肖 勇，張紫琳

（樂山師范學(xué)院 四川樂山 614000）

“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式探析

肖 勇，張紫琳

（樂山師范學(xué)院 四川樂山 614000）

目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要模式是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)科層化模式”和“鄉(xiāng)政村治”模式；這兩種模式存在治理主體單一、治理方式單一、治理效率不高等諸多問題?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理的一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，它具有治理主體多元化、治理手段多元化、治理過程規(guī)范化等優(yōu)勢。在參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的實(shí)施過程中應(yīng)注意治理主體的相互關(guān)系和多種治理方式的綜合運(yùn)用。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式；參與式；多元化

“參與式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式，它摒棄了政府權(quán)威、單一的最高權(quán)力中心的公共服務(wù)的管理權(quán)，轉(zhuǎn)向具有多中心和復(fù)雜性的公共服務(wù)的管理權(quán)歸屬；由什么都管的全能主義管理權(quán)限轉(zhuǎn)向管自己該管的事情的有限政府的管理模式；由管理過程中自上而下、“金字塔”式的權(quán)力運(yùn)行方式，轉(zhuǎn)向管理過程中自上而下和自下而上的協(xié)商、互動(dòng)、博弈的“參與式”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。簡言之，就是一種以廣泛、有序的參與為核心的新型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式有利于我國目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的發(fā)展。2008年中共中央通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》，繼續(xù)強(qiáng)調(diào):“更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用”[1]。大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共組織、社會(huì)組織及公民各主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，能夠營造良性的治理氛圍，增強(qiáng)公民的政治認(rèn)同感，提升公共組織的合法性，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，完善創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行模式，以期達(dá)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“善治”。

一、目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的主要模式及其存在的主要問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)科層化模式。

1．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)科層化模式內(nèi)涵。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)科層化模式是以官僚制為特征的垂直的金字塔式的組織管理模式，各個(gè)行政職位都是依次按照等級制來進(jìn)行安排，每一個(gè)職位都有自己的權(quán)力管轄范圍，文職人員不經(jīng)由民眾的選舉產(chǎn)生，而是通過該人員所取得的文憑或通過考試認(rèn)定的技術(shù)資歷任命產(chǎn)生的，其權(quán)力來源于職位，組織結(jié)構(gòu)集中于高層，組織形式持久不變并具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性，是一種直線制的組織結(jié)構(gòu)模式。

2．鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)科層化模式存在的主要問題。

（1）決策組織金字塔式的官僚科層制。直線制的組織結(jié)構(gòu)是一種集權(quán)式的決策組織結(jié)構(gòu)，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務(wù)管理中的大多決策性政策都是決策層進(jìn)行自上而下命令式的傳達(dá)。農(nóng)民的需求往往因?yàn)楣倭趴茖又频亩鄬蛹壥`不但缺乏回應(yīng)的動(dòng)力而且大大降低了行政效率。同時(shí)傳統(tǒng)的科層官僚體制主要依靠單一的管制措施，其治理的壟斷性排出了其他社會(huì)單元參與政府管理的可能性，更加不利于行政的民主化實(shí)現(xiàn)，群眾的參與性也不強(qiáng)。決策權(quán)威集中化造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理中的惡性循環(huán)。

（2）公務(wù)信息存在片面選擇性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理過程中公務(wù)信息的取得方式和流通上，處于決策層的組織人員大多數(shù)都是根據(jù)自身意愿制定決策，不免有個(gè)人喜好偏見等色彩的存在，農(nóng)民也往往是受決策層的鼓動(dòng)和宣傳來被動(dòng)的接受意見，由于并沒有健全的法律法規(guī)、規(guī)章制度來保障農(nóng)民為決策所提供的有效信息得到?jīng)Q策層的支持與回應(yīng)，農(nóng)民對于決策信息的主觀能動(dòng)性和進(jìn)言獻(xiàn)策的動(dòng)力挫傷了。而這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理極易使得政府人員中官本位思想嚴(yán)重，臃腫龐大的機(jī)構(gòu)對環(huán)境感知能力差，信息閉塞，溝通與協(xié)調(diào)的困難，以及受決策者的偏好影響等，在這種情況下，公布的信息也必然是片面的、有選擇性的。

