劉曉霞，周 凱，張 學

(甘肅政法學院，甘肅蘭州730070)

我國的貧困問題，復雜而多樣，我國的反貧困工作，任重而道遠。自1986年我國政府在全國范圍內(nèi)開展大規(guī)模扶貧開發(fā)工作以來，取得了舉世矚目的成績，我國的貧困規(guī)模，以絕對貧困標準測算，貧困人口從2000年的3209萬人下降到2008年的1004萬人;以低收入標準測算，貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年的2688萬人。這一成績向世界表明，中國共產(chǎn)黨和中國政府為消除貧困、保障人權(quán)進行了鍥而不舍、艱苦卓絕的努力。2011年，黨中央、國務院在客觀分析過去反貧困經(jīng)驗教訓基礎(chǔ)上，審時度勢，接續(xù)出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》(中發(fā)〔2011〕10號)?！毒V要》第四十七條針對當前反貧困工作中法制建設嚴重滯后問題，明確指出:“加強法制化建設。加快扶貧立法，使扶貧工作盡快走上法制化軌道?！边@是國家高層對反貧困立法的明確肯定和要求，同時也是對地方人大、政府今后反貧困立法工作的重要指引。

反貧困工作的深層目的在于保障人權(quán)，對于生存權(quán)與發(fā)展權(quán)這兩種最基本人權(quán)的保障，更是反貧困工作的重點?；诖朔N目的，我國的反貧困工作依據(jù)工作手段和作用機理的不同可分為兩種方式，一是通過扶貧救濟的方式保障貧困人口的生存權(quán)，即滿足這部分群體的基本生存需求，二是通過扶貧開發(fā)的方式保障貧困地區(qū)及貧困人口的發(fā)展權(quán)，彌補其發(fā)展能力的不足，使其平等分享主流社會進步所帶來的成果。

基于保障人權(quán)的目的以及反貧困工作兩種方式的需要，我國的反貧困立法工作也分為兩個方面，一是為了扶貧救濟的需要而制定的關(guān)于農(nóng)村居民最低生活保障的立法，二是為了扶貧開發(fā)的需要而制定的關(guān)于農(nóng)村扶貧開發(fā)的立法。當前，我國關(guān)于農(nóng)村居民最低生活保障的相關(guān)立法已經(jīng)初具規(guī)模，截至2014年12月31日，現(xiàn)行有效的此類立法共21部，因有學者對此作過頗為詳實的分析研究，故我們對此不再贅述，本文主要研究的是反貧困立法的另一個方面——農(nóng)村扶貧開發(fā)立法。

一、我國農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的現(xiàn)狀

截至2014年12月31日，我國中央層面統(tǒng)一的農(nóng)村扶貧開發(fā)立法尚未出臺，在地方層面，已通過的農(nóng)村扶貧開發(fā)立法文本共10部，且均為地方性法規(guī)，具體包括:(1)廣西壯族自治區(qū)人大常委會于1995年11月14日通過的《廣西壯族自治區(qū)扶貧開發(fā)條例》，并于2002年1月21日對其進行了修正;(2)黑龍江省人大常委會于2002年10月18日通過的《黑龍江省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》;(3)湖北省人大常委會于2009年11月25日通過的《湖北省農(nóng)村扶貧條例》，同時廢止了湖北省人大常委會于1996年11月12日通過的《湖北省扶貧條例》;(4)重慶市人大常委會于2010年5月14日通過的《重慶市農(nóng)村扶貧條例》;(5)廣東省人大常委會于2011年11月30日通過的《廣東省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》;(6)陜西省人大常委會于2012年1月6日通過的《陜西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》;(7)甘肅省人大常委會于2012年3月28日通過的《甘肅省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》;(8)內(nèi)蒙古自治區(qū)人大常委會于2012年11月29日通過的《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)扶貧開發(fā)條例》;(9)貴州省人大常委會于2013年1月18日通過的《貴州省扶貧開發(fā)條例》;(10)云南省人大常委會于2014年7月27日通過的《云南省扶貧開發(fā)條例》。

