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行合理界定，才能充分發(fā)揮社會(huì)、市場(chǎng)的積極性，亦能實(shí)現(xiàn)政府的真正價(jià)值。例如，廣東省自2012年國(guó)務(wù)院批復(fù)同意廣東“十二五”時(shí)期深化行政審批制度改革先行先試以來，根據(jù)省委、省政府統(tǒng)一部署，全省上下大力推進(jìn)向市場(chǎng)和社會(huì)簡(jiǎn)政放權(quán)，累計(jì)調(diào)整行政審批事項(xiàng)近28000項(xiàng)，其中省級(jí)578項(xiàng)，市級(jí)6000余項(xiàng)，縣級(jí)16000余項(xiàng)。與此同時(shí)，各級(jí)均公布了保留的行政審批事項(xiàng)目錄，從而極大地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)主體的活力[22]。

第三，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樵瓌t，簡(jiǎn)政放權(quán)。依據(jù)“權(quán)力法定、市場(chǎng)自主、社會(huì)自治”的原則，對(duì)重疊交叉部門予以撤并，對(duì)目前尚不具備撤并條件的權(quán)力，規(guī)范權(quán)力行使主體，減少部門推諉現(xiàn)象，對(duì)部門服務(wù)事項(xiàng)、主要內(nèi)容、活動(dòng)時(shí)間、責(zé)任科室等內(nèi)容進(jìn)一步明確和公示，對(duì)各項(xiàng)行政權(quán)力分門別類進(jìn)行精簡(jiǎn)：對(duì)無法律法規(guī)依據(jù)或原法律法規(guī)依據(jù)被廢止的行政法規(guī)，予以取消；對(duì)有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合全面深化改革要求的行政權(quán)力，予以嚴(yán)管；對(duì)基層行使更方便、更有效的行政權(quán)力，以委托授權(quán)等方式，下放基層；對(duì)內(nèi)容相近的行政權(quán)力，充分論證后予以整合，對(duì)多部門共同行使的同一行政權(quán)力，明確一個(gè)行使主體。同時(shí)更加突出公共服務(wù)職能，進(jìn)一步探索負(fù)面清單，明確政府放權(quán)領(lǐng)域。

第四，以權(quán)責(zé)一致和流程透明為依據(jù)，嚴(yán)格制權(quán)。在清權(quán)厘權(quán)、簡(jiǎn)政放權(quán)的基礎(chǔ)上，對(duì)確定保留的各項(xiàng)行政權(quán)力，確定權(quán)力名稱、界定內(nèi)容，將各項(xiàng)行政權(quán)力的法定運(yùn)行程序繪制成相應(yīng)的“流程圖”，固化權(quán)力運(yùn)行流程，公示權(quán)力運(yùn)行過程和結(jié)果。行政權(quán)力流程透明化意味著在權(quán)力普查基礎(chǔ)上，制作權(quán)力清單列表以及權(quán)力流程圖，將其公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。為了體現(xiàn)權(quán)力精簡(jiǎn)和清單的科學(xué)性、公信力，浙江省實(shí)行了開門清權(quán)，聘請(qǐng)第三方專家團(tuán)隊(duì)共同審核把關(guān)，在此過程中，全面開展部門職責(zé)清理工作，對(duì)取消、轉(zhuǎn)移、下放及審批轉(zhuǎn)服務(wù)的權(quán)力，依據(jù)權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的關(guān)系，調(diào)整梳理職責(zé)，編制相應(yīng)的職責(zé)清單。此外，注重行政權(quán)力行使的事前預(yù)防、事中管控和事后督查，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析來推動(dòng)政府自身改革，用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)監(jiān)測(cè)政府權(quán)力行使過程，形成政府接受社會(huì)監(jiān)督、提高效能和改進(jìn)服務(wù)的約束機(jī)制。

三、我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的成效與難題

（一）我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的成效

政府權(quán)力清單探索在時(shí)間序列上總體呈現(xiàn)部門、層級(jí)和領(lǐng)域全覆蓋以及不斷向基層延伸的特點(diǎn)。同時(shí)，各地實(shí)踐特色與成效不斷形成制度擴(kuò)散效應(yīng)，推動(dòng)此后探索地區(qū)的權(quán)力清單梳理不斷與先行區(qū)域形成對(duì)照核實(shí)，進(jìn)一步吸收成功經(jīng)驗(yàn)，日趨走向科學(xué)、合理和完善。