（3）農(nóng)民利益的表達(dá)渠道因嚴(yán)重官僚化而堵塞。由于垂直的官僚科層制的組織機(jī)構(gòu)使得政府與農(nóng)民都是自上而下單向度的權(quán)利管治，農(nóng)民的訴求得不到表達(dá)與回應(yīng)。農(nóng)民的利益被要求通過指定的渠道得到表達(dá)，導(dǎo)致農(nóng)民的自主參與意識(shí)薄弱，同時(shí)由于農(nóng)民參與渠道的限制和堵塞，使得部分農(nóng)民不得不走上制度外的表達(dá)自身利益的道路，甚至?xí)鸨姸啻迕駷楸Ｕ献陨頇?quán)力和利益發(fā)生的失范行為。比如近年來農(nóng)民上訪、集體示威游行事件的增多很多是由于政府的公務(wù)信息不夠公開、透明，對于農(nóng)民的訴求處理遲緩，回應(yīng)較慢，導(dǎo)致農(nóng)民對于政府的信任度不高，嚴(yán)重影響政府的公眾形象。

（二）鄉(xiāng)政村治模式。

1．鄉(xiāng)政村治模式內(nèi)涵。鄉(xiāng)政指的是鄉(xiāng)一級政權(quán)（包括鎮(zhèn)政權(quán)），以國家的強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，就是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)代表國家行使政治、行政、經(jīng)濟(jì)等管理權(quán)力,突出政權(quán)建設(shè),村內(nèi)事務(wù)則由廣大群眾通過自治組織依法實(shí)行自治。在我國，鄉(xiāng)政村治是作為“村民自治”的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)和應(yīng)然選擇被提出來的。其中吳理財(cái)在其《官民合作體制：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治”—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的思路探討》中具體論述了這種模式，其根本特點(diǎn)就是“官民合作”[2]。

2．鄉(xiāng)政村治模式下存在的主要問題。

（1）鄉(xiāng)政村治模式中的“侵權(quán)”、“越權(quán)”行為。在鄉(xiāng)政村治的治理模式中，受傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理模式的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共事務(wù)的管理中從領(lǐng)導(dǎo)的地位和作用轉(zhuǎn)換到指導(dǎo)的地位，村民也是從被領(lǐng)導(dǎo)到自主治理的角色轉(zhuǎn)換，這種轉(zhuǎn)變都不可能一蹴而就。那么在其治理的過程中必然會(huì)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的“侵權(quán)”與“越權(quán)”行為產(chǎn)生。尤其在現(xiàn)有的法律條例對于村民自治的范圍還沒有達(dá)到細(xì)微入至的情況下，導(dǎo)致鄉(xiāng)政與村治之間因互相的工作摩擦，產(chǎn)生對領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)具體事務(wù)的治理過程中出現(xiàn)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，以及一些不容易通過法律法規(guī)來界定的問題。在這種領(lǐng)導(dǎo)與指導(dǎo)的尷尬情形下任何一方都不能有效順暢的發(fā)展。所以在鄉(xiāng)政村治中就需要有明確詳盡的法律條文來約束和規(guī)定，從而保障農(nóng)民的自治，使得鄉(xiāng)政村治得到健康良好的發(fā)展。

2013年11月19日，湖北省天門市漁薪鎮(zhèn)菜廟村7組就發(fā)生了一起令人震驚的土地侵占事件。天門市漁薪鎮(zhèn)蔡廟村7組村民肖東平，肖孝平的農(nóng)用耕未經(jīng)他們同意，被強(qiáng)行大面積破壞。以菜廟村村委會(huì)書記姚中堂為首的相關(guān)人等為達(dá)到其不可告人的授意菜廟村7組村名程國慶、程正云等人成立所謂的村民自治委員會(huì)，私自收取相關(guān)村名60多萬人民幣，糾結(jié)施工隊(duì)使用大型推土機(jī)多臺(tái)，武力強(qiáng)行要挾并控制肖東平以及肖孝平等，將其大量畝多的耕地夷為平地，并拖來大量沙土將耕地覆蓋。同時(shí)將肖東平種植有上千株的葡萄基地以及附帶農(nóng)作物根底破壞殆盡，損失數(shù)以萬計(jì)。

