馬建剛

（四川警察學(xué)院 四川瀘州646000）

關(guān)于警力改善問題的思考

馬建剛

（四川警察學(xué)院 四川瀘州646000）

警力不足是長期以來困擾公安機(jī)關(guān)的重大問題。近年來不少公安機(jī)關(guān)根據(jù)深化公安改革的要求和公安隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的需要，針對當(dāng)前社會維穩(wěn)形勢和人民群眾安全需求，結(jié)合各自公安工作，圍繞盤活警力資源，提高警務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)警力改善目標(biāo)，進(jìn)行有益的探索與實(shí)踐，其取得的許多經(jīng)驗(yàn)，值得各地公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)借鑒

警力；不足；表現(xiàn)；原因；改善

警力是警務(wù)工作的第一要素，是公安工作可持續(xù)發(fā)展的決定性資源。警力不足是長期以來一直困擾公安機(jī)關(guān)的重大問題。所謂警力不足主要是指各地公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有警察數(shù)量，特別是指從事警務(wù)活動的警察數(shù)量及其綜合警務(wù)能力、警務(wù)素養(yǎng)、警務(wù)裝備等難以滿足日益增長的警務(wù)需求。針對各地公安機(jī)關(guān)普遍反映的警力不足問題，結(jié)合中央編辦等8部委2015年2月聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于政法專項(xiàng)編制內(nèi)部挖潛和創(chuàng)新管理的若干意見》所提出的“政法機(jī)關(guān)要根據(jù)形勢任務(wù)的發(fā)展和依法履職的需要，按照控制總量、盤活存量、動態(tài)調(diào)整、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的原則，強(qiáng)化政法專項(xiàng)編制的動態(tài)管理，促進(jìn)編制資源有序流動，提高編制使用效能”[1]這一新要求，以及中央編辦2015年4月明確提出的“今后政法專項(xiàng)編制總量不再增加，政法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理的重點(diǎn)，要從增加總量、壯大隊(duì)伍轉(zhuǎn)到盤活存量、挖潛增效上來”這一規(guī)定，公安部改革辦從2015年5月組織石家莊、包頭、大慶、嘉興、武漢、珠海、遵義、西安等8個(gè)市公安局開展了“警力改善”專題調(diào)研，它們在運(yùn)用警力改善理論，就如何改革警務(wù)機(jī)制，盤活現(xiàn)有警力資源，實(shí)現(xiàn)警力資源效益，進(jìn)行了有益的探索。

一、當(dāng)前警力不足的主要表現(xiàn)

近年來，在各級黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，我國各地公安機(jī)關(guān)警力狀況有了明顯改善，整體戰(zhàn)斗力也有明顯提高，但由于我國正處于經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，多元利益訴求增多，社會矛盾復(fù)雜性增強(qiáng)，社會管理難度增大，社會治安形勢日趨嚴(yán)峻，公安工作面臨著嚴(yán)峻復(fù)雜的社會治安形勢和繁重艱巨的改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)，然而，與此同時(shí)公安機(jī)關(guān)的絕對警力卻沒有實(shí)現(xiàn)同步的正常增長，形成了工作任務(wù)同警力配置之間的矛盾，造成了基層警力嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀。上述8個(gè)市公安局的調(diào)研報(bào)告中都集中反映了警力不足的現(xiàn)實(shí)問題。如遵義市全市警力與人口占比僅為萬分之7.8，全市15個(gè)縣、區(qū)（市）公安局（分局）中有10個(gè)警力與人口占比不足萬分之5，全市257個(gè)派出所中有93個(gè)警力配備達(dá)不到公安部確定的警力配備標(biāo)準(zhǔn)，警力增長緩慢，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足日益繁重的工作需要，2008年以來該市公安機(jī)關(guān)平均每年凈增僅100余人，個(gè)別年底還出現(xiàn)負(fù)增長的情況，如2009年全市新增警力103名，減少卻達(dá)149名，減少46名，同時(shí)，因各種原因2008年以來有419名民警先后調(diào)離公安機(jī)關(guān)[2]。即使地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的珠海市，警力不足的問題也非常突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前世界上發(fā)達(dá)國家與地區(qū)警力與人口的平均占比是萬分之35，香港的警力與人口占比更是高達(dá)萬分之40，而珠海警力與人口占比不足萬分之28，低于發(fā)達(dá)城市的標(biāo)準(zhǔn)。各地公安機(jī)關(guān)警力不足的問題已成為制約公安工作可持續(xù)發(fā)展的重大問題。