總之，在當前中央層面統(tǒng)一的農(nóng)村扶貧開發(fā)立法還未出臺的情況下，由地方根據(jù)本轄區(qū)的具體情況，在不與憲法、法律以及行政法規(guī)相抵觸的情況下，選取具有較高位階的地方性法規(guī)作為突破，不失為一個好的選擇，也為中央層面立法的出臺提供了豐富的立法經(jīng)驗和較為完備的地方資源。

二、我國農(nóng)村扶貧開發(fā)地方立法的分析

(一)立法結(jié)構(gòu)

綜觀10部農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)形式，除《廣西省農(nóng)村扶貧開發(fā)條例》只羅列32條條文、未設章節(jié)外，其他“條例”均設有6至9個章節(jié)，32至61個條文，而且章節(jié)的設置基本雷同。經(jīng)筆者簡單統(tǒng)計后發(fā)現(xiàn)，“總則”、“扶貧對象標準”、“對象和范圍”、“扶貧措施”、“項目與資金管理”、“法律責任”、“附則”等章節(jié)為各地方性法規(guī)所共有?？偟膩砜矗@些“條例”不僅章節(jié)設置雷同，行政色彩濃厚，在內(nèi)容上甚至還有抄襲現(xiàn)象出現(xiàn)，完全沒有體現(xiàn)出地方立法的特色性與多樣性。

(二)立法目的

立法目的是制定法律所要達到的目標和社會效果，同時也為立法所涵蓋的內(nèi)容提供一個明確的方向和指導。在10部地方性法規(guī)中，對于立法目的的規(guī)定集中于以下幾個方面:規(guī)范扶貧開發(fā)活動;加快貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富;推進城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展;促進社會和諧;全面建成小康社會等。立法目的過多，且過于分散，這樣不僅會影響法律條文制定的重心，也會削弱法律執(zhí)行的力度和效果，只需要規(guī)定最重要、最核心的目的即可。農(nóng)村扶貧開發(fā)立法根本目的是保障貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展權(quán)。

(三)主體選擇

各農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)在主體選擇方面的不足主要表現(xiàn)在:首先，農(nóng)村扶貧開發(fā)立法中的權(quán)利主體應當既包括貧困地區(qū)，又包括貧困人口。而在各地方性法規(guī)中，均沒有具體規(guī)定扶貧開發(fā)的對象，其次，對于農(nóng)村扶貧開發(fā)立法中的義務主體而言，在中央層面應為國家，在地方層面應為各級人民政府。而在各地方性法規(guī)中，僅有湖北、重慶、甘肅、貴州的地方立法明確了各級人民政府的義務主體地位，在其余的地方立法中，有的將縣級以上人民政府扶貧開發(fā)管理機構(gòu)作為義務主體，有的將全社會作為義務主體。

(四)調(diào)整對象

每一個獨立的法律部門，都有自己特定的調(diào)整對象，以解決特定的社會矛盾，具體到每一部法律而言，也應當有專門的調(diào)整對象。農(nóng)村扶貧開發(fā)立法應以農(nóng)村扶貧開發(fā)過程中所發(fā)生的社會關(guān)系為調(diào)整對象，以期實現(xiàn)權(quán)利義務在相關(guān)主體之間的合理配置，使得農(nóng)村扶貧開發(fā)工作具有規(guī)范性和法治性。而在我國當前已有的農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)中，大多將行政管理關(guān)系、行政監(jiān)督關(guān)系以及內(nèi)部行政關(guān)系列為調(diào)整對象，忽略了貧困者與反貧困者之間的權(quán)利義務關(guān)系。

(五)監(jiān)督機制

權(quán)利的實現(xiàn)離不開有效監(jiān)督，絕對權(quán)力導致絕對腐敗的“金科玉律”同樣適用于農(nóng)村扶貧開發(fā)立法。在已有的各地方性法規(guī)中，都注意到了監(jiān)督機制的重要性，如在黑龍江、廣東以及甘肅的“農(nóng)村扶貧開發(fā)條例”中，均單獨列出一章來規(guī)定監(jiān)督機制，而在其他的地方性法規(guī)中，類似規(guī)定則散見于各章條文之中。但是，細細觀察，不難看出，各地方性法規(guī)普遍把監(jiān)督的主體框定在各級人大常委會、各級監(jiān)察、審計和統(tǒng)計部門以及各級扶貧開發(fā)主管部門及其執(zhí)法人員中，只是運用行政手段進行監(jiān)督，沒有形成多元、量化的監(jiān)督機制，并不能取得最優(yōu)的監(jiān)督效果。