這個(gè)案例說明鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過程中的政務(wù)不透明，政府私設(shè)名目與部分村民同流合污，從中牟利。更加說明鄉(xiāng)政村治中的村民自治監(jiān)督機(jī)構(gòu)不夠完善，沒有多元主體的共同治理，互相的利益難以達(dá)到平衡，沒有彼此牽制的作用。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能較強(qiáng)，而社會(huì)公共服務(wù)職能較弱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還不能完全順應(yīng)當(dāng)前建設(shè)服務(wù)型政府的大環(huán)境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是被動(dòng)地執(zhí)行上級政府的政策，并沒有集中精力去主動(dòng)建設(shè)農(nóng)村的公共服務(wù)。同時(shí)，受傳統(tǒng)治理模式的影響，政府更多的精力是放在行政績效上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是對上級負(fù)責(zé)，以完成上級的指標(biāo)為主要任務(wù)，所以導(dǎo)致產(chǎn)生了很多的“形象工程”、“面子工程”的出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村物質(zhì)化的公共產(chǎn)品供給缺乏，對公民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的范圍、方式、途徑和救濟(jì)等公共服務(wù)提供有限。

（3）鄉(xiāng)政管理與村民自治間的矛盾沖突愈演愈烈。在現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)政村治生活中，大量出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的失衡導(dǎo)致鄉(xiāng)政管理與村民自治間的矛盾沖突愈演愈烈。首先是“事權(quán)”的失衡，縣鄉(xiāng)級地方政府事權(quán)的劃分很不規(guī)范，比如有些貧困縣至今仍然對鄉(xiāng)實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支的體制，甚至在一些財(cái)力相對薄弱的地區(qū)，縣政府進(jìn)行縣鄉(xiāng)之間的事權(quán)劃分僅僅是為了擺脫縣級財(cái)政一部分本屬于自己的一部分支出責(zé)任。

其次是“財(cái)權(quán)”的失衡，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，財(cái)產(chǎn)權(quán)依然由縣財(cái)政掌控，阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村管理的靈活性，同時(shí)對于本鎮(zhèn)外出村民中的成功精英人士，發(fā)起對故鄉(xiāng)的建設(shè)投資，而這筆財(cái)務(wù)權(quán)利依然沒能交予鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民的自治管理，而是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接收入囊中，降低了這些成功人士建設(shè)家鄉(xiāng)的積極性。這些大大小小摩擦都會(huì)帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民間的利益矛盾。當(dāng)然在對農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)的投入中，各方治理主體在享受權(quán)利保障的同時(shí)也應(yīng)大力支持公益事業(yè)，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府共同承擔(dān)對于農(nóng)村義務(wù)教育費(fèi)用以及農(nóng)村公共設(shè)施支出等一系列財(cái)政包袱，主動(dòng)承擔(dān)公共責(zé)任，防止村民由于利益矛盾或自身環(huán)境問題而導(dǎo)致村民失范行為的發(fā)生。

（一）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的內(nèi)涵。

參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式是指與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理的一種新型鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織和公眾個(gè)人參與社會(huì)和社區(qū)的管理過程，同時(shí)大力發(fā)展政府、企業(yè)、社會(huì)組織及公民各個(gè)主體間的多元參與、合作、協(xié)商和伙伴關(guān)系，并最終建立起一種政府主導(dǎo)，社會(huì)、企業(yè)、公眾多元主體參與的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制。

（二）參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的優(yōu)勢。

1．參與治理主體的多元化。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的突出優(yōu)勢是強(qiáng)調(diào)治理主體的多元性，在制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共決策的過程中，擴(kuò)大參與治理主體的范圍，避免治理過程中治理主體的單一、治理方式單一、治理效率不高等諸多問題；盡可能多地讓這些利益相關(guān)者都能夠參與到治理中去，其治理的主體除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身以外，還包括與政策有利害關(guān)系的公民個(gè)人、組織和政府、志愿組織一起參與公共決策、分配資源、合作治理。通過吸納各個(gè)社會(huì)群體的參與，提高行政決策質(zhì)量，進(jìn)而改善行政治理。最主要的是能夠給農(nóng)民提供一個(gè)能夠充分表達(dá)利益訴求的通道，各個(gè)鄉(xiāng)村社會(huì)組織共同參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展建設(shè)中，吸引更多的外出成功人士投資建設(shè)自己的家鄉(xiāng)，使得人們收獲更多的幸福歸屬感，推動(dòng)中國實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)的進(jìn)程。