（一）民警年齡結(jié)構(gòu)老化。

珠海市公安局民警的平均年齡41.6歲，年齡結(jié)構(gòu)呈“橄欖”形，31歲至50歲年齡段的民警超過75%，占總警力的77.5%，預(yù)計(jì)5年后50歲以上民警將接近總警力的五分之一，占19.87%，10年后這一比例將激增至44.67%。經(jīng)測算，從2025年開始的十年間，該局將有超過一半民警（51.5%）到齡退休，總?cè)藬?shù)高達(dá)2800余名，其中大多數(shù)是基層所隊(duì)長以上領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)骨干，如不提前謀劃補(bǔ)充，屆時(shí)該局將面臨警力“斷崖式”缺口困局[3]。此類情況在武漢、西安等市公安局的調(diào)研報(bào)告中也有反映。

（二）民警身心健康不佳。

由于公安工作具有強(qiáng)度大、節(jié)奏快、風(fēng)險(xiǎn)高等職業(yè)特點(diǎn)，使民警身心健康受到嚴(yán)重影響。如西安市公安局蓮湖分局1044名民警中，高血壓、糖尿病等亞健康占到80%。其中，重大疾病28名[4]。珠海市公安局近10年共有7名民警因公犧牲，21名民警在職病故，114名民警患重大疾病，800余名同志因公負(fù)傷。在職病故民警的平均年齡僅為47.4歲，加上退休后病故的民警，該局民警的平均壽命只有59.4歲，與珠海市民平均壽命76.4歲相比，相差17歲。目前仍有65名民警因重大疾病無法正常上班，其中45名民警身患癌癥[4]。從每年體檢情況看，部分民警處于亞健康狀態(tài)，有些民警同時(shí)患有多種疾病，民警的總體健康水平明顯低于一般人群，形勢不容樂觀。

（三）公安人才大量流失。

公安工作不僅是一項(xiàng)高風(fēng)險(xiǎn)、高壓力的職業(yè)，還是一項(xiàng)高強(qiáng)度的職業(yè)。據(jù)包頭市公安局調(diào)查全市民警每周工作時(shí)間均在60小時(shí)以上，幾乎沒有節(jié)假日、補(bǔ)休，全年總工作天數(shù)至少要比一般公務(wù)員多80到100天。長期艱苦繁重的工作使得基層一線民警苦不堪言，一些高素質(zhì)的人才因工作強(qiáng)度和其他原因選擇了調(diào)離或辭職，很多同志一達(dá)到工齡滿30年的條件，馬上就申請了退休[5]。這一現(xiàn)象在全國公安機(jī)關(guān)普遍存在。同時(shí)，公安機(jī)關(guān)作為政府序列的部門，是最大的一支公務(wù)員隊(duì)伍，人員多、規(guī)格低。受制于“架子大、級別低”的限制，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的設(shè)定上與民警人數(shù)極不相適應(yīng)，嚴(yán)重限制了民警們的職務(wù)晉升空間。民警職務(wù)晉升空間的幾率相對很小、很低壓職壓級現(xiàn)象普遍。

此外，國家制定一些提高民警職級待遇的政策也缺乏連貫性。該市在2009年底完成警員職務(wù)序列套改工作，但在后續(xù)配備政策上，上級公安機(jī)關(guān)一直未能出臺相關(guān)配套政策。同樣的情況在珠海市公安局也有反映，該局近10年來，共有29人辭職、197人調(diào)離，調(diào)到外單位后得到提拔晉升的比例高達(dá)73.1%[3]，這種狀況嚴(yán)重挫傷了廣大基層民警的工作積極性，一些素質(zhì)高、能力強(qiáng)的民警已經(jīng)出現(xiàn)了跳出公安機(jī)關(guān)另謀高就的想法，另外一大部分民警則出現(xiàn)了消極心理。

