朱孟光

[摘要]改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及就業(yè)的市場化，越來越多的黨員在產(chǎn)業(yè)之間轉(zhuǎn)移和地區(qū)之間流動(dòng)，黨員隊(duì)伍中出現(xiàn)了一個(gè)日趨龐大的流動(dòng)黨員群體。流動(dòng)黨員管理成為市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下黨的建設(shè)中一個(gè)重大而緊迫的課題。從20世紀(jì)90年代初期起，黨就開始重視流動(dòng)黨員的管理工作。經(jīng)過各級(jí)黨組織和學(xué)術(shù)界近二十年的實(shí)踐探索和理論研究，流動(dòng)黨員管理方面取得了豐碩的成果。研究成果主要包括流動(dòng)黨員的概念、類型和特點(diǎn)，以及流動(dòng)黨員管理中存在的問題、原因分析及對策思路等。研究中也存在著原創(chuàng)性成果不多，研究視角和方法單一，研究不平衡等問題。

[關(guān)鍵詞]流動(dòng)黨員；教育；管理；服務(wù)

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）01002107

改革開放以來，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和不斷完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快以及就業(yè)的市場化，勞動(dòng)力和人才的流動(dòng)性極大增強(qiáng)。其中，越來越多的黨員開始在產(chǎn)業(yè)之間轉(zhuǎn)移和地區(qū)之間流動(dòng)，使得黨員隊(duì)伍中出現(xiàn)了一個(gè)日益龐大的流動(dòng)黨員群體。在這種情況下，流動(dòng)黨員的管理就成為新時(shí)期黨的建設(shè)的一個(gè)重大而緊迫的課題。加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理，既是新形勢下推動(dòng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)人才合理配置的必然要求，更是新形勢下保持黨的先進(jìn)性和提高黨的執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要任務(wù)。自20世紀(jì)90年代初期至今，流動(dòng)黨員管理工作的實(shí)踐探索和理論研究積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，取得了豐碩的理論成果。時(shí)至今日，在黨的建設(shè)制度改革的大背景下，有必要對這些探索和研究做一全面系統(tǒng)的總結(jié)和述評(píng)，以期為下一步流動(dòng)黨員管理的實(shí)踐創(chuàng)新及其宏觀制度設(shè)計(jì)與改革提供借鑒并指明方向。

一、流動(dòng)黨員的類型劃分及特點(diǎn)

隨著流動(dòng)黨員群體的日益龐大和黨對流動(dòng)黨員管理工作的重視，黨務(wù)工作者和學(xué)者們對流動(dòng)黨員的概念和內(nèi)涵進(jìn)行了深入的研究和較為科學(xué)的界定。在實(shí)踐探索和深入研究的基礎(chǔ)上，2006年6月，中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理工作的意見》（簡稱《意見》）對流動(dòng)黨員的概念做出了明確的界定：“流動(dòng)黨員是指由于就業(yè)或居住地變化等原因，在較長時(shí)間內(nèi)無法正常參加正式組織關(guān)系所在黨組織活動(dòng)的黨員?！盵1]（P95）有學(xué)者對這一概念界定作了深入闡發(fā)，認(rèn)為流動(dòng)黨員的概念包含四個(gè)條件：其一，流動(dòng)黨員的前提條件是黨員的流動(dòng)基于就業(yè)或居住地的變化等原因而形成；其二，流動(dòng)黨員的時(shí)間條件是黨員必須流動(dòng)時(shí)間較長；其三，流動(dòng)黨員的核心要件是黨員無法正常參加正式組織關(guān)系所在地所在黨組織活動(dòng)并履行黨員義務(wù)；其四，流動(dòng)黨員的必要條件是黨員必須未同新單位或新居住地的黨組織建立新的組織關(guān)系。這四個(gè)條件需要同時(shí)具備，缺一不可

[2]?？傮w來看，學(xué)界和黨務(wù)工作者對流動(dòng)黨員概念的界定和使用較為一致，基本上是以《意見》中對流動(dòng)黨員的概念界定為準(zhǔn)。

（一）流動(dòng)黨員的類型

根據(jù)對流動(dòng)黨員的概念界定，學(xué)者們對流動(dòng)黨員進(jìn)行了類型劃分。就目前的研究來看，雖然具體表述不同，但是大多數(shù)學(xué)者是以“身份”特征對流動(dòng)黨員進(jìn)行劃分的。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，有的學(xué)者將流動(dòng)黨員劃為四類：一是農(nóng)村流動(dòng)黨員；二是城市社區(qū)流動(dòng)黨員；三是部分轉(zhuǎn)業(yè)軍人和大中專畢業(yè)生流動(dòng)黨員；四是外出學(xué)習(xí)進(jìn)修、借調(diào)工作、辦理公務(wù)、休假探親，連續(xù)時(shí)間超過3個(gè)月，或轉(zhuǎn)移正式組織關(guān)系而人事行政關(guān)系仍在原單位的黨員[2]。此外，按照“地域”分布進(jìn)行劃分，有的學(xué)者將其分為三類：一是從本地流出的黨員；二是在本地流動(dòng)的黨員；三是從外地流入本地的黨員