(六)法律責任

健全有力的責任追究機制對于義務主體積極履行反貧困職責具有極為重要的意義，然而目前各農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)對此規(guī)定的卻過于簡單，極不利于農(nóng)村扶貧開發(fā)領(lǐng)域違規(guī)違法行為的懲處。雖然此后頒布的地方性法規(guī)對法律責任的規(guī)定愈加詳細，但是均采用大量的篇幅來規(guī)定相關(guān)責任主體的行政責任與刑事責任，并未涉及對因不遵守法規(guī)規(guī)定，損害社會公共利益、損害貧困主體權(quán)益行為的規(guī)制，在行政責任和刑事責任之間留下了法律約束的缺位和空擋，為一些違法行為逃避法律制裁提供了可乘之機。

三、中央及地方農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的完善

(一)農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的法域歸屬思考

貧困，是指由于基本物質(zhì)生活資料的缺乏或者基本發(fā)展能力的欠缺而導致生存權(quán)或發(fā)展權(quán)不能實現(xiàn)的一種人的生活狀態(tài)，這種生活狀態(tài)的產(chǎn)生體現(xiàn)了市場與政府的雙重“失靈”。而針對這種雙重“失靈”的問題，必須動用產(chǎn)生于民商法與行政法夾縫中的新興法律部門——經(jīng)濟法來加以調(diào)整。經(jīng)濟法是以社會為本位，以國家干預為手段，以最終實現(xiàn)社會整體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展為目的的法律部門。扶貧開發(fā)所要求的公平協(xié)調(diào)發(fā)展和社會整體利益與經(jīng)濟法的目標、宗旨和價值相契合。

(二)農(nóng)村扶貧開發(fā)立法應堅持的理念思考

理念是人們認識事物、處理矛盾所一貫依靠的內(nèi)心確認，反映到農(nóng)村扶貧開發(fā)立法領(lǐng)域，理念就是貫穿立法動因、法律制定、法律實施等整個環(huán)節(jié)的最高思想指引。具體而言，農(nóng)村扶貧開發(fā)立法應當堅持的理念主要包括兩個方面:一是保障人權(quán)的理念，二是平衡協(xié)調(diào)的理念。

(三)農(nóng)村扶貧開發(fā)立法應遵循的原則思考

相對于理念而言，原則與農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的關(guān)系更為密切，其貫穿于立法的始終，對農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐具有重要的指導意義。同時，農(nóng)村扶貧開發(fā)立法表意的有限性與農(nóng)村扶貧開發(fā)實踐的復雜性之間的矛盾也需要確立良好的原則來加以調(diào)和。農(nóng)村扶貧開發(fā)立法應當遵循的原則主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

1.國家責任原則。之所以提出國家責任原則，是從貧困的制度性根源和國家的固有職能兩方面考慮的。一方面，貧困絕不只是因為“窮山惡水”，隱藏在自然環(huán)境背后的“制度病態(tài)”問題更應是導致貧困的深層根源，而產(chǎn)生這種“病態(tài)制度”的主體不是其他，正是人們熟悉的“國家”。另一方面，國家作為社會統(tǒng)治工具，管理社會資源、調(diào)控社會關(guān)系是其固有的職責，面對以資源分配不公、社會關(guān)系扭曲為特點的貧困問題，國家亦應負有義不容辭的責任。

2.社會公平原則。公平是現(xiàn)代社會的首要價值取向，同時也是一個歷來為學者們所爭論不休的命題，基于不同的視角，對公平內(nèi)涵的認識也不相同。建構(gòu)和完善農(nóng)村扶貧開發(fā)立法需要將社會公平的價值取向內(nèi)化為法律的基本原則，并以社會公平為標準來評價扶貧開發(fā)工作。具體而言，社會公平原則反映到農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的領(lǐng)域，要求立法能夠保障貧困主體的權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平以及分配公平等，同時保障社會賦予貧困主體的政治利益、經(jīng)濟利益和其他利益能夠得到較為充分的實現(xiàn)。