（四）民警能力素質(zhì)不強(qiáng)。

部分民警個(gè)人能力素質(zhì)跟不上社會的發(fā)展及新形勢的要求。一是部分民警敬業(yè)精神退化，缺乏立足崗位建功立業(yè)的意識和干勁，工作不求有功，但求無過。二是部分民警思想上仍存在諸多不適應(yīng)，對當(dāng)前社會的迅猛發(fā)展和治安狀況日趨復(fù)雜認(rèn)識不足，公安工作服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主動性不夠。部分民警習(xí)慣了以前的生活和工作模式，跟不上新形勢，不理解、不適應(yīng)末位調(diào)整、任職資格考試、體能達(dá)標(biāo)、雙向選擇、錯(cuò)案追究、量化考核等改革措施。三是由于民警長期處于高負(fù)荷工作狀態(tài)，缺乏學(xué)習(xí)培訓(xùn)，部分民警不懂新法新規(guī)新科技，法律觀念不強(qiáng)，業(yè)務(wù)知識不精，執(zhí)法方式簡單，執(zhí)法質(zhì)量不高，體能技能偏差，戰(zhàn)術(shù)行為不規(guī)范，導(dǎo)致本來就數(shù)量不足的隊(duì)伍戰(zhàn)斗力大受影響。

（五）警力配置不科學(xué)。

在現(xiàn)行警務(wù)工作機(jī)制下，民警普遍愿意向機(jī)關(guān)擠，基層往往因栓不住心、留不住人而出現(xiàn)警力緊張。如嘉興市公安局2014年全市基層派出所實(shí)有民警僅占全市總警力的42%，且真正直接參與執(zhí)法辦案、接處警、基礎(chǔ)管理、巡邏防控的一線民警更少，基層一線警力緊張問題仍十分突出。其次，是機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)，目前，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，而現(xiàn)行警務(wù)體制遵循業(yè)務(wù)對口，機(jī)構(gòu)對應(yīng)的做法，機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，上級公安機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面提出許多“硬性”指標(biāo)，這些“因令而設(shè)”的機(jī)構(gòu)有的與各地實(shí)際不相符，下級盲目照搬上級機(jī)構(gòu)模式，機(jī)械的對口設(shè)置，造成基層公安機(jī)關(guān)各部門分工過細(xì)，警力資源浪費(fèi)。如遵義市公安局共有民警700多名，而市局的各個(gè)層次的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)就達(dá)100多個(gè)[6]。縣級公安機(jī)關(guān)情況基本相似，各個(gè)層次的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出機(jī)構(gòu)加起來近100個(gè)。這么多機(jī)構(gòu)大多是根據(jù)上下對口的要求設(shè)立的，且每個(gè)機(jī)構(gòu)上級公安機(jī)關(guān)都不同程度有人員編制要求。另外，一些公安機(jī)關(guān)為適應(yīng)治安形勢發(fā)展變化，采取了增設(shè)機(jī)構(gòu)或提高機(jī)構(gòu)規(guī)格等方式，加劇了機(jī)構(gòu)設(shè)置和職務(wù)配備的混亂、失范。導(dǎo)致有的市、縣兩級公安機(jī)關(guān)不同層次領(lǐng)導(dǎo)人員超過民警總數(shù)1/3。有的市、縣兩級公安機(jī)關(guān)甚至基層所隊(duì)機(jī)關(guān)化傾向嚴(yán)重，機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜、管理層級多、警種壁壘多、管理鏈條長、職能交叉、職責(zé)不清、人員臃腫、人浮于事的問題十分突出，造成警令不暢、指揮不靈、嚴(yán)重影響警務(wù)效能，而一線實(shí)戰(zhàn)部門警力卻嚴(yán)重不足，事多人少，疲于奔命的問題越來越凸顯?！吧厦媲l線，下面一根針”，上級部門越分越細(xì)，目標(biāo)任務(wù)經(jīng)過層層加碼一直傳送到基層所隊(duì)，基層民警不堪重負(fù)。會議多、文件多、檢查多、考核多的情況未得到有效改變，民警工作量成倍增長，只能被動應(yīng)付。由此而牽制了大量的警力，造成警力內(nèi)耗。