2．參與式治理過程的規(guī)范化。參與式治理模式在其治理的過程中注重民主合作?！皡⑴c式”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理強(qiáng)調(diào)治理過程中的公民參與,凸顯治理中民主的價(jià)值?？梢哉f,參與式治理是對治理理論的超越,是一種新型的民主治理模式。同時(shí)在治理過程中，各方的利益主體也必須尊重鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威，只有在法律制度的框架下，進(jìn)行有秩序的參與，才能減少層級制帶來的上下內(nèi)外溝通的障礙，增加相互之間的聯(lián)系，尤其是橫向聯(lián)系的控制，規(guī)則的束縛。建立起以互信合作為基礎(chǔ)的政府與社會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，規(guī)范實(shí)施過程中的合理合法，才能最終實(shí)現(xiàn)參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的民主。

3.參與式治理效益的最大化。參與式治理模式的公共性是其根本屬性。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式能在均衡各方利益的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。治理效益主要體現(xiàn)在其公共性上，尋求整合鄉(xiāng)村社會(huì)組織間相互關(guān)系中產(chǎn)生的諸多矛盾，以及有關(guān)利益糾紛問題的解決，以建造人民福祉，滿足國家和農(nóng)民之間的互惠共贏為目的，從而實(shí)現(xiàn)公共利益的均衡化和最大化。同時(shí)，參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式有助于鄉(xiāng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村人民生活水平的提高。因?yàn)樵趨⑴c式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式下，可以把鄉(xiāng)村社會(huì)中的非政府力量聯(lián)合起來，共同服務(wù)于鄉(xiāng)村社會(huì)。這樣不僅可以減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，還可以最大限度地為鄉(xiāng)村民眾謀取利益，從而實(shí)現(xiàn)多方共贏。正如著名行政管理學(xué)者張康之先生所提出的:“多元共存的社會(huì)在運(yùn)行機(jī)制和社會(huì)構(gòu)成方式上必然是合作制的,只有在合作的原則下,人們之間的交往行為才不是矛盾的和沖突的?”[3]。

4．治理方式的多元化和訴求表達(dá)通道的多元化。參與式 治理模式帶有尋求某種多元化發(fā)展道路的積極去向。學(xué)者馮廣志認(rèn)為，“參與”不僅僅是傳統(tǒng)意義上的參加某一事物或活動(dòng)，其更深的含義是“賦權(quán)”、“自治”、“民主”，等等[4]。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本治理方法就是讓鄉(xiāng)民積極、主動(dòng)地參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的實(shí)施中來，而非傳統(tǒng)的被動(dòng)式參與。事實(shí)上，采用自上而下與自下而上參與式方法相結(jié)合的治理模式，是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的最好模式。同時(shí)，為避免在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理過程中農(nóng)民以及各方弱勢群體的話語權(quán)微弱，從而使得鄉(xiāng)村公共政策偏離公平的軌道，則需要將分散的弱勢群體組織起來，使之真正成為鄉(xiāng)民的利益代表者，充分發(fā)揮其鄉(xiāng)村社會(huì)的代表作用，并成為推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的第三方力量。在具體治理過程中，理事會(huì)、公告—評論、座談會(huì)、協(xié)商會(huì)、開放式聽取意見等等方式，均是較常見的實(shí)施形式。