3.政策性平衡原則。在農(nóng)村扶貧開發(fā)的立法中，有必要采用一種新的原則，即政策性平衡原則，它是指“法律通過對公理的修正或政策的增加，結(jié)合了自行性調(diào)節(jié)和強制性干預的方式，并對某種利益進行傾斜性的保護，從而實現(xiàn)利益的平衡”，它是通過“權(quán)利←法→權(quán)力”關(guān)系來完成的，即法律既對權(quán)力進行控制，又對權(quán)利進行約束，旨在實現(xiàn)社會和諧與公共福利。具體而言，在農(nóng)村扶貧開發(fā)立法領(lǐng)域必須注重“分配正義”，追求“機會均等”，即各項稀缺資源要向所有人開放，要在保證起點公平和過程公正的前提下，通過給予貧困主體以更多的關(guān)懷而達致結(jié)果的相對公正。正如羅爾斯在“不平等的平等”的正義理論中所強調(diào)的那樣，對于社會的和經(jīng)濟的不平等應當這樣安排，使它們“在與正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益”。

4.權(quán)力能動性原則。權(quán)力能動性原則是指在對公共權(quán)力進行制約與監(jiān)督的基礎(chǔ)上充分保證權(quán)力運行的主動性和高效率，實行控制權(quán)力與保障權(quán)力能動運行的統(tǒng)一。具體到扶貧開發(fā)領(lǐng)域，它要求政府不只是消極地不予妨礙即排除公共權(quán)力對貧困主體權(quán)益的侵害，更強調(diào)構(gòu)建能動的權(quán)力運作架構(gòu)，使政府能夠積極地擔負起促進貧困主體權(quán)益實現(xiàn)的責任。貧困主體權(quán)益的實現(xiàn)，離不開公權(quán)力的積極作為，農(nóng)村扶貧開發(fā)要求國家和各級地方政府積極提供法律、政策、資源與服務的支持，同時，這些要求均需要政府采取適當?shù)牧⒎ù胧δ軇拥墓珯?quán)力依法進行控制與制約，因此，農(nóng)村扶貧開發(fā)立法有必要遵循權(quán)力能動性原則，防止公權(quán)力對貧困主體利益的侵害。

(四)基于現(xiàn)有農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)的具體思考

我國現(xiàn)有農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)雖然存在一定的進步性，但是其在內(nèi)容方面的不足不利于貧困地區(qū)及貧困人口發(fā)展權(quán)的充分保護。我們應當認識到原有農(nóng)村扶貧開發(fā)地方性法規(guī)存在的不足，并積極完善，進而保障和推動我國反貧困事業(yè)的發(fā)展。具體應當從以下幾個方面著手:

1.淡化行政色彩，凸顯地方特色。在立法結(jié)構(gòu)方面，首先應當?shù)姓剩r(nóng)村扶貧開發(fā)立法并不是行政機關(guān)的工作準則，其在章節(jié)設計上應當突出貧困地區(qū)及貧困人口的權(quán)利主體地位，強化國家和各級政府的法律責任，完善監(jiān)督懲戒機制，使得農(nóng)村扶貧開發(fā)立法真正成為貧困者的保障之法、政府機關(guān)的工具之法、違法者的懲戒之法。其次，章節(jié)設計中亦應體現(xiàn)地方特色，“體現(xiàn)地方特色是地方立法的靈魂和生命，也是衡量地方立法質(zhì)量和價值的一個基本標準?！?/p>

2.體現(xiàn)核心目的，確立發(fā)展權(quán)的保障。農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的直接目的是規(guī)范扶貧開發(fā)活動，最終目的是促使貧困地區(qū)和貧困人口脫貧致富，根本目的是保障貧困地區(qū)和貧困人口的發(fā)展權(quán)。確立發(fā)展權(quán)的保障，既體現(xiàn)了對貧困地區(qū)發(fā)展能力綜合提升的期望，又體現(xiàn)了對貧困人口精神價值和物質(zhì)價值多層次實現(xiàn)的期待，符合我國全面建成小康社會任務的需要。