第一，清晰權(quán)力邊界，壓縮尋租空間。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求政府權(quán)力必須有其邊界，在權(quán)力清單管理基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)政府職能法定、職責(zé)法定，確保各級(jí)政府都應(yīng)在憲法和法律范圍內(nèi)依法使用權(quán)力，通過編制權(quán)力清單，將部門職責(zé)交叉、重疊、相近的職能進(jìn)行重新界定，明確責(zé)任主體，克服政府部門職責(zé)不清等問題。同時(shí)，權(quán)力清單建設(shè)通過明確權(quán)力邊界，實(shí)現(xiàn)了還權(quán)給社會(huì)、還權(quán)給市場(chǎng)，厘清了政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系，有效減少政府行為尋租空間。如2014年浙江省全面推行政府“權(quán)力清單制度”后，省級(jí)部門不再直接與企業(yè)發(fā)生撥付資金、收費(fèi)等“經(jīng)濟(jì)往來”[23]，實(shí)現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變。省級(jí)政府部門行政職權(quán)由原來的1.23 萬項(xiàng)縮減至4236 項(xiàng)，省對(duì)市縣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付從204 個(gè)縮減到40 個(gè)，省民政廳行政審批整體提速40%以上；省旅游局的行政權(quán)力從126 項(xiàng)減少到6 項(xiàng)；省國(guó)土廳率先將農(nóng)用地、土地征收等審批事項(xiàng)下放市、縣[15]。

第二，公開權(quán)力運(yùn)行流程，減少自由裁量。為保證行政權(quán)力運(yùn)用的合理性與規(guī)范性，需強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)用者的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)行政程序法典化。（1）提高政府行政活動(dòng)的透明度，強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，以防止和糾正規(guī)制機(jī)構(gòu)不作為或違法行政現(xiàn)象；（2）改革行政立法，通過聽證制度等措施將目前基本上處于封閉狀態(tài)的程序改造為允許社會(huì)參與和監(jiān)督的開放程序；（3）制訂統(tǒng)一的行政程序法典，實(shí)現(xiàn)行政程序法典化[24]。按照“規(guī)范運(yùn)行、便民高效”的原則，各地在權(quán)力清單的梳理過程中，進(jìn)一步研究制定各項(xiàng)行政權(quán)力的運(yùn)行程序、辦理期限和責(zé)任機(jī)構(gòu)，編制相應(yīng)的流程圖。流程圖的編制使得權(quán)力運(yùn)行過程可監(jiān)督、結(jié)果可評(píng)估和責(zé)任可追溯，從而打開權(quán)力運(yùn)行的“黑箱”，在陽光政府的同時(shí)更有利于接受人民的監(jiān)督，提高政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)作效率。如多地在權(quán)力清單的流程公開基礎(chǔ)上，設(shè)立權(quán)力清單在線監(jiān)督系統(tǒng)和崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控管理系統(tǒng)，所有部門的權(quán)力公開目錄清晰可見，對(duì)各部門的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控工作也能實(shí)時(shí)監(jiān)控。endprint

第三，提升審批服務(wù)效能，釋放改革紅利。行政審批制度作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是政府干預(yù)市場(chǎng)、管理社會(huì)的重要手段。就其內(nèi)涵與外延而言，行政審批制度是行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)的重要載體。行政審批制度改革是權(quán)力清單施行的重要杠桿，而權(quán)力清單制度為行政審批事項(xiàng)精簡(jiǎn)與服務(wù)增效提供了相應(yīng)依據(jù)。自2012年開始，廣東省開始推行行政審批制度改革，對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行梳理精簡(jiǎn)，省級(jí)共調(diào)整行政審批555項(xiàng)，其中取消276項(xiàng)，轉(zhuǎn)移103項(xiàng)、下放170項(xiàng)、委托實(shí)施6項(xiàng)。在審批制度改革的基礎(chǔ)上，2014年5月，廣東省正式公布《廣東省政府各部門行政審批事項(xiàng)目錄》。在權(quán)力清單的改革理念指導(dǎo)下，相關(guān)審批事項(xiàng)中涉及民生服務(wù)的事項(xiàng)大多實(shí)現(xiàn)了即到即辦，一般政府投資項(xiàng)目審批周期也大為縮短。