二、造成當(dāng)前警力不足的主要原因

從當(dāng)前各地公安機(jī)關(guān)實(shí)際情況分析，造成警力不足的原因既有受編制設(shè)定、經(jīng)濟(jì)條件等因素制約數(shù)量上絕對不足的一面，也存在因管理體制不順、機(jī)構(gòu)設(shè)置不當(dāng)、職能界定不明、民警素質(zhì)不高、保障激勵(lì)不到位、科技信息運(yùn)用不力，外部借力不夠，管理機(jī)制不健全等造成的警力相對不足的一面。

（一）社會快速發(fā)展與警力正常增長難以同步，警力絕對數(shù)難以滿足形勢和任務(wù)的需要。

當(dāng)前，隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，我國社會治安呈現(xiàn)出異常活躍的動態(tài)特征，各種社會矛盾日益凸顯，刑事、治安案件高發(fā)，公安機(jī)關(guān)承擔(dān)越來越繁重的社會管理和維護(hù)穩(wěn)定任務(wù)，然而，與此同時(shí)公安機(jī)關(guān)的絕對警力卻沒有能夠?qū)崿F(xiàn)同步增長，以包頭市的情況為例，包頭市2004年到2014年十年間，實(shí)有人口增加約40萬，國民生產(chǎn)總值增加約6倍，接處警數(shù)增加了126%，其中刑事案件增加了108%，治安案件增加近7倍，但同期公安政法專項(xiàng)編制只增加了401名[5]。可以看出十年間，該市無論從人口還是經(jīng)濟(jì)形勢都有了很大改變，刑事案件、治安案件也有了巨大的增長，然而公安政法編制卻沒有實(shí)現(xiàn)同步增長?？梢娋υ鏊佥^經(jīng)濟(jì)增長和財(cái)政收入增長明顯落后。

（二）社會管理機(jī)制失約，警力使用效能得不到充分發(fā)揮。

根據(jù)《人民警察法》規(guī)定公安機(jī)關(guān)及其人民警察主要承擔(dān)維護(hù)國家安全和社會治安秩序、打擊違法犯罪、實(shí)行治安行政管理等職能。但在實(shí)際工作中，公安職能泛化情況嚴(yán)重，非警務(wù)活動大量存在，公安機(jī)關(guān)作為地方政府的職能部門，各級地方黨委、政府在落實(shí)環(huán)境治理、征地拆遷、勞動糾紛等重大政策和開展中心工作時(shí)，經(jīng)常把公安機(jī)關(guān)作為強(qiáng)力推進(jìn)的后盾保障，甚至有些地方舉辦商業(yè)演出活動，政府也指派公安機(jī)關(guān)承擔(dān)安保任務(wù)。僅嘉興市在2014年，全市共排查處置因市場經(jīng)營、非法集資、債務(wù)勞資、拆遷補(bǔ)償、環(huán)境污染等引發(fā)的較大不安定因素287條，涉及利益群體1萬余人，處置各類群體性事件和較大矛盾糾紛616起，共計(jì)出動警力21645人次[6]。這些超范圍的非警務(wù)活動不僅占用大量警力，還容易把社會矛盾轉(zhuǎn)化為警民矛盾，繼而引發(fā)涉警群體性事件。同時(shí)，服務(wù)工作嚴(yán)重超越警務(wù)服務(wù)范疇，由于人民警察法等相關(guān)法律法規(guī)對人民警察職責(zé)內(nèi)容寬泛，加上近年來公安機(jī)關(guān)自身提出的“四有四必”口號，過分強(qiáng)調(diào)有困難找警察的承諾，導(dǎo)致警務(wù)活動界限模糊，基層公安機(jī)關(guān)對待群眾的報(bào)警，事無論大小，案不論真?zhèn)危家鰟泳M(jìn)行處理，這種現(xiàn)象極大的耗費(fèi)了有限的警力，使本就緊張的警力資源更加捉襟見肘，弱化了公安機(jī)關(guān)主責(zé)，嚴(yán)重影響到了正常工作的有效開展。僅包頭市2014年市局110指揮中心接報(bào)警493374起，實(shí)際有效處置警情192121起，無效警情占到60%以上，大量的涉警輿情處置讓基層民警心力交瘁[5]。