3.健全選擇機制，明確權(quán)利義務主體。在主體選擇方面，首先應當明確權(quán)利主體，在農(nóng)村扶貧開發(fā)的立法中應高度重視貧困的識別問題，盡量杜絕行政色彩濃厚的“申請”和“審批”現(xiàn)象的出現(xiàn)，完善貧困統(tǒng)計監(jiān)測機制，建立多維度的貧困評價體系，綜合考慮對象人口的收入、資產(chǎn)、健康、環(huán)境、子女教育等多元指標值，給其以客觀合理的評價，為扶貧開發(fā)的深入展開奠定重要的主體條件。其次應當明確義務主體，在農(nóng)村扶貧開發(fā)立法中明確國家以及各級地方人民政府的扶貧開發(fā)義務主體地位，使政府能夠積極地擔負起促進貧困主體權(quán)益實現(xiàn)的責任，積極為農(nóng)村扶貧工作提供各方面的支持。

4.準確界定權(quán)利義務關(guān)系。在調(diào)整對象方面，應摒棄將行政管理關(guān)系、行政監(jiān)督關(guān)系以及內(nèi)部行政關(guān)系作為調(diào)整對象的現(xiàn)象，重視貧困者與反貧困者之間的權(quán)利義務關(guān)系。即要求農(nóng)村扶貧開發(fā)立法對貧困人口缺失的權(quán)利進行彌補和回拉，以法律的形式對貧困人口的發(fā)展權(quán)進行明確，賦予其可靠的法律效力。與此同時還要對國家以及各級政府設定嚴格的反貧困義務，使政府的扶貧開發(fā)不再是“同情施舍”或“政策倡導”，而是有法有據(jù)的法定義務。

5.建構(gòu)多元、量化的監(jiān)督機制。多元的監(jiān)督機制主要指監(jiān)督模式的多元化，具體而言應為“動靜結(jié)合”:“靜態(tài)”的監(jiān)督主要包括構(gòu)建信息披露制度、外部審查制度和內(nèi)部監(jiān)控制度;“動態(tài)”的監(jiān)督則是采取積極的方式，參與到扶貧開發(fā)的實施過程中去，主動地督促相關(guān)部門履行相應的職責，其更像是一種事后的問責制，雖然不能避免相關(guān)部門的錯誤，但是可以使錯誤公開，從而督促有關(guān)部門重新決策。

6.強化反貧困法律責任。在農(nóng)村扶貧開發(fā)立法中，應當對法律責任標準進行統(tǒng)一和細化，增強責任判斷的識別性與可操作性，同時強化法律的責難力度，加重違法成本，以此對違法者的“有恃無恐”和“投機僥幸”心理進行震懾。此外，農(nóng)村扶貧開發(fā)立法還應當就行政責任與刑事責任之間的責任空擋進行考慮，細化責任體系，對因不遵守法規(guī)規(guī)定，損害社會公共利益、損害貧困主體權(quán)益行為進行規(guī)制，使違法行為無機可乘。

結(jié)語

結(jié)合前文的分析，筆者嘗試對我國農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的基本框架做出簡單的構(gòu)思:農(nóng)村扶貧開發(fā)立法的第一部分應為總則，主要規(guī)定立法目的、適用范圍、法律原則、相關(guān)概念以及權(quán)利義務關(guān)系等內(nèi)容;第二部分為扶貧開發(fā)對象，涉及扶貧開發(fā)的對象、貧困標準以及對象的確定方法等內(nèi)容;第三部分為扶貧開發(fā)的運行機制，包括扶貧開發(fā)的具體措施、資金及項目的投入與運行等;第四部分為監(jiān)督機制，主要涉及農(nóng)村扶貧開發(fā)運行中的相應監(jiān)督辦法等內(nèi)容;第五部分為法律責任，主要規(guī)定違法行為以及違法后的責任追究機制等內(nèi)容;第六部分為附則，主要規(guī)定法律的生效日期?？傊?，我國的農(nóng)村扶貧開發(fā)立法尚處于起步階段，需要不斷完善，不斷發(fā)展，不斷創(chuàng)新，以更好地保障我國貧困人口的權(quán)益。