第四，規(guī)范政府監(jiān)管程序，激發(fā)社會(huì)活力。政府部門在履行監(jiān)管職責(zé)時(shí)彈性空間較大，容易使監(jiān)管缺失，政府缺位。權(quán)力清單制度明確了市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，而政府的作用轉(zhuǎn)變?yōu)樵谑虑爸笇?dǎo)服務(wù)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。通過正確履行政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，強(qiáng)化了食品安全、環(huán)境保護(hù)等涉及社會(huì)民生、公眾利益、與群眾生活息息相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管和執(zhí)法，同時(shí)補(bǔ)齊了改革過程中部分行政權(quán)力取消、轉(zhuǎn)移、委托、下放后產(chǎn)生的監(jiān)管真空，強(qiáng)化了資金、項(xiàng)目的監(jiān)管，解決了民生領(lǐng)域的監(jiān)管“難點(diǎn)”。2014年江西省全省工商系統(tǒng)探索了“寬進(jìn)嚴(yán)管”、“行政指導(dǎo)”、“行政調(diào)解”、“信用監(jiān)管”的市場(chǎng)監(jiān)管模式，建立健全經(jīng)營(yíng)異常名錄制度，對(duì)違背市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原則和侵犯消費(fèi)者權(quán)益、勞動(dòng)者合法權(quán)益的市場(chǎng)主體建立“黑名單”制度[25]，加強(qiáng)了市場(chǎng)監(jiān)管。

第五，明確政府責(zé)任范圍，重塑權(quán)力監(jiān)督。權(quán)力的監(jiān)督可以表現(xiàn)為對(duì)行政權(quán)力確立、運(yùn)用與評(píng)估中各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督，也可以表現(xiàn)為對(duì)權(quán)力運(yùn)用結(jié)果的監(jiān)督，如目標(biāo)管理、問責(zé)制等。法治政府的核心在于政府權(quán)力得到制約與監(jiān)督，同時(shí)公民權(quán)利得到有效保障，而后者的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于相應(yīng)責(zé)任制的明確。權(quán)力清單制度建設(shè)通過政府權(quán)力邊界的明晰化、權(quán)力運(yùn)行的透明化、政府監(jiān)管的規(guī)范化等放權(quán)、還權(quán)、規(guī)權(quán)的改革過程，讓權(quán)力與責(zé)任對(duì)應(yīng)，使社會(huì)公眾及組織在權(quán)力監(jiān)督中追責(zé)問詢有依據(jù)，真正實(shí)現(xiàn)更為有力的權(quán)力監(jiān)督。如安徽省將權(quán)力清單與責(zé)任清單同步確立，同步公開，針對(duì)保留的省級(jí)行政權(quán)力，依法依規(guī)編制1.2萬余條責(zé)任事項(xiàng)、2萬余條追責(zé)情形，對(duì)應(yīng)責(zé)任事項(xiàng)和追責(zé)情形列出3萬余條法律法規(guī)條款依據(jù)[26]。

（二）我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的難題

政府權(quán)力清單制度不僅是一種可追溯、可監(jiān)督的權(quán)力運(yùn)行體系，而且是一種分工明確、責(zé)任清晰、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)。在此全局性目標(biāo)的指引下，權(quán)力清單建設(shè)在取得相應(yīng)成效的同時(shí)，依然存在諸多難題。

第一，“權(quán)力法定”原則與改革合法性之間的內(nèi)在張力?！皺?quán)力法定”是法治政府的基本要求，權(quán)力行使有據(jù)是行政權(quán)力合法、公正運(yùn)行的基本前提。在現(xiàn)代社會(huì)中，行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動(dòng)范圍，均應(yīng)當(dāng)源于法律規(guī)定。無法律依據(jù)，行政機(jī)關(guān)不得存在；無法律授權(quán)，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)行使此項(xiàng)權(quán)力。這是現(xiàn)代政府的基本要求。權(quán)力清單制度建設(shè)受法律、立法層面約束，各級(jí)政府在權(quán)力清單的梳理過程中，需要壓縮此前一些行政機(jī)關(guān)擁有的法外權(quán)力，并將法律作為判斷和確定行政機(jī)關(guān)是否擁有以及擁有何種行政權(quán)力的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在實(shí)踐中，往往出現(xiàn)相關(guān)行政權(quán)力的法律依據(jù)與上位法規(guī)定相沖突、法律規(guī)定內(nèi)容相互重疊交叉導(dǎo)致部門權(quán)力配置不明確、國(guó)家行政立法與當(dāng)?shù)貙?shí)際不符導(dǎo)致相關(guān)權(quán)力無實(shí)際意義、個(gè)別單位在權(quán)力行使過程中超越法律規(guī)定增置中間環(huán)節(jié)等問題。