[2]。還有學(xué)者按照流動(dòng)黨員的實(shí)際狀態(tài)將其劃為五類：一是“地下”黨員，即進(jìn)城務(wù)工并已在居住地工作或生活半年以上，而組織關(guān)系仍在原單位且不過組織生活的農(nóng)村黨員；二是“口袋黨員”，即隨著原單位被改制、破產(chǎn)、重組而下崗在家或務(wù)工，且組織關(guān)系雖已轉(zhuǎn)出卻沒有轉(zhuǎn)入社區(qū)而揣在口袋中的原國企黨員；三是“掛靠”黨員，即組織關(guān)系從原單位轉(zhuǎn)出后，暫時(shí)存放在民政部門和人才服務(wù)中心的部分復(fù)轉(zhuǎn)軍人和大中專畢業(yè)生黨員；四是“戶口”黨員，即一些派駐外地，但是管轄關(guān)系仍在原單位，且在外地工作或生活半年以上而組織關(guān)系未轉(zhuǎn)出的黨員；五是“隱名”黨員，即從原單位流入新單位后而不愿亮明身份的黨員[3]。在這種總體分類的基礎(chǔ)上，學(xué)者們還對具體某一類流動(dòng)黨員（比如農(nóng)村流動(dòng)黨員、城市社區(qū)流動(dòng)黨員、高校畢業(yè)生流動(dòng)黨員及“兩新組織”中的流動(dòng)黨員等）的來源做了進(jìn)一步劃分。由上可見，當(dāng)前流動(dòng)黨員類型的劃分，主要存在著以身份特征和行業(yè)地域分布進(jìn)行劃分這兩種標(biāo)準(zhǔn)。這是由流動(dòng)黨員關(guān)涉流出單位或流出地與流入單位或流入地兩個(gè)向度這一特點(diǎn)所決定的。對流動(dòng)黨員類型的劃分，將有助于增強(qiáng)流動(dòng)黨員管理的有效性和針對性。

（二）流動(dòng)黨員的特點(diǎn)及流動(dòng)趨勢

流動(dòng)黨員作為改革開放以來出現(xiàn)的一個(gè)特殊黨員群體，具有不同于傳統(tǒng)體制中黨員的特點(diǎn)。一是流動(dòng)黨員群體內(nèi)部的個(gè)體差異性較大；二是流動(dòng)黨員群體的穩(wěn)定性較差；三是流動(dòng)黨員群體參與黨內(nèi)組織生活的動(dòng)力不足；四是流動(dòng)黨員群體對黨組織管理的認(rèn)同感不強(qiáng)[4]（P26）。在對流動(dòng)黨員群體特征總體認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，學(xué)者們對流動(dòng)黨員群體的整體流動(dòng)趨向做出了概括。有學(xué)者在調(diào)查研究后認(rèn)為，隨著改革開放的深入和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國黨員流動(dòng)呈現(xiàn)出四種趨勢：一是流動(dòng)黨員的數(shù)量將會(huì)越來越多；二是黨員流動(dòng)的范圍將會(huì)越來越廣；三是黨員流動(dòng)的時(shí)間將會(huì)越來越長；四是流動(dòng)黨員主體突出但結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜[5]。除此之外，流動(dòng)黨員中文化素質(zhì)較高、有技術(shù)專長的人將會(huì)逐步增多[6]，黨員流向的行業(yè)也會(huì)日益廣泛。

在對流動(dòng)黨員群體特點(diǎn)研究的同時(shí)，學(xué)者們還對某一類型流動(dòng)黨員的特點(diǎn)進(jìn)行了具體的研究。農(nóng)民工流動(dòng)黨員的流動(dòng)趨向呈現(xiàn)出三個(gè)特點(diǎn)：一是從經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)；二是有序流動(dòng)與無序流動(dòng)并存；三是工作逐步穩(wěn)定與流動(dòng)頻率加快并存。農(nóng)民工流動(dòng)黨員的從業(yè)特點(diǎn)表現(xiàn)為從業(yè)層次差異較大，從業(yè)領(lǐng)域以非公有制企業(yè)為主[7]。城市社區(qū)流動(dòng)黨員主要有三個(gè)特點(diǎn)：一是居住分散，分布廣泛；二是構(gòu)成多樣，素質(zhì)參差不齊；三是流動(dòng)性大，各種信息難以收集

[8]。高校畢業(yè)生流動(dòng)黨員的主要特點(diǎn)是他們具有較高的文化和綜合素質(zhì)，黨齡一般都比較短，并且可塑性較強(qiáng)[9]。由上可見，某一類型的流動(dòng)黨員除了具有流動(dòng)黨員群體的共性特征之外，還具有自身獨(dú)有的個(gè)性特征。