三、參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在實(shí)施中應(yīng)注意的問題

（一）構(gòu)建治理主體時(shí)的注意事項(xiàng)。

1．必須明確多元治理主體間的“合作”關(guān)系。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理是以服務(wù)為前提、服務(wù)為手段、服務(wù)為目的而設(shè)置的由政府主導(dǎo)、多元治理主體共同參與的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。這種模式雖然明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織和政府組織仍然是最重要的治理主體，但它們必須與各個(gè)鄉(xiāng)村的社會(huì)組織一起來治理農(nóng)村的日常公共事務(wù)。所以，地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該對鄉(xiāng)村中的事務(wù)治理就必須擯棄傳統(tǒng)的“管制”手段，更多地發(fā)揮其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的服務(wù)與指導(dǎo)功能。正如美國著名政治學(xué)者亨廷頓觀點(diǎn)：“發(fā)展中國家要想解決現(xiàn)代化面臨的問題，就必須依靠政府的主導(dǎo)職能，由政府創(chuàng)制和執(zhí)行政策推動(dòng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)改革”[5]。因此在參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從治理的新視角提高政府的服務(wù)意識(shí)、農(nóng)民作為治理主體的參與意識(shí)，從而促使公共資源更好地滿足鄉(xiāng)村利益多元化發(fā)展的需要。

2．必須明確多元治理主體各自承擔(dān)的公共治理責(zé)任。在目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府始終處于最核心的主導(dǎo)地位，對于多元?治理主體共同參與公共事務(wù)的治理，必須強(qiáng)調(diào)其在多中心治理中發(fā)揮其引導(dǎo)者和掌舵者的功能，同時(shí)又必須強(qiáng)調(diào)政府適度讓渡權(quán)力，從而保持多中心在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中的動(dòng)態(tài)均衡，讓政府與鄉(xiāng)民通過協(xié)商的方式來共同治理鄉(xiāng)村公共事務(wù)。同時(shí)“從廣大民眾以及第三部門應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多地公共管理職能，因?yàn)樗麄冏鳛榧{稅人和政府資源的提供者，有權(quán)利更多地接入和參與公共政策的制定和實(shí)施”[6]。同時(shí)在治理過程中，政府的許多信息必須通過網(wǎng)絡(luò)向社會(huì)大眾公開，公眾也可以通過信息網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督政府的運(yùn)作，這樣公民與政府之間有了可以直接對話的新渠道。

3．必須明確治理主體在公共參與中的事項(xiàng)范圍。針對于參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的程序規(guī)定首先需要明確各個(gè)治理主體在公眾參與中的事項(xiàng)范圍。治理主體在制定公共決策程序的時(shí)候，其決策必然受到技術(shù)、財(cái)政和時(shí)間等資源條件的限制，并非在每件事情上，都可能進(jìn)行公眾參與。我們國家目前對于公眾參與的法律法規(guī)，尚未系統(tǒng)的確立，大多比較散見于諸多規(guī)章制度條例中。值得借鑒的是部分地區(qū)實(shí)施的規(guī)章制度，諸如《湖南省行政程序規(guī)定》第37條：“公眾參與的范圍、代表的選擇應(yīng)當(dāng)保障受影響公眾的意見能夠獲得公平的表達(dá)”?！逗贾菔腥嗣裾_放式?jīng)Q策程序規(guī)定》第5條第3項(xiàng):“通過召開座談會(huì)、聽證會(huì)、協(xié)商會(huì)等方式征求行業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、利益相關(guān)者、人民團(tuán)體和公眾的意見，確保利益相關(guān)群體尤其是殘疾人、失業(yè)者等社會(huì)群體的意見平等表達(dá)?！?/p>

4．大力發(fā)展和培育各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織。通過破除傳統(tǒng)的政府全能主義觀念，確立農(nóng)民治理主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中的有序參與，促進(jìn)農(nóng)村公共資源更好地滿足非政府組織來承接政府部分管理和服務(wù)職能，創(chuàng)造條件發(fā)揮民間組織的自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)職能。大力培育各種非政府組織，凝聚各類鄉(xiāng)村社會(huì)組織的力量，使其能有效發(fā)揮對國家權(quán)力的制約和監(jiān)督功能。才能從根本上為政府減負(fù)，才能實(shí)現(xiàn)政府治理模式的創(chuàng)新。同時(shí)政府也應(yīng)該順應(yīng)潮流，主動(dòng)改革，杜絕官員抵觸心理，提高自身政治覺悟意識(shí)。