（三）公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡科學(xué)，警力資源配置出現(xiàn)倒掛現(xiàn)象。

當(dāng)前，各級公安機(jī)關(guān)特別是市、縣兩級公安機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備缺乏相關(guān)措施制度，存在許多不切合實(shí)際的問題，影響警力效能的發(fā)揮，一是機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、過細(xì)，部門多、機(jī)構(gòu)多、領(lǐng)導(dǎo)多、管理決策多、執(zhí)行落實(shí)少。上面千條線，下面一根針，分工過多過細(xì)極易造成職能不清、任務(wù)不明，有利爭著干，麻煩繞道走，推諉扯皮、警種壁壘時(shí)有發(fā)生，進(jìn)而導(dǎo)致警種間缺乏相互協(xié)同作戰(zhàn)，沒有實(shí)現(xiàn)真正的資源共享。二是上級公安機(jī)關(guān)有些警種、部門對基層機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置提出不切實(shí)際的達(dá)標(biāo)要求。如近年來，刑偵、監(jiān)管、情報(bào)、特警、網(wǎng)安、技偵、科信、交管、派出所等都在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備上提出明確的要求。但在具體工作中，受到地方財(cái)力、人事編制等多方面因素制約，地方政府并不完全認(rèn)可公安機(jī)關(guān)的訴求，為了達(dá)到上級公安機(jī)關(guān)的具體要求，地方公安機(jī)關(guān)也往往會對應(yīng)上級要求，分散本來就不夠的警力，導(dǎo)致大量出現(xiàn)了1人科室，2到3人所隊(duì)，工作很難開展。三是市、縣兩級公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)配備不盡規(guī)范，導(dǎo)致公安機(jī)關(guān)中中層領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量不斷增長，“指揮員”多于“戰(zhàn)斗員”的情況十分常見，“說話的人多，做事的人少”，不少地方為了增加領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，提高民警職級待遇，還增設(shè)了一些內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，造成一些部門職責(zé)交叉、人員重疊、警力浪費(fèi)。

（四）公安機(jī)關(guān)激勵(lì)機(jī)制不健全，警力資源作用難以得到調(diào)動。

目前，雖然在各級公安機(jī)關(guān)普遍實(shí)行了績效管理與考核，但大多側(cè)重對單位整體工作的考評，考核民警的少，同時(shí)，績效考核與績效管理結(jié)合不好，考核結(jié)果運(yùn)用與提拔使用、立功評獎、崗位交流調(diào)整，晉職晉級的關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，“干好干壞一個(gè)樣”，“吃大鍋飯”現(xiàn)象不同程度存在。一些基層單位領(lǐng)導(dǎo)，有的礙于情面不想管，有的苦于沒有硬性淘汰機(jī)制不敢管，有的缺乏擔(dān)當(dāng)不愿管，只求單位整體完成任務(wù)，不求每個(gè)民警都能發(fā)揮作用，將絕大多數(shù)任務(wù)壓在少數(shù)民警身上，造成忙閑不均，有些民警對工作不求有功，但求無過，得過且過。有的公安機(jī)關(guān)為了加強(qiáng)內(nèi)部管理，制定了一系列規(guī)章制度，但這些制度中管理懲處多，教育引導(dǎo)少，基層民警感到“不信任、不放心、不尊重”，產(chǎn)生抵觸情緒，心理壓力大，出現(xiàn)多做不如少做，少做不如不做的不正常現(xiàn)象。一些基層民警感到“警察的權(quán)益不能自我維護(hù)，警察權(quán)益被隨意剝奪，警察的社會地位在日益下降”。公安機(jī)關(guān)維權(quán)部門因缺乏法律支撐而不能有效維護(hù)警察的正當(dāng)權(quán)益和法律尊嚴(yán)，在片面要求“打不還手，罵不還口”的教條和缺乏法律依據(jù)的承諾下，民警對職業(yè)缺乏信心，使現(xiàn)有警力被無形削弱。