第二，行政體制內(nèi)聯(lián)動(dòng)改革的行動(dòng)難題。由于相關(guān)政府部門存在上下層級(jí)的關(guān)系，是一個(gè)有機(jī)整體，同時(shí)權(quán)力清單的清權(quán)厘權(quán)和確權(quán)制權(quán)過程大多依據(jù)政府職能轉(zhuǎn)變要求，處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)關(guān)系的邊界視角進(jìn)行權(quán)力梳理，這樣就存在改革過程中上下層級(jí)與部門之間的條塊矛盾。在具體實(shí)踐中，一方面存在各級(jí)地方政府相關(guān)部門的權(quán)力行使權(quán)限與流程的確立過程與上級(jí)政府部門之間的層級(jí)管理出現(xiàn)不一致之處，導(dǎo)致上改下不改、下改上不改等多種情況出現(xiàn)；另一方面由于省、市、縣三級(jí)政府所管理的社會(huì)寬度和廣度不一致，對(duì)權(quán)力的清減存在分歧。

第三，改革過程中的形式主義與短視行為。在權(quán)力清單執(zhí)行過程中，如果片面強(qiáng)調(diào)“清單”的形式創(chuàng)新，忽視清單作為確權(quán)制權(quán)和簡(jiǎn)政放權(quán)的實(shí)質(zhì)，容易導(dǎo)致改革過程中的形式主義和短視行為，出現(xiàn)自設(shè)權(quán)力、轉(zhuǎn)移權(quán)力至評(píng)審機(jī)構(gòu)或清單目錄中的權(quán)力“邊減邊增”和“明減暗增”等現(xiàn)象。一些基層政府過分關(guān)注事項(xiàng)的減少和行政效率的提高，而未將事權(quán)屬性進(jìn)行合理的確權(quán)，導(dǎo)致諸如環(huán)境保護(hù)、能源評(píng)價(jià)以及其他關(guān)涉長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或?qū)I(yè)性較強(qiáng)、需多部門合作的行政權(quán)行使過程出現(xiàn)漏洞。清單管理是弄清政府職能范圍大小的有力工具，但片面強(qiáng)調(diào)清單的編制，忽視清單背后的行政責(zé)任，尤其是權(quán)責(zé)利一致的要求，不負(fù)責(zé)任的行政權(quán)力既會(huì)造成失職瀆職降低行政效能，又會(huì)破壞法度綱紀(jì)，影響發(fā)展環(huán)境，也會(huì)引發(fā)腐敗尋租吞噬社會(huì)正義。同時(shí)，政府治理的有效性和政府職能范圍的大小之間并非完全呈正相關(guān)關(guān)系，對(duì)權(quán)力清單執(zhí)行的治理過程的電子監(jiān)察、第三方評(píng)估和效能指數(shù)考核，能夠有效降低部門在改革創(chuàng)新過程中的形式主義和短視行為，增強(qiáng)改革的有效性。

四、我國(guó)政府權(quán)力清單制度建設(shè)的進(jìn)一步完善

權(quán)力實(shí)質(zhì)主體的公共性與行使主體的私人性矛盾以及自身擴(kuò)張性和異化可能的存在，決定了權(quán)力制約與監(jiān)督始終是政治學(xué)中的重要議題。回顧人類社會(huì)權(quán)力制約監(jiān)督的研究歷史，歸納起來有四種基本理念：權(quán)力制約權(quán)力、道德制約權(quán)力、法律制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力。權(quán)力清單制度建設(shè)作為制約和監(jiān)督行政權(quán)力的過程，需對(duì)上述四種理念深度融合，以清單的形式鉗制權(quán)力的膨脹，以制度的強(qiáng)制性保障權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，以人民的監(jiān)督和信息化手段實(shí)現(xiàn)權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約，以政務(wù)公開透明進(jìn)一步樹立權(quán)力行使者的正確權(quán)力觀。

（一）科學(xué)配置權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能，提升實(shí)質(zhì)性改革效果