二、流動(dòng)黨員管理實(shí)踐探索與理論研究的主要內(nèi)容

中國共產(chǎn)黨進(jìn)行流動(dòng)黨員管理工作已歷經(jīng)二十余年。在這一過程中，黨務(wù)工作者和學(xué)者們對流動(dòng)黨員管理進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索和理論研究，歸納概括這些研究成果，主要內(nèi)容集中在四個(gè)方面。

（一）改革開放以來中共流動(dòng)黨員管理的歷史回顧

以列寧主義建黨原則組建的中國共產(chǎn)黨始終高度重視黨的組織建設(shè)。中國共產(chǎn)黨章程明確規(guī)定：“每個(gè)黨員，不論職務(wù)高低，都必須編入黨的一個(gè)支部、小組或其他特定組織，參加黨的組織生活，接受黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督”，“不允許有任何不參加黨的組織生活、不接受黨內(nèi)外群眾監(jiān)督的特殊黨員?！?/p>

[10]（P222）1949年新中國成立之后，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立和城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的實(shí)施，人口的社會(huì)流動(dòng)性和黨員的流動(dòng)性都因極大的限制而降低。而1978年改革開放以后，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，人口的流動(dòng)性和黨員的流動(dòng)性迅速增強(qiáng)，流動(dòng)黨員的數(shù)量也與日俱增，這越來越影響到黨的組織建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)?？梢哉f，流動(dòng)黨員管理是改革開放新形勢下黨面臨的重大而緊迫的任務(wù)。

改革開放以來，尤其是20世紀(jì)90年代以來，中國共產(chǎn)黨在不斷進(jìn)行實(shí)踐探索的基礎(chǔ)上，逐步提高了對于流動(dòng)黨員管理問題的認(rèn)知，管理理念、制度和方式方法也更加科學(xué)化。縱觀近二十年來中國共產(chǎn)黨流動(dòng)黨員管理，大致可以分為兩個(gè)大的階段：一是從黨的十四屆四中全會(huì)到黨的十六大（1994年～2002年）；二是從黨的十六大至今（2002年至今）。前段時(shí)期主要是以流動(dòng)黨員的常規(guī)管理為主；后段時(shí)期主要是以流動(dòng)黨員的管理理念、方式方法創(chuàng)新和制度機(jī)制建設(shè)為主。在各地對流動(dòng)黨員管理進(jìn)行實(shí)踐探索的基礎(chǔ)之上，1994年1月4日中組部下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)黨員流動(dòng)中組織關(guān)系管理的暫行規(guī)定》。同年9月，在黨的十四屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)幾個(gè)重大問題的決定》中明確提出：“大批勞動(dòng)力在產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移和地區(qū)間流動(dòng)，需要采取有效措施管理好流動(dòng)中的黨員。”

[11]（P16）

為了進(jìn)一步改進(jìn)和加強(qiáng)流動(dòng)黨員管理，根據(jù)該決定的精神，按照有利于黨員合理流動(dòng)，有利于黨組織管理，有利于黨員發(fā)揮作用的原則，中組部于1994年12月19日下發(fā)了《關(guān)于試行〈流動(dòng)黨員活動(dòng)證〉制度的通知》，對《流動(dòng)黨員活動(dòng)證》的適用范圍、制發(fā)和使用做出了明確規(guī)定。該制度自1995年7月1日起在全國范圍內(nèi)正式執(zhí)行。2002年11月，黨的十六大做出“在全黨開展以實(shí)踐‘三個(gè)代表重要思想為主要內(nèi)容的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)”，并提出要“適應(yīng)新形勢，探索黨員管理工作的新機(jī)制新方法”。2003年4月12日，胡錦濤專程到深圳市龍崗區(qū)南嶺村考察，在考察基層黨組織建設(shè)情況時(shí)提出，“一定要加強(qiáng)流動(dòng)黨員的管理”。2004年9月，黨的十六屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中指出：“探索黨員教育管理工作的新機(jī)制，加強(qiáng)流動(dòng)黨員管理，促進(jìn)廣大黨員發(fā)揮先鋒模范作用?！盵12]（P35）2005年1月開始，全黨開展了以實(shí)踐“三個(gè)代表”重要思想為主要內(nèi)容的保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)，歷時(shí)一年半，到2006年6月基本結(jié)束。在系統(tǒng)總結(jié)保持共產(chǎn)黨員先進(jìn)性教育活動(dòng)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，2006年6月，中共中央辦公廳印發(fā)四個(gè)保持黨員先進(jìn)性長效機(jī)制的文件，而《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理工作的意見》就是這四個(gè)文件之一?！兑庖姟凡粌H對流動(dòng)黨員的概念做出了明確界定，而且規(guī)定了流動(dòng)黨員管理的總體要求和主要原則?！兑庖姟分忻鞔_提出，在流動(dòng)黨員管理工作中要“堅(jiān)持以流入地黨組織為主、流出地和流入地黨組織共同管理”，“堅(jiān)持區(qū)別情況、動(dòng)態(tài)管理”，“堅(jiān)持教育、管理與服務(wù)相結(jié)合”。為了貫徹落實(shí)《意見》的精神，加強(qiáng)和改進(jìn)對流動(dòng)黨員和黨員組織關(guān)系的管理工作，同年12月，中組部又印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨流動(dòng)黨員活動(dòng)證》和《中國共產(chǎn)黨黨員組織關(guān)系介紹信》修訂式樣的通知，并于2007年1月1日起按新式樣執(zhí)行。2007年10月，黨的十七大報(bào)告指出：“加強(qiáng)和改進(jìn)流動(dòng)黨員管理，加強(qiáng)進(jìn)城務(wù)工人員中黨的工作，建立健全城鄉(xiāng)一體黨員動(dòng)態(tài)管理機(jī)制?！?009年9月，黨的十七屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》中指出：“建立全國黨員信息庫，加強(qiáng)黨員動(dòng)態(tài)管理，健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動(dòng)黨員管理服務(wù)工作制度?！?/p>