三、關(guān)于改善警力的對策

近年來，各級公安機(jī)關(guān)都把積極探索警力改善機(jī)制作為推進(jìn)公安工作科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重大課題，通過走內(nèi)涵式發(fā)展道路，充分盤活警力資源，科學(xué)合理配置警力，全面提高警務(wù)效能，努力實(shí)現(xiàn)警力改善目標(biāo)。從上述8個(gè)公安局的實(shí)踐來看，它們都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取一系列有效措施，在推進(jìn)警力改善中取得了許多有益的經(jīng)驗(yàn)，值得各地公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)借鑒。

（一）規(guī)范機(jī)構(gòu)，合理配置警力資源。

規(guī)范市、縣兩級公安機(jī)構(gòu)和警力配置應(yīng)作為推進(jìn)警力改善的切入點(diǎn)。按照警務(wù)實(shí)戰(zhàn)化的要求，在科學(xué)把握各個(gè)部門職能定位、準(zhǔn)確界定部門職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，切實(shí)加大公安機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的調(diào)整力度，建立明晰的事權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)，形成職能明確、責(zé)權(quán)明晰、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的組織機(jī)構(gòu)。如武漢市公安局近年來推行“大部門制”改革，重新調(diào)整機(jī)構(gòu)設(shè)置和警力編制，一是整合歸并機(jī)構(gòu)。以集約化、扁平化、屬地化為原則，整合職能相近機(jī)構(gòu)，形成由精干高效的綜合管理體系，反映靈敏的執(zhí)法勤務(wù)體系，守土有責(zé)的屬地管理體系構(gòu)成的全新組織機(jī)構(gòu)體系，二是調(diào)整編制結(jié)構(gòu)。在編制總量不變的前提下，對警力編制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整，實(shí)現(xiàn)市區(qū)兩級公安機(jī)關(guān)警力配備由“圓柱型”向“金字塔型”轉(zhuǎn)變。大慶市公安局近年來實(shí)施了以“垂直管理、減少層次、整合機(jī)構(gòu)、機(jī)制創(chuàng)新”為主要內(nèi)容和以“扁平管理、綜合執(zhí)法”為主要特征的公安改革。各地通過規(guī)范機(jī)構(gòu)建立扁平化體制，使警力資源得到合理配置。

（二）向基層傾斜，充實(shí)基層一線警力。

充實(shí)基層一線警力和強(qiáng)化基層工作是推進(jìn)警力改善的共同點(diǎn)。最大限度地把警力放在基層一線，用于執(zhí)法勤務(wù)工作。如西安市公安局制定《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安派出所基礎(chǔ)工作的意見》，全力推進(jìn)引導(dǎo)警力下沉，按照市局機(jī)關(guān)綜合管理部門實(shí)有民警20%，執(zhí)法勤務(wù)部門15%，分縣局機(jī)關(guān)10%的比例，全部下沉到派出所；交警支隊(duì)機(jī)關(guān)按15%的比例下沉到崗勤中隊(duì)。2014年全局共下沉機(jī)關(guān)警力1368名，其中下沉到基層派出所1297名，使基層派出所警力由原來的4816人增加到6141人，占市局總警力的比例由30.1%提升到38.6%。市局還制定了《機(jī)關(guān)下沉民警管理考核辦法》，對下沉民警實(shí)行量化考核，同時(shí)，市局近5年來堅(jiān)持所有新增警力一律不得進(jìn)機(jī)關(guān)，全面充實(shí)基層一線[4]。嘉興市公安局2012年主動推進(jìn)機(jī)關(guān)“瘦身”計(jì)劃，強(qiáng)力推行機(jī)關(guān)警力下沉充實(shí)基礎(chǔ)一線，其中，南湖分局一次性將50名機(jī)關(guān)警力充實(shí)到基層一線，有效緩解了一線警力不足的問題[6]。