隨著改革開放后經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的深刻轉(zhuǎn)型，我國(guó)開始以權(quán)力下放為主的分權(quán)化改革，在整體上逐漸從集權(quán)秩序轉(zhuǎn)向制約秩序。在這一過程中，國(guó)家權(quán)力與社會(huì)權(quán)力從高度同構(gòu)轉(zhuǎn)向適度歸位，政治權(quán)力與法律權(quán)力從合一轉(zhuǎn)向分立，議決權(quán)力與執(zhí)行權(quán)力從單向制約轉(zhuǎn)向雙向制約，中央權(quán)力與地方權(quán)力從一體化轉(zhuǎn)向?qū)蛹?jí)化[27]。權(quán)力秩序的這一變化與我國(guó)漸進(jìn)式改革的總體步調(diào)相一致，權(quán)endprint

力清單就是對(duì)各級(jí)政府行政權(quán)力行使的邊界與程序作出規(guī)定。從某種意義上說，權(quán)力清單是我國(guó)權(quán)力秩序在漸進(jìn)式改革轉(zhuǎn)換過程中的縮影，也是政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)關(guān)系的映射。權(quán)力清單的實(shí)質(zhì)目的是形成有效的權(quán)力制約與監(jiān)督，并不斷調(diào)整權(quán)力邊界，優(yōu)化權(quán)力配置，從而實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)政放權(quán)等一系列權(quán)力秩序的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

對(duì)權(quán)力配置與規(guī)范的實(shí)質(zhì)性改革，不僅要從行政流程的簡(jiǎn)化和政務(wù)公開角度予以考慮，更應(yīng)在權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能方面有所變革。一是在功能性維度上，權(quán)力清單需將行政權(quán)力行使的主體、對(duì)象和行政能力進(jìn)行劃分，這一劃分的充分實(shí)現(xiàn)既是政府職能轉(zhuǎn)變的重大突破口，也有賴于政府職能的合理定位。這正是適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展和公民社會(huì)逐步培育的必然要求——逐步厘清政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，在金融、通信、物流、養(yǎng)老、醫(yī)療和非義務(wù)教育等自然或行政壟斷領(lǐng)域，政府需通過簡(jiǎn)政放權(quán)營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；在食品安全和醫(yī)藥流通等信息不對(duì)稱領(lǐng)域，政府需完善信息交流平臺(tái)并加強(qiáng)監(jiān)管，從而在公平競(jìng)爭(zhēng)中促成優(yōu)勝劣汰；在資源、環(huán)境和生態(tài)等具有外部性的領(lǐng)域，強(qiáng)化責(zé)權(quán)利機(jī)制等。二是在結(jié)構(gòu)性維度上，集權(quán)秩序向制約秩序的轉(zhuǎn)換意味著各權(quán)力主體間的關(guān)系由隸屬轉(zhuǎn)向某種程度的平等，權(quán)力行使的方向也將由單向控制轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向鉗制[28]。借鑒國(guó)際有益的改革經(jīng)驗(yàn)，從權(quán)力政治走向權(quán)利政治，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的權(quán)利化，充分發(fā)揮社會(huì)主體的作用，強(qiáng)化社會(huì)自治和社會(huì)權(quán)力，增強(qiáng)社會(huì)主體自我管理、自我服務(wù)的功能。對(duì)于所有市場(chǎng)能夠有效調(diào)節(jié)，公民、法人及其他組織能夠自主決定，行業(yè)組織能夠自律管理的領(lǐng)域，政府都應(yīng)逐步退出，在權(quán)力清單上實(shí)現(xiàn)權(quán)力的合理精簡(jiǎn)。