[13]（P28）2012年11月，黨的十八大報(bào)告指出：“改進(jìn)對流動(dòng)黨員的教育、管理、服務(wù)”。

綜觀以上不同時(shí)期黨中央文件中關(guān)于流動(dòng)黨員管理的論述可以看出，近二十年來，中國共產(chǎn)黨對流動(dòng)黨員管理工作的探索和認(rèn)知經(jīng)歷了“兩個(gè)轉(zhuǎn)變”：就理念而言，從最初注重“靜態(tài)管理”向注重“動(dòng)態(tài)管理”和“動(dòng)靜結(jié)合”轉(zhuǎn)變；就方式方法而言，從最初以管理教育為主向寓教育、管理于服務(wù)之中的轉(zhuǎn)變。

（二）流動(dòng)黨員建黨模式及管理模式的實(shí)踐探索與總結(jié)

經(jīng)過近二十年的實(shí)踐探索，各地黨組織創(chuàng)造出了許多新的組織架構(gòu)模式和管理模式，開始打破傳統(tǒng)的單純以人戶結(jié)合的行政區(qū)域和單位制進(jìn)行黨組織設(shè)置和管理的方式，呈現(xiàn)出靈活多樣的趨向。

就流動(dòng)黨員建黨模式而言，黨務(wù)工作者和學(xué)者們對實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了概括和總結(jié)。由于存在地區(qū)差異，學(xué)者們在總結(jié)時(shí)的具體表述會(huì)存在些許不同，但大體思路是一致的，即大多是按照“黨員流動(dòng)到哪里，黨組織就覆蓋到哪里”的思路，來總結(jié)流動(dòng)黨員黨組織建構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)黨員黨組織設(shè)置不外乎三個(gè)方面：一是關(guān)涉流動(dòng)黨員的企事業(yè)單位黨組織建設(shè)；二是關(guān)涉流動(dòng)黨員的行業(yè)組織建設(shè)；三是關(guān)涉流動(dòng)黨員的社區(qū)黨組織建設(shè)[14]。按照這一思路，還有學(xué)者具體總結(jié)了目前存在的十種流動(dòng)黨員黨組織設(shè)置的方式。一是通過在街道和社區(qū)建立流動(dòng)黨員管理服務(wù)中心站和服務(wù)室的方式來吸引流動(dòng)黨員，此即站室管理法；二是為因大規(guī)模拆遷等原因?qū)е碌牧鲃?dòng)黨員及時(shí)建立黨組織，對在外過渡的流動(dòng)黨員進(jìn)行跟蹤管理，此即跟蹤管理法；三是黨組織將具有

3人以上且去往同一地的外出黨員集中起來建立黨支部，并委托流入地黨組織管理，此即委托管理法；四是由原籍地黨組織在預(yù)先掌握其流動(dòng)黨員人數(shù)和流向的基礎(chǔ)上出面對其進(jìn)行組織設(shè)置，后委托給流入地黨組織代管，此即集中代管法；五是黨組織對暫時(shí)無法轉(zhuǎn)移黨組織關(guān)系的流動(dòng)黨員辦理《流動(dòng)黨員活動(dòng)證》，此即持證管理法；六是黨組織把在樓宇內(nèi)辦公的小單位零散流動(dòng)黨員統(tǒng)一組織起來，以樓宇為單位建立黨支部，此即樓宇組建法；七是在一些流動(dòng)黨員比較多的出租車、保安、餐飲等行業(yè)組建流動(dòng)黨員黨支部，此即行業(yè)組建法；八是以市場為單位組建黨組織，將市場經(jīng)營戶中的流動(dòng)黨員納入其中，此即市場組建法；九是在建設(shè)規(guī)模大、工期長而流動(dòng)黨員又多的重大工程項(xiàng)目中，建立臨時(shí)黨支部，此即工程項(xiàng)目組建法；十是在個(gè)體私營協(xié)會(huì)成立黨支部，此即個(gè)體私營協(xié)會(huì)組建法[15]。可以說，以上十種流動(dòng)黨員建黨模式比較全面地概括總結(jié)了近二十年來流動(dòng)黨員黨組織設(shè)置方式的實(shí)踐探索。