（三）優(yōu)化警力，提升基層防控水平。

整合專業(yè)資源和強(qiáng)化基層打防工作是推進(jìn)警力改善的關(guān)鍵點(diǎn)。要將警力最大限度地?cái)[放在基層打防工作上。石家莊市公安局在2011年6月在市區(qū)建立了110個(gè)警務(wù)站，警務(wù)站集治安巡控、接警處警、交通管理、窗口服務(wù)、接受求助、法制宣傳六項(xiàng)功能于一體，自警務(wù)站運(yùn)轉(zhuǎn)以來，市區(qū)刑事案逐年下降，特別是“兩搶一盜”等街頭案件年均降幅達(dá)到16%，人民群眾對公安機(jī)關(guān)滿意率達(dá)到97%以上，在全市行風(fēng)評議中市局每年均名列前茅，孟建柱、郭聲琨等同志對警務(wù)站工作給予了肯定[2]。嘉興市公安局通過整合警力資源，發(fā)揮資源的集聚效應(yīng)和優(yōu)勢，提升工作效率，一是促進(jìn)打擊專業(yè)合成化，完善“刑偵大隊(duì)——片區(qū)刑偵隊(duì)——派出所執(zhí)法辦案隊(duì)”三級刑事打擊架框，充實(shí)片區(qū)刑偵隊(duì)，強(qiáng)化了刑事打擊力量。二是推進(jìn)社區(qū)警務(wù)專職化，全市社區(qū)民警數(shù)量達(dá)659名，占比派出所警力34.4%，并按照“一警四輔”的比例配備協(xié)輔警力量，居民協(xié)管員。穩(wěn)步推進(jìn)巡防機(jī)制建設(shè)。三是打造執(zhí)法辦案精細(xì)化。打造具有嘉興特色的“又好又多”執(zhí)法辦案體系，大力推進(jìn)執(zhí)法辦案場所精細(xì)化建設(shè)步伐。深入推行“陽光執(zhí)法”。使該市公安機(jī)關(guān)執(zhí)法水平明顯提升[6]。

（四）引入資源，最大限度釋放警力。

引入社會力量可將有限警力資源置換出來投入到警務(wù)實(shí)戰(zhàn)中，這是推進(jìn)警力改善的支撐點(diǎn)。依靠黨委政府，依法依規(guī)聘用警務(wù)輔助人員，是當(dāng)前緩解警力不足的主要方法和途徑，也是深化公安改革的一個(gè)重要內(nèi)容。如石家莊市公安局按照省兩辦《關(guān)于規(guī)范和加強(qiáng)全省公安機(jī)關(guān)警務(wù)輔助人員管理使用工作的指導(dǎo)意見》實(shí)行“八個(gè)統(tǒng)一”，即統(tǒng)一人員招錄、統(tǒng)一名稱稱謂、統(tǒng)一管理模式、統(tǒng)一服裝標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一職責(zé)任務(wù)、統(tǒng)一教育培訓(xùn)、統(tǒng)一督導(dǎo)考核、統(tǒng)一工薪標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范警輔人員管理，通過使用警輔人員，以置換出公安機(jī)關(guān)內(nèi)勤、檔案、技術(shù)、調(diào)研、辦證等非涉密、非執(zhí)法崗位上的現(xiàn)有警力，充實(shí)基層一線，緩解警力不足[2]。遵義市公安局積極探索借用社會力量、破解警力不足問題，如針對當(dāng)前矛盾糾紛突出、且矛盾糾紛調(diào)處難度大的實(shí)際，聯(lián)合司法部門探索建立了警民聯(lián)調(diào)工作機(jī)制，將矛盾糾紛類警情移交給警民聯(lián)調(diào)室進(jìn)行調(diào)解，把有限的警力從繁重的矛盾糾紛調(diào)處工作中解放出來；針對社區(qū)警務(wù)力量薄弱的實(shí)際，在全力推進(jìn)社區(qū)民警專職化的同時(shí)，探索建立了“1+N”社區(qū)警務(wù)模式，把各種社區(qū)資源、綜治力量以及其他警種力量的“N”整合到社區(qū)警務(wù)中聯(lián)勤聯(lián)動，變社區(qū)單打獨(dú)斗為“1+N”聯(lián)勤聯(lián)動勤務(wù)模式，針對農(nóng)村派出所警力不足，治安防控網(wǎng)絡(luò)體系不嚴(yán)的實(shí)際，以村為單位分別配備1名村級警務(wù)助理，負(fù)責(zé)協(xié)助社區(qū)民警開展治安巡邏、村寨守護(hù)、矛盾化解等工作。目前，全市已配備農(nóng)村警務(wù)助理459名，在農(nóng)村治安防控中發(fā)揮了積極作用[7]。嘉興市公安局堅(jiān)持“有所為有所不為”厘清公安職能，將非警務(wù)活動通過社會化、市場化手段分流出去，實(shí)現(xiàn)由無限警務(wù)向有限警務(wù)轉(zhuǎn)變，讓基層騰出更多的精力和時(shí)間抓主業(yè)、強(qiáng)基礎(chǔ)。使公安機(jī)關(guān)集中警力抓好社會治安管理工作[6]。