（二）運(yùn)用各種治理方式時(shí)的注意事項(xiàng)。

1．必須明確中央對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的方針政策。 “中國的改革過程交織著政府選擇外不規(guī)則和社會(huì)成員選擇內(nèi)部規(guī)則的雙重秩序演化路徑”[7]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理與發(fā)展都需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，貫徹黨的基本路線，堅(jiān)定地走中國特色社會(huì)主義道路，始終確保改革的正確方向，在治理過程中明確中央對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的基本原則和方針政策。從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層。需要攜手共進(jìn)，共同推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)變革的實(shí)施。強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控、強(qiáng)調(diào)監(jiān)督和監(jiān)管體系；弱化政府的微觀經(jīng)濟(jì)管理職能，盡可能多的讓市場充分發(fā)揮資源配置的作用，為政府減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)還能最大化發(fā)展自身優(yōu)勢，使得非政府組織有了更多的市場靈活性和創(chuàng)新性，以及提升政府對于市場環(huán)境的感知力和敏銳度，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)新思路，為城鄉(xiāng)一體化、和新農(nóng)村建設(shè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

2．健全相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的保障制度。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式的實(shí)施除了國家的政策指導(dǎo)方針，更要有相應(yīng)的、健全的法律法規(guī)來保障它的有效實(shí)施，缺乏法治保障的民主參與式孱弱甚至是不切實(shí)際的。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式下的農(nóng)村法治化水平也逐漸提高，但時(shí)至今日，與發(fā)展參與式民主相適應(yīng)的各種法治條件尚未確立，很多關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的法律法規(guī)還未能足夠細(xì)化。因此需要基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過各種方式積極引導(dǎo)和深化鄉(xiāng)村法治建設(shè)，力求將公平、正義的法治理念確立為政府主導(dǎo)的理念和目標(biāo)，使依法行政真正成為行政執(zhí)法的基本準(zhǔn)則，同時(shí)加強(qiáng)與民眾的互動(dòng)，努力宣傳法治意識(shí)，充分了解民意，從而為參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理提供穩(wěn)定、透明、責(zé)任、陽光的法治基礎(chǔ)和制度保障。

3．必須因地制宜地制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的措施，并不斷試點(diǎn)。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理模式是一項(xiàng)具有創(chuàng)新性的管理工作卻也是基于目前我國現(xiàn)有的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式改革的一種挑戰(zhàn)，任務(wù)也異常艱巨。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在實(shí)際操作中既不能完全撇棄傳統(tǒng)的管理模式，也不能一味爭求創(chuàng)新，想要徹底的一次性改革，而是基于我國農(nóng)村的廣闊地域，現(xiàn)有的地理?xiàng)l件和治理環(huán)境，人民長期的生活習(xí)慣以及根深蒂固的被動(dòng)民主等情況，實(shí)事求是，因地制宜，選擇相適應(yīng)的革新措施，一步一個(gè)腳印地堅(jiān)持和開拓鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理。

據(jù)2010年開展的全國第六次人口普查結(jié)果顯示，全國總?cè)丝跒?,339，724,852人。數(shù)據(jù)表明，我國人口增長處于低生育水平階段。城鎮(zhèn)人口比重大幅度上升。這次人口普查顯示，居住在鄉(xiāng)村的人口為67415萬人，占50.32%。同2000年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升13.46個(gè)百分點(diǎn)。如果不考慮農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口數(shù)量的逐年變化等這些特殊的實(shí)際情況,實(shí)行一刀切,對治理模式生搬硬套,就不能夠有效改善參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理改革。

因此只有在綜合考慮農(nóng)村人口數(shù)量的變化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的前提下進(jìn)行試點(diǎn),當(dāng)試點(diǎn)的成果初次見效并總結(jié)取得相關(guān)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)后，才能再做決定性策略，保證措施的有效實(shí)施與工作的全面開展。同時(shí)更需要給各個(gè)地方政府的具體實(shí)施留有一定的操作運(yùn)行的空間,并且積極倡導(dǎo)和鼓勵(lì)各個(gè)地方政府根據(jù)該地的實(shí)際情況，在治理過程中的各個(gè)方面進(jìn)一步開拓創(chuàng)新。近年湖北的“咸安新政”、四川平昌縣公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委成員、深圳大鵬鎮(zhèn)“三輪兩票制”選舉鎮(zhèn)長、山西省臨琦縣卓里鎮(zhèn)“兩票制”等等,都是一些有益的探索。