就流動(dòng)黨員的管理模式而言，綜合各地實(shí)踐探索的經(jīng)驗(yàn)，目前大致有六種管理模式。第一，雙重管理模式。即以流入地黨組織為主、流出地黨組織為輔，流出地和流入地黨組織密切配合、經(jīng)常溝通，協(xié)調(diào)解決流動(dòng)黨員管理中問題的共同管理模式。第二，屬地（流入地）管理模式。即以流動(dòng)黨員集中居住地為依托建立獨(dú)立黨組織，或以黨員服務(wù)中心為依托，以組織關(guān)系不適合掛靠在其他黨組織的黨員為重點(diǎn)，建立流動(dòng)黨支部，流動(dòng)黨員的組織關(guān)系實(shí)行屬地化管理[16]。

第三，流出地管理模式。即流出地黨組織通過嚴(yán)格執(zhí)行《流動(dòng)黨員活動(dòng)證》制度，登記、匯報(bào)制度，建立聯(lián)系制度和考核獎(jiǎng)懲制度等方式，實(shí)現(xiàn)對流動(dòng)黨員的教育和管理[17]。第四，中介管理模式。即以社會(huì)中介組織尤其是各級(jí)人才服務(wù)機(jī)構(gòu)黨組織為依托，建立管理網(wǎng)絡(luò)和管理制度以加強(qiáng)流動(dòng)黨員的管理。第五，行業(yè)管理模式。即按照工作時(shí)間、地點(diǎn)及工作性質(zhì)的不同，依托在流動(dòng)黨員比較集中的菜市場、建筑工地、樓宇等建立的各類行業(yè)黨組織，就地、就近、就便對流動(dòng)黨員進(jìn)行分類管理 [2]。

第六，聯(lián)建管理模式。即針對黨員組織關(guān)系隸屬于流出地而掛靠在流入地黨員服務(wù)中心的流動(dòng)黨組織，采取流入地黨組織與流出地黨組織簽訂聯(lián)建共建協(xié)議的方式，并規(guī)定流入地和流出地黨組織各自在管理中的權(quán)責(zé)。當(dāng)然，由于各地流動(dòng)黨員的情況一般比較復(fù)雜，所以在實(shí)際管理工作中，各地往往是幾種模式結(jié)合并用，堅(jiān)持“流出地管理與流入地管理相結(jié)合”，“中介管理與行業(yè)管理相結(jié)合”，“社區(qū)管理與單位管理相結(jié)合”[2]。

（三）流動(dòng)黨員管理中存在的問題及原因

流動(dòng)黨員管理工作實(shí)踐探索所取得的成果和經(jīng)驗(yàn)是豐富的，但在目前的流動(dòng)黨員管理中仍然存在不少問題。第一，流動(dòng)黨員的底數(shù)難摸清。組織找黨員難和黨員找組織難這“兩難”導(dǎo)致“兩不找”或“兩不管”，以致出現(xiàn)了許多“掛名黨員”和“掛空黨員”。第二，流動(dòng)黨員管理不規(guī)范。一是流動(dòng)黨員不能正常參加黨組織生活；二是不能按規(guī)定接轉(zhuǎn)黨組織關(guān)系；三是不能按時(shí)收繳黨費(fèi)；四是預(yù)備黨員不能按期轉(zhuǎn)正。第三，教育不適應(yīng)。一是教育理念落后；二是教育內(nèi)容單一；三是教育方式呆板。第四，作用難發(fā)揮。一是部分流動(dòng)黨員未能充分發(fā)揮“領(lǐng)頭雁”、“信息員”和“聯(lián)絡(luò)員”等作用；二是部分流動(dòng)黨員先鋒模范作用未能發(fā)揮；三是極個(gè)別流動(dòng)黨員產(chǎn)生副作用[18]。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者還指出了流動(dòng)黨員活動(dòng)開展難等問題。一是黨員組織生活參加難；二是黨員活動(dòng)組織難；三是黨員教育培訓(xùn)難；四是活動(dòng)協(xié)調(diào)難[5]。此外，流動(dòng)黨員教育管理的組織架構(gòu)難也是目前面臨的一大難題。