（二）以責(zé)任與服務(wù)觀念為引導(dǎo)，樹立正確的權(quán)力觀

權(quán)力行使過程在某種意義上是由個(gè)人參與其中并不斷增進(jìn)群體其他成員利益的過程。只有當(dāng)權(quán)力運(yùn)用者能夠按照群體利益目標(biāo)優(yōu)先順序?qū)?quán)力進(jìn)行配置才能永葆權(quán)力[29]。文化心理因素在相當(dāng)大程度上影響著權(quán)力的行使及其產(chǎn)生的作用[30]。公權(quán)力行使者是或經(jīng)選舉、或經(jīng)授權(quán)，受公民委托的履職者。有別于法治體系中官僚依據(jù)法律規(guī)定行政的情況，中國(guó)的官僚更傾向于依據(jù)特定的行政命令及其優(yōu)先級(jí)順序來制定相應(yīng)政策。這種以“行政命令”為主導(dǎo)的管制體系，增大了“發(fā)現(xiàn)和識(shí)別”腐敗行為的難度——為了保障高優(yōu)先級(jí)命令的落實(shí)，中國(guó)的官僚被賦予一定的自主權(quán)，可以不嚴(yán)格執(zhí)行法律或低優(yōu)先級(jí)命令。在法治體系中，違法施政易滋生腐敗，但在中國(guó)的行政體系中，不符合規(guī)定的行政措施，也許僅僅是出于履行某項(xiàng)重要“行政命令”的需要，而非以權(quán)謀私的腐敗[7]。在權(quán)力清單的執(zhí)行過程中，需要杜絕這種因“行政命令”主導(dǎo)而產(chǎn)生的腐敗行為，同時(shí)要警惕改革中的形式主義與短視行為，其關(guān)鍵點(diǎn)在于執(zhí)行過程中除了進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)權(quán)力的公開透明，處理好“法無禁止即自由”與“法無授權(quán)即禁止”的關(guān)系，還需要樹立權(quán)力使用者以權(quán)利制約權(quán)力、以責(zé)任制約權(quán)力以及依法行政的權(quán)力觀，將服務(wù)公眾的理念切實(shí)轉(zhuǎn)化和落實(shí)到行政管理之中，以行政權(quán)力的確定性和公開性為提供服務(wù)的前提和基礎(chǔ)，以行政權(quán)力得到有效規(guī)范和約束為方向指引。

（三）保障制度公正，實(shí)現(xiàn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的可持續(xù)化

“由于所有權(quán)力都令人懷疑——難以證實(shí)其正當(dāng)性，并且很容易腐敗——因此將權(quán)力通過道德、憲法和經(jīng)濟(jì)局限于適當(dāng)?shù)姆秶俏拿魃鐣?huì)的中心問題?！盵31]（P133）從實(shí)踐來看，中央級(jí)的制度規(guī)劃以及地方試點(diǎn)的自上而下與自下而上的互動(dòng)共同將權(quán)力清單這個(gè)創(chuàng)新改革演變成了統(tǒng)一的制度。但針對(duì)很多地方而言，這一制度的產(chǎn)生過程并非源發(fā)性，大多是來自上級(jí)部門的導(dǎo)入性過程，即權(quán)力清單制度的確立是強(qiáng)制性制度變遷過程依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換和交易的過程，任何制度變遷都源于制度變遷需求，將制度變遷劃分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷兩種模式，這一觀點(diǎn)在學(xué)界已基本達(dá)成共識(shí)。林毅夫：《關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷》，上海三聯(lián)書店1991年版。，

如何保證其制度的可持續(xù)性是需要關(guān)注的問題。公共管理領(lǐng)域的可持續(xù)性研究并不多見，基本思路可概括為：（1）基于影響可持續(xù)性發(fā)展的因素分析，提出可持續(xù)性發(fā)展的前景[32]；（2）運(yùn)用持續(xù)力概念，分析持續(xù)力的構(gòu)成要素，評(píng)價(jià)持續(xù)力[33]；（3）利用多案例數(shù)據(jù)，分析持續(xù)性的特征、動(dòng)因，以及持續(xù)發(fā)展的方式和路徑[34]。對(duì)于權(quán)力清單的制度持續(xù)性分析，應(yīng)從權(quán)力所應(yīng)具有的權(quán)威性根本來源，即制度的公正性角度予以分析。制度的公正性在地方政府推行權(quán)力清單的過程中，能夠有利于產(chǎn)生合理預(yù)期，避免機(jī)會(huì)主義動(dòng)機(jī)，實(shí)現(xiàn)制度的穩(wěn)定。制度的公正性表現(xiàn)為制度運(yùn)行過程的公正和運(yùn)行結(jié)果的公正，這要求權(quán)力清單制度在實(shí)施過程中必須注重以下幾方面：一是充分考慮地方實(shí)際情況，尤其是層級(jí)結(jié)構(gòu)和條塊構(gòu)成中的權(quán)責(zé)同構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、利的明確化，不能只關(guān)注權(quán)力行使范圍，忽視相關(guān)責(zé)任和利益主體。二是提高制度本身的動(dòng)態(tài)性與開放性，也就是實(shí)現(xiàn)制度本身隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展而不斷調(diào)整、改革、創(chuàng)新，尤其是權(quán)力清單的梳理過程，如同政府、市場(chǎng)與社會(huì)邊界的關(guān)系，一定是動(dòng)態(tài)平衡的，需要定期進(jìn)行總結(jié)。三是提高制度的理性化程度，最終實(shí)現(xiàn)各個(gè)權(quán)力主體間權(quán)力的劃分以及各自權(quán)力的運(yùn)用由人治走向法治，并用剛性的權(quán)力規(guī)則保障權(quán)力合理、合法地行使。