4．積極推動(dòng)自下而上的“草根民主”的發(fā)展。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式不能再在“自上而下”的單向軌道上進(jìn)行，需要建立健全農(nóng)民的參與機(jī)制，將“自上而下的國家制度安排與自下而上的利益訴求納入制度化管理”[8]，擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的路徑依賴，尋找自下而上草根實(shí)踐的內(nèi)發(fā)力量，讓農(nóng)民群眾積極發(fā)揮其自主能動(dòng)性和創(chuàng)新性，除了提高政治覺悟、參與意識(shí)外還需要協(xié)同各個(gè)治理主體共同承擔(dān)公共事務(wù)，有效發(fā)揮草根自發(fā)的作用。

參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式由于政府的主動(dòng)放權(quán)，政府從服務(wù)的視角出發(fā)優(yōu)化政府的主導(dǎo)職能，從而減少了由于基層人民的權(quán)利得不到保障而帶來的群體性事件，尤其是農(nóng)民上訪、聚眾游行等問題，從而有利于社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。自古以來，農(nóng)民的力量不可估量，其中不乏基層農(nóng)民的辛苦勞作與創(chuàng)作智慧，所以在治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變革的實(shí)施，積極推動(dòng)自下而上“草根民主”的發(fā)展，構(gòu)建良性互動(dòng)的參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式。

5．必須建立有效的制度績效評估機(jī)制。參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式在治理方式中應(yīng)建立開放、科學(xué)、民主的參與體系，健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)公開的監(jiān)督約束機(jī)制?？梢越梃b1993年?？谑幸?guī)劃局的行政規(guī)定，實(shí)施分權(quán)、透明與回應(yīng)的制度績效，以公開、透明為原則，實(shí)行透明辦公，避免暗箱操作，方便投資者與群眾。進(jìn)行窗口辦公，將辦事制度、辦事程序、運(yùn)作緩解、相關(guān)材料、時(shí)限規(guī)定通過規(guī)范的技術(shù)性安排如觸摸式電腦顯示屏讓公眾了解、熟悉，減少辦事過程中的“盲點(diǎn)”和誤區(qū)，既提高工作效率，也方便群眾。

同時(shí)還必須改變干部考核程序，制定規(guī)范的干部績效評估考核，優(yōu)化考核程序。注重非政府組織、以及社會(huì)輿論機(jī)構(gòu)等各個(gè)治理主體的參與，提升外部治理主體對干部的績效評估作用，并通過評估機(jī)制來分析和解決參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式中遇到的問題和對策。

總之，將“自上而下的考核和自下而上的績效評估參與監(jiān)督結(jié)合起來”，建立起具有中國特色的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理監(jiān)管模式，必將極大提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理模式中治理績效評估機(jī)制的客觀性、公平性和公正性。

[1]《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》（2008年2月27日中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第二次全體會(huì)議通過）[N].人民日報(bào),2008-03-05.

[2]吳理財(cái).鄉(xiāng)鎮(zhèn)新論[J].開放時(shí)代，2002,(5).

[3]張康之.走向合作治理的歷史進(jìn)程[J].湖南社會(huì)科學(xué),2006,(4):34.

[4]馮廣志.要深刻理解“參與式管理”的涵義[J].山西水利,2006,(6).

[5]［美］塞繆爾·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序[M].上?！蒙虾Ｈ嗣癯霭嫔纾?008∶117.

[6]胡益芬.參與式鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理——第三部門與政府關(guān)系探析[J].重慶社會(huì)科學(xué),2004，(1).

[7]周業(yè)安.中國制度變遷的演進(jìn)論解釋[J].經(jīng)濟(jì)研究，2000，(5).

[8]景躍進(jìn).村民自治與中國特色的民主政治之路[J].天津社會(huì)科學(xué),2002,(1):43.

(責(zé)任編輯:李宗侯 )

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2004-12-12

肖 勇,（1964-），重慶江津人，法學(xué)碩士，樂山師范學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院教授，研究方向：政治學(xué)和法學(xué)。

張紫琳,（1990-），甘肅慶陽人，樂山師范學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院本科生，專業(yè)：行政管理。