以上這些問題的存在不僅制約了流動(dòng)黨員管理工作的實(shí)效性，而且導(dǎo)致黨的組織資源大量流失，對黨的執(zhí)政能力建設(shè)和先進(jìn)性建設(shè)造成重大損害。流動(dòng)黨員管理工作中出現(xiàn)這些問題和難題，既有客觀原因，又有主觀原因，還有制度機(jī)制、方式方法的原因。具體來講，第一，流動(dòng)黨員群體的特點(diǎn)是客觀原因。流動(dòng)黨員外出方式多，活動(dòng)區(qū)域大，從業(yè)范圍廣，流動(dòng)性極大，導(dǎo)致客觀上不易管理。第二，黨組織和流動(dòng)黨員自身認(rèn)識(shí)存在偏差是主觀原因。一些基層黨組織和黨務(wù)工作者對流動(dòng)黨員教育管理認(rèn)識(shí)不足，思想上存在誤區(qū)。而部分流動(dòng)黨員也存在組織觀念淡薄、黨員意識(shí)不強(qiáng)等問題。第三，流動(dòng)黨員教育管理的制度方法不完善是制度機(jī)制原因。目前，流動(dòng)黨員教育管理體制基本上沿用傳統(tǒng)“條歸條、塊歸塊”的辦法，且條塊之間的管理責(zé)任分工不明，缺乏科學(xué)有效的管理機(jī)制，管理方法的針對性和靈活性不夠，沒有形成“全國一盤棋”的管理格局。此外，各級(jí)黨組織還沒有建立流動(dòng)黨員的專門管理機(jī)構(gòu)，加之非公企業(yè)黨組織建設(shè)的薄弱及其發(fā)揮作用時(shí)的客觀受限，都使得流動(dòng)黨員的管理力量薄弱

[18] 。

（四）創(chuàng)新流動(dòng)黨員管理的思路與對策

針對流動(dòng)黨員管理中存在的問題及其成因，學(xué)者們從管理的理念、制度體制和方式方法等方面提出了進(jìn)一步創(chuàng)新流動(dòng)黨員管理的思路與對策。

創(chuàng)新流動(dòng)黨員管理首先要?jiǎng)?chuàng)新管理理念。在改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的時(shí)代，“黨員管理由過去的封閉半封閉走向開放、由傳統(tǒng)走向現(xiàn)代、由單位管理走向更廣泛的區(qū)域管理，是社會(huì)發(fā)展的必然?！盵19]在這種情況下，各級(jí)黨組織要勇于創(chuàng)新，改變傳統(tǒng)的管理理念，樹立全新的管理理念。不同的學(xué)者對創(chuàng)新管理理念的認(rèn)識(shí)不同。有學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)新管理理念需要實(shí)現(xiàn)“三個(gè)轉(zhuǎn)變”，即要由重思想約束、輕制度建設(shè)向思想約束與制度建設(shè)并重轉(zhuǎn)變，要由重義務(wù)、輕權(quán)利向義務(wù)與權(quán)利并重轉(zhuǎn)變，要由重管理、輕服務(wù)向管理與服務(wù)并重轉(zhuǎn)變[14]。還有學(xué)者認(rèn)為，創(chuàng)新管理理念要做到“三化”，即規(guī)范化管理、人性化管理和現(xiàn)代化管理。實(shí)現(xiàn)規(guī)范化理念，一是完善管理網(wǎng)絡(luò)，使流動(dòng)黨員組織生活“有家可歸”；二是健全管理制度，使流動(dòng)黨員管理“有章可循”；三是規(guī)范管理程序，使流動(dòng)黨員辦事“有條不紊”。實(shí)現(xiàn)人性化理念，一是增強(qiáng)服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)人性化管理；二是改進(jìn)教育方法，推進(jìn)人性化教育；三是簡化工作程序，推進(jìn)人性化辦公。實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化管理，一是構(gòu)建電子黨務(wù)管理系統(tǒng)；二是利用系統(tǒng)處理程序性的黨務(wù)工作；三是開發(fā)互聯(lián)網(wǎng)的黨務(wù)活動(dòng)平臺(tái)[20]。

針對流動(dòng)黨員組織管理體系不完善、組織設(shè)置不健全等問題，有學(xué)者從治理的角度提出要“打造網(wǎng)格一體化的組織平臺(tái)”。打造網(wǎng)格一體化的組織平臺(tái)是為了構(gòu)建網(wǎng)格一體化的動(dòng)態(tài)組織管理模式?！八^網(wǎng)格化的黨組織是指在不同行業(yè)、不同區(qū)域、不同部門分別建立各種類型的黨組織，構(gòu)成一個(gè)組織系統(tǒng)，形成網(wǎng)格化的組織架構(gòu)?！盵21]網(wǎng)格化組織管理模式以一體化的網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)為基礎(chǔ)，通過網(wǎng)格的形式，來實(shí)現(xiàn)全國黨員的信息資料和組織生活的一體化管理和流動(dòng)黨員治理