（四）擴(kuò)大清單覆蓋范圍，制約新形態(tài)下的權(quán)力失范

市場(chǎng)化改革有助于打擊權(quán)力失范，因其通過下放權(quán)力、簡(jiǎn)化行政程序、減少官員的自由裁量權(quán)和加強(qiáng)貿(mào)易開放等機(jī)制減少腐敗機(jī)會(huì)。一些跨國(guó)實(shí)證研究證實(shí)市場(chǎng)化與腐敗之間的這種關(guān)系。但是，對(duì)中國(guó)的研究揭示了市場(chǎng)自由化與權(quán)力失范之間更為復(fù)雜和微妙的關(guān)系。20世紀(jì)90年代之前的權(quán)力失范問題的原因，可以概括為市場(chǎng)化Kwong，J. The Political Economy of Corruption in China.M.E. Sharpe， Inc，1997.、地方分權(quán)改革

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Law and Social Change，2008，（49）；Ren，Jianming and Zhizhou Du.Institutionalized Corruption：Power Overconcentration of the FirstinCommand in China.Crime， Law and Social Change，2008，（49）.、落后的公務(wù)員系統(tǒng)[35]、反腐建設(shè)在法制與體制上的不健全[36]（P91104）等；改革開放以來，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、公務(wù)員選拔制度的改革、審計(jì)制度的進(jìn)步、地方財(cái)政監(jiān)管的加強(qiáng)以及反腐法律法規(guī)的陸續(xù)實(shí)行，誘致權(quán)力失范問題的因素得到遏制，權(quán)力失范現(xiàn)象也呈現(xiàn)出與20世紀(jì)90年代以前不同的趨勢(shì)，這些遏制權(quán)力失范的關(guān)鍵因素也同樣成為促使腐敗發(fā)生結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型的重要因素。研究顯示，這一結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型中的非交易性行政腐?。ㄘ澪酆团灿霉睿┑募眲p少源于持續(xù)不斷的制度建設(shè)與行政改革，同時(shí)行政改革對(duì)于公私利益團(tuán)體之間的利益交換及由此產(chǎn)生的收賄受賄等腐敗現(xiàn)象并未能形成有效的遏制。因此，設(shè)計(jì)并執(zhí)行合理的、牽涉非政府組織與私人機(jī)構(gòu)的反腐政策對(duì)于懲治收賄受賄等腐敗現(xiàn)象將是下一階段的重點(diǎn)[37]。政府的退出并不意味著市場(chǎng)化的終結(jié)，而恰恰代表著市場(chǎng)化迎來關(guān)鍵時(shí)期，因?yàn)檎枰⒂行У恼街贫纫员苊庵贫热蔽粚?dǎo)致的秩序紊亂。權(quán)力清單需進(jìn)一步關(guān)注涉及多方利益主體以及容易出現(xiàn)公私界限模糊、缺乏相應(yīng)法律規(guī)范的行政權(quán)力領(lǐng)域，尤其是尚存法律空白、屬于非行政許可以及具體領(lǐng)導(dǎo)崗位權(quán)力等并不在審批清單內(nèi)的行政權(quán)力，包括決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等行政權(quán)力的行使盲區(qū)，需要以擴(kuò)大強(qiáng)制公開的行政權(quán)力類別以及權(quán)力要素的方式為新形態(tài)的權(quán)力失范提供有力的制約手段。

（五）充分利用信息化工具，促進(jìn)政府權(quán)力的多元監(jiān)督

政府權(quán)力的運(yùn)行已由單向轉(zhuǎn)變?yōu)榛?dòng)式，公民參與成為行政權(quán)力監(jiān)督的重要途徑。赫爾德提出“參與型民主”的基本條件之一就是開放的信息體系，確保充足信息條件下的決策