（五）狠抓培訓(xùn)，全面提高警力綜合素質(zhì)。

加強(qiáng)教育培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)素質(zhì)提升、推動公安機(jī)關(guān)實(shí)戰(zhàn)能力提高是推進(jìn)警力改善的著力點(diǎn)。一是抓訓(xùn)練強(qiáng)素質(zhì)，向素質(zhì)要警力，向素質(zhì)要戰(zhàn)斗力，是警力改善的一個(gè)重要途徑。例如，石家莊市公安局不斷完善培訓(xùn)機(jī)制建設(shè)，實(shí)行以兩年為周期，分期分批分警種的全員輪訓(xùn)。二是科學(xué)設(shè)置培訓(xùn)內(nèi)容。建立了“實(shí)戰(zhàn)需求決定內(nèi)容生成”機(jī)制，；圍繞基層一線實(shí)戰(zhàn)需求，強(qiáng)化自衛(wèi)制敵、槍支警械使用、現(xiàn)場急救等單警和警隊(duì)?wèi)?zhàn)術(shù)訓(xùn)練。三是嚴(yán)格考核獎懲。將教育訓(xùn)練考核結(jié)果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核、干部選拔任用、單位及民警年度考核范疇。西安市公安局與西北政法大學(xué)建立“校局合作”培訓(xùn)模式。依托西北政法大學(xué)的優(yōu)勢教學(xué)科研資源，結(jié)合該局民警執(zhí)法實(shí)踐和素質(zhì)需求，建立“人員交流互派、合作研發(fā)課題、信息交流互通、合作成果共享”合作機(jī)制，不斷提升民警的專業(yè)技能和法律素養(yǎng)。武漢市公安局通過制定處、科級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)任職資格考試制度，引導(dǎo)民警加強(qiáng)公安業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，信息化實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用和體能鍛煉，激發(fā)民警學(xué)習(xí)內(nèi)生動力，實(shí)現(xiàn)了從“要我學(xué)”到“我要學(xué)”的轉(zhuǎn)變。各地公安機(jī)關(guān)通過狠抓培訓(xùn)增強(qiáng)警察職業(yè)精神，提升隊(duì)伍整體素質(zhì)，激發(fā)警隊(duì)作風(fēng)好轉(zhuǎn)。

總之，近年來各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)深化公安改革的要求和公安隊(duì)伍建設(shè)發(fā)展的需要，針對當(dāng)前社會維穩(wěn)形勢和人民群眾安全需求，結(jié)合各自公安工作，圍繞盤活警力資源，提高警務(wù)效能，實(shí)現(xiàn)警力改善目標(biāo)，進(jìn)行有益的探索與實(shí)踐，其取得的許多經(jīng)驗(yàn)，值得各地公安機(jī)關(guān)學(xué)習(xí)借鑒。

[參考資料]：

[1]中央編辦等8部委．關(guān)于政法專項(xiàng)編制內(nèi)部控潛和創(chuàng)新管理的若干意見》（中央編辦發(fā)〔2015〕8號）；

[2]石家莊市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集[C]．2015．

[3]珠海市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集[C]．2015．

[4]西安市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集[C]．2015．

[5]包頭市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集[C]．2015．

[6]嘉興市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集[C]．2015．

[7]遵義市公安局．關(guān)于警力改善的調(diào)研報(bào)告[A]．公安部改革辦．警力改善專題調(diào)研報(bào)告集》[C]．2015．

（責(zé)任編輯：李宗侯）

D035.14

A

1674-5612（2015）06-0032-06

2015-10-15

馬建剛，（1961-），男，四川瀘州人，四川警察學(xué)院圖書館副館長，教授，研究方向：思想政治理論教學(xué)、民警培訓(xùn)工作。