[22]。以上所解決的是流動(dòng)黨員難找組織和簡化組織關(guān)系轉(zhuǎn)接程序的問題，但還未解決“口袋黨員”的問題。為此，有學(xué)者提出要建立激勵(lì)約束機(jī)制，以解決黨員不找組織的問題。第一，建立健全流動(dòng)黨員關(guān)懷服務(wù)機(jī)制，以激發(fā)流動(dòng)黨員的活力。一是健全關(guān)懷服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，二是健全困難救助機(jī)制，三是健全權(quán)利保障機(jī)制，四是健全素質(zhì)提升機(jī)制，五是健全互助服務(wù)機(jī)制

[23]（P83）。第二，通過實(shí)行黨員黨籍年度注冊管理的方式，建立健全約束機(jī)制，以解決繼續(xù)出現(xiàn)“掛名黨員”和“口袋黨員”的問題。

針對流動(dòng)黨員管理不規(guī)范和信息溝通不暢等問題，有學(xué)者提出，首先，建立聯(lián)席會(huì)議制度，以加強(qiáng)各部門的協(xié)調(diào)溝通。定期舉行由流入地的公安、工商、勞動(dòng)和社會(huì)保障、綜治、計(jì)生等單位以及流出地組織部門參加的聯(lián)席會(huì)議，研究解決流動(dòng)黨員管理工作中的重要問題，實(shí)現(xiàn)兩地信息的互通有無。其次，建立流動(dòng)黨員聯(lián)絡(luò)員制度，以解決流動(dòng)黨員與流入地和流出地黨組織聯(lián)系難的問題。流出地可以縣為單位設(shè)立一名聯(lián)絡(luò)員，流入地以街道、社區(qū)為單位設(shè)立一名聯(lián)絡(luò)員。再次，建立流動(dòng)黨員信息等級(jí)和情況報(bào)告制度，以便黨組織及時(shí)掌握流動(dòng)黨員動(dòng)態(tài)。最后，建立“黨員身份證”制度?？梢越梃b居民身份證的制作和管理方法，并由組織部門借助電子信息平臺(tái)進(jìn)行管理 [21]。

新時(shí)期流動(dòng)黨員的教育學(xué)習(xí)是黨的建設(shè)的一項(xiàng)重要課題。針對流動(dòng)黨員教育學(xué)習(xí)內(nèi)容和方式單一呆板的情況，有學(xué)者認(rèn)為，流動(dòng)黨員教育學(xué)習(xí)要“突出規(guī)范性”、“增強(qiáng)針對性”和“講求靈活性”

[18]。一是堅(jiān)持集中教育與經(jīng)常性教育相結(jié)合。在堅(jiān)持以支部為單位組織學(xué)習(xí)教育的同時(shí)，根據(jù)流動(dòng)黨員在不同崗位、不同時(shí)期會(huì)產(chǎn)生不同思想問題的實(shí)際，組織開展各類專題教育。二是傳統(tǒng)教育與網(wǎng)絡(luò)教育相結(jié)合。在堅(jiān)持經(jīng)常性郵寄文件、學(xué)習(xí)材料的同時(shí)，通過完善遠(yuǎn)程教育網(wǎng)絡(luò)，把開展遠(yuǎn)程教育作為流動(dòng)黨員教育培訓(xùn)工作的重要補(bǔ)充。三是基地教育與脫產(chǎn)教育相結(jié)合。以流出地黨組織設(shè)立的黨員活動(dòng)室為教育基地，對流動(dòng)黨員進(jìn)行集中培訓(xùn)，同時(shí)依托全國各大中城市的高校和科研院所，建立院地聯(lián)合培訓(xùn)教育模式[23]（P83）。

針對流動(dòng)黨員活動(dòng)開展難等問題，有學(xué)者提出，通過“建立動(dòng)態(tài)管理的物質(zhì)保障機(jī)制”來進(jìn)行解決。一是要努力實(shí)現(xiàn)各類黨組織在人力和物力方面的黨建資源共享；二是通過把管理經(jīng)費(fèi)納入流出地和流入地的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付范圍、鼓勵(lì)兩新組織對本企業(yè)的黨組織活動(dòng)提供經(jīng)費(fèi)支持、鼓勵(lì)黨員個(gè)人對組織活動(dòng)給予經(jīng)費(fèi)捐助等方式，多渠道籌措活動(dòng)經(jīng)費(fèi)[21]。

此外，有學(xué)者針對流動(dòng)黨員作用發(fā)揮難的問題，提出了充分發(fā)揮流動(dòng)黨員先鋒模范作用的對策。一是以組織流動(dòng)黨員開展形式多樣的主題活動(dòng)為載體，為他們發(fā)揮作用提供平臺(tái)；二是通過對流動(dòng)黨員設(shè)崗定責(zé)和年終進(jìn)行綜合評(píng)議，促進(jìn)流動(dòng)黨員作用的發(fā)揮；三是通過研究制定對一些做出突出貢獻(xiàn)的流動(dòng)黨員給以物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)的政策措施，激發(fā)流動(dòng)黨員多做貢獻(xiàn)的積極性[18]。

三、對近二十年流動(dòng)黨員管理研究的簡評(píng)