[38]（P340341）。權(quán)力運(yùn)行過程信息公開是行政權(quán)力得到有效監(jiān)督的必要條件，信息化手段為其提供了技術(shù)層面的支持。信息化工具作為政府治理工具（Instruments of Government），與善治的實(shí)現(xiàn)又有著一種天然的連接[39]，從“電子政務(wù)”到“電子治理”是一種歷史潮流，而權(quán)力清單所要求的責(zé)任政府、公開透明、權(quán)力規(guī)范與制度理性等原則訴求，與信息化工具所具有的以人為本、信息可達(dá)、全民監(jiān)督與觀察以及技術(shù)理性等相關(guān)技術(shù)特質(zhì)具有天然的自洽性。因此，權(quán)力清單需結(jié)合信息化政府建設(shè)，以信息化手段提高權(quán)力運(yùn)行的公開透明性。權(quán)力清單的信息化建設(shè)可以從以下幾個(gè)方面入手：一是將權(quán)力清單中的每個(gè)權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行編碼并設(shè)計(jì)一套網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)，整合不同政府部門之間的權(quán)力清單流程，在縱向中央和地方各級(jí)政府之間以及橫向地方政府之間全面實(shí)現(xiàn)清單整合與權(quán)力過程的可視化。二是建立各層級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力事項(xiàng)、權(quán)力運(yùn)行的信息共享平臺(tái)，并搭載電子監(jiān)察系統(tǒng)、信用管理系統(tǒng)、考核評(píng)估系統(tǒng)等模塊予以完善。三是政府委托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理維護(hù)該系統(tǒng)[40]，并實(shí)時(shí)更新動(dòng)態(tài)信息。四是以“便利、互動(dòng)、安全”為原則，引導(dǎo)公民對(duì)權(quán)力清單開展網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督。權(quán)力清單的重要理念即通過陽光政務(wù)實(shí)現(xiàn)全民監(jiān)督。目前各地的權(quán)力清單實(shí)踐尚處于政府內(nèi)部改革階段，進(jìn)一步的實(shí)施需拓寬民眾監(jiān)督渠道，增強(qiáng)制度宣傳力度。在這方面可借鑒印度經(jīng)驗(yàn)：2000年，印度中央監(jiān)察委員會(huì)發(fā)布《公民反腐敗指南》，引導(dǎo)公民如何反腐敗，公民的網(wǎng)上監(jiān)督與舉報(bào)都將被記錄在監(jiān)察機(jī)構(gòu)的檔案中。

目前我國(guó)各級(jí)政府的權(quán)力清單改革在層級(jí)、部門和領(lǐng)域各方面都不斷深化，但在進(jìn)一步實(shí)踐中需要注重在頂層設(shè)計(jì)中解決法律缺位、法律滯后、法律沖突的問題，處理好改革的合法性和制度的權(quán)威性、有效性問題。政府還需在權(quán)力清單的執(zhí)行過程以及執(zhí)行效果上增加反饋信息來源（如通過媒體及大眾等多角度收集信息），以第三方評(píng)估形式相對(duì)收窄下級(jí)政府選擇性執(zhí)行法律的自主權(quán)。從法理上講，權(quán)力與責(zé)任密不可分，行政權(quán)力經(jīng)由授權(quán)產(chǎn)生，必須對(duì)授權(quán)主體負(fù)責(zé)，統(tǒng)一構(gòu)建權(quán)力清單和責(zé)任清單，是政府治理有效性的本質(zhì)所在。未來權(quán)力清單建設(shè)需充分考慮公共管理的“碎片化”現(xiàn)象，引入合作治理理念，以公民需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為治理手段，秉承正確的權(quán)力觀，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的權(quán)力合理配置，規(guī)范行政權(quán)力自由裁量空間，最大程度實(shí)現(xiàn)公民對(duì)行政權(quán)力的有效監(jiān)督，達(dá)到以權(quán)利制約權(quán)力的目的，實(shí)現(xiàn)對(duì)治理新形態(tài)下權(quán)力失范的有力制約，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與整合，不斷從權(quán)力清單的各級(jí)地方政府分散試點(diǎn)走向統(tǒng)一、從碎片化走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式[41]。

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責(zé)任編輯：王篆endprint