隨著黨對流動(dòng)黨員管理問題的日益重視，黨務(wù)工作者和學(xué)者們對于流動(dòng)黨員管理的實(shí)踐探索和理論研究逐步走向深入，研究成果也日益增多。各地黨組織在對流動(dòng)黨員管理工作進(jìn)行實(shí)踐的基礎(chǔ)上，還探索總結(jié)出了多種流動(dòng)黨員黨組織架構(gòu)方式和流動(dòng)黨員管理模式。然而，這些研究也存在著非常明顯的問題和不足。

第一，雖然研究成果數(shù)量很多，但是原創(chuàng)性的成果并不多。就研究成果的頻譜分布而言，大多集中于問題、原因和對策這幾個(gè)方面，這使得研究成果良莠不齊，重復(fù)研究的問題比較突出。同時(shí)，相比一些傳統(tǒng)的基層黨組織建設(shè)工作領(lǐng)域，如農(nóng)村、國有企業(yè)、高校和科研院所等黨建領(lǐng)域的研究，流動(dòng)黨員管理研究還是較為薄弱的。這種薄弱的狀況，客觀上與流動(dòng)黨員管理是新時(shí)期出現(xiàn)的新課題，研究的時(shí)日尚短有關(guān)；主觀上也與研究者對流動(dòng)黨員管理問題的思想認(rèn)知誤區(qū)有關(guān)。很多研究者對流動(dòng)黨員管理問題的重要性認(rèn)識(shí)不夠，以為流動(dòng)黨員群體在黨員隊(duì)伍中只占少數(shù)，抓與不抓、管與不管、管理教育得好壞，無礙黨員隊(duì)伍的整體與大局[24]。為此，一方面，要加強(qiáng)對流動(dòng)黨員這一黨員隊(duì)伍中的新群體的管理研究；另一方面，要將流動(dòng)黨員管理問題放在中國改革開放和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的新形勢和經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景下進(jìn)行觀察，從事關(guān)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和黨的先進(jìn)性建設(shè)的高度去認(rèn)識(shí)流動(dòng)黨員管理問題研究的重大意義。

第二，研究視角單一，研究方法以實(shí)證為主。一方面，近二十年來對流動(dòng)黨員管理的研究成果多停留在就黨建工作談黨建的層面上，缺乏多學(xué)科、跨學(xué)科的研究視角。另一方面，研究中主要采用統(tǒng)計(jì)調(diào)查、參與觀察以及個(gè)案研究等具體的實(shí)證方法，對流動(dòng)黨員的類型分布和特點(diǎn)，以及流動(dòng)黨員管理工作的現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析和掌握。這反映了流動(dòng)黨員管理工作具有很強(qiáng)現(xiàn)實(shí)性的特點(diǎn)。然而，作為改革開放新時(shí)期出現(xiàn)的流動(dòng)黨員管理問題，也是一個(gè)值得研究的理論問題。流動(dòng)黨員管理工作，很大程度上體現(xiàn)的是在新時(shí)期無行政權(quán)力依托的基層黨組織建設(shè)問題，關(guān)涉執(zhí)政黨的組織資源維持與開發(fā)問題以及執(zhí)政黨對流動(dòng)人口的社會(huì)整合問題。因此在今后的研究中，一方面，要注意借鑒管理學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科的研究視角，另一方面，要有方法自覺，在理論研究中注意運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)和治理理論、社會(huì)生態(tài)分析方法、歷史制度主義的分析方法等。只有這樣，才能獲得對于流動(dòng)黨員管理工作全面而深入的認(rèn)識(shí)。

第三，研究的不平衡問題較為突出。一方面，研究的地域不平衡問題。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異等原因，流動(dòng)黨員的流動(dòng)趨向整體是從中西部地區(qū)流向東部沿海地區(qū)。作為主要流入地的東部沿海地區(qū)，流動(dòng)黨員管理的研究成果要多于其他地區(qū)。另一方面，對流動(dòng)黨員群體內(nèi)部各個(gè)類型研究不平衡的問題。流動(dòng)黨員群體內(nèi)部異質(zhì)性強(qiáng)、結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜。按照身份和地域的標(biāo)準(zhǔn)，大致可以劃分為農(nóng)村流動(dòng)黨員、城市社區(qū)流動(dòng)黨員、高校畢業(yè)生流動(dòng)黨員以及“兩新組織”流動(dòng)黨員等。目前，農(nóng)村流動(dòng)黨員、城市社區(qū)流動(dòng)黨員及高校畢業(yè)生流動(dòng)黨員的研究相對較多，但是對“兩新組織”等一些新興領(lǐng)域的流動(dòng)黨員管理研究較少。今后，一方面要加強(qiáng)作為主要流出地的中西部地區(qū)對流動(dòng)黨員管理的研究，另一方面要加大對新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織等領(lǐng)域流動(dòng)黨員管理的探索和研究。

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責(zé)任編輯：陳文杰