馬麗蓮

(山東大學法學院,山東濟南250100)

我國《職業(yè)教育法》的立法分析與建議

馬麗蓮

(山東大學法學院,山東濟南250100)

我國現行《職業(yè)教育法》自1996年頒布至今,未有過任何修改完善,存在諸多不符合時代發(fā)展要求的問題,甚至出現了有些環(huán)節(jié)無法可依的窘迫局面。對于現行《職業(yè)教育法》存在的問題,需要對其立法目的加以重新審視,并且從立法內容和立法技術兩個角度進行分析。在強調明確主體責任的同時,關注各方法律主體的權利訴求。適當借鑒國外的有益經驗,結合我國具體國情,盡快修訂完善現行《職業(yè)教育法》。

《職業(yè)教育法》;立法目的;權利保障;法律責任

一、我國《職業(yè)教育法》立法目的不明確

立法目的不僅可以幫助我們深刻理解法律文本中的具體規(guī)定,也可以為法官從事審判活動時提供合理的指引,使判決實現法律效果與社會效果的統一。我國《職業(yè)教育法》在總則第一條中就明確了立法目的：“為了實施科教興國戰(zhàn)略,發(fā)展職業(yè)教育,提高勞動者素質,促進社會主義現代化建設,根據教育法和勞動法,制定本法”。從表面上看,我國《職業(yè)教育法》立法目的并無不妥。但通過對比其他相關法律,我們可以發(fā)現該法所表述的立法目的針對性不強?！吨腥A人民共和國教育法》第一條規(guī)定：“為了發(fā)展教育事業(yè),提高全民族的素質,促進社會主義物質文明和精神文明建設,根據憲法,制定本法”?！吨腥A人民共和國高等教育法》第一條規(guī)定：“為了發(fā)展高等教育事業(yè),實施科教興國戰(zhàn)略,促進社會主義物質文明和精神文明建設,根據憲法和教育法,制定本法”。這三部相關的法律在立法目的的表述上都大同小異,并沒有實質區(qū)別。如果將一部有著自己獨特調整對象的法律用所謂放之四海而皆準的原則去指引,誠然在宏觀方面是契合的,但卻使司法者、執(zhí)法者乃至普通公民在使用這一文本時不能深刻領會其要旨。在一些需要安排各項制度或者判斷交叉利益優(yōu)先性的場合下便會不知所措。某種程度上,立法目的的空泛性會減弱公民對于該部法律制定必要性的認知,也會影響到法律文本結構理應具有的嚴密邏輯。

我國《職業(yè)教育法》有著自身追求的獨特價值,但《職業(yè)教育法》在總則部分并沒有完整準確地將其立法目的闡述出來。首先,強調我國職業(yè)教育事業(yè)的重要地位是很有必要的。在我國一直以來過分重視學歷、文憑的社會背景下,很多人秉持著“萬般皆下品,唯有讀書高”的偏執(zhí)觀念,從而使職業(yè)教育事業(yè)受到了不應有的歧視和抑制,我國《職業(yè)教育法》第一條中提到“根據教育法和勞動法,制定本法”,就在一定程度上反映出我國職業(yè)教育的邊緣化地位?！堵殬I(yè)教育法》和《勞動法》均由全國人大常務委員會制定,屬于同一位階的法律,且兩者在調整對象上也沒有過多的重合?！案鶕秳趧臃ā分贫ā堵殬I(yè)教育法》”的表述有失偏頗,也不符合嚴格的立法規(guī)范。其次,我國《憲法》第十九條第二款就專門明確了職業(yè)教育屬于我國眾多教育類型之一?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓?因此我國《職業(yè)教育法》應根據《憲法》的基本原則而制定。以《憲法》作為《職業(yè)教育法》的上位法,有助于《職業(yè)教育法》的順利實施。最后,在我國現行《職業(yè)教育法》立法目的中提到要“提高勞動者素質”,用“勞動者”的概念來涵蓋所有接受職業(yè)技術教育者未免過于寬泛,并不十分準確,建議將這一句修改為“提高職業(yè)教育教學質量”更為恰當。從根本上提高職業(yè)教育的教學質量,這也是《職業(yè)教育法》所應追求的重要價值之一。綜上所述,筆者認為應將我國《職業(yè)教育法》的立法目的加以適當調整,表述為——為了發(fā)展和完善我國職業(yè)教育體系,提高職業(yè)教育教學質量,促進社會主義市場經濟的繁榮,根據憲法和教育法,制定本法。

二、我國《職業(yè)教育法》的立法問題分析

1.立法內容問題分析。我國的職業(yè)教育實踐在不斷地發(fā)展創(chuàng)新,現行《職業(yè)教育法》頒布已有19年了,卻沒有對其中任何一個條款進行過修改。盡管法律具有一定的滯后性,但相比之下《職業(yè)教育法》的內容未免過于陳舊。因此,我國應盡快對《職業(yè)教育法》進行修改,以期能夠適應當前的職業(yè)教育實踐。國內外環(huán)境日新月異,許多國家的《職業(yè)教育法》也在不斷地調整修改之中。以德國為例,“早在1182年頒布的《科隆車工章程》就確立師徒制職業(yè)培訓雛形。與1969年《聯邦職業(yè)教育法》配套性的相關法律有：1972年頒布的《企業(yè)憲法》、1976年頒布的《青年勞動保護法》、1972年頒布的《工商企業(yè)實訓教師資格條例》等。20世紀90年代以來,為了應對經濟結構性變革引發(fā)的職業(yè)教育世界性的變革趨勢,德國又對1969年頒布的《聯邦職業(yè)教育法》進行修訂,將其與1981年頒布的聯邦《職業(yè)教育促進法》合并,制定新的《聯邦職業(yè)教育法》”[1]54。正是由于德國的職業(yè)教育立法一直處于合理的動態(tài)之中,因此其職業(yè)教育事業(yè)才愈加繁榮發(fā)達。

從我國《職業(yè)教育法》第十三條的規(guī)定中可以解讀出,在《職業(yè)教育法》制定之初還是以初等、中等職業(yè)教育為主要實施內容,高等職業(yè)學校教育則只是根據需要和條件實施。然而目前全國各地幾乎不同程度地取消了初等職業(yè)學校教育,基本上僅實施中等職業(yè)學校教育和高等職業(yè)學校教育,并且高職院校的發(fā)展趨勢更為明顯。隨著經濟實力的不斷增強和較為積極的教育政策,我國公民的受教育程度顯著提升。有數據顯示,在20世紀90年代公民接受中等?？平逃笏@得的社會評價和市場價值,基本和如今接受本科層次普通高等教育后的社會評價和市場價值一致。在公民普遍有能力去追求較高層次的學歷時,基于各種考量,在法律上最高層次定位為?？频穆殬I(yè)教育已經逐漸不是初中畢業(yè)生的理想選擇。一國的科學技術水平決定著該國職業(yè)教育的層次,某些發(fā)達國家甚至設置了碩士乃至博士層次的職業(yè)技術學位。我國也有必要探索實施本科乃至碩士層次的職業(yè)教育。另一方面,由于沒有規(guī)定如何與其他教育溝通協調的實施細則,職業(yè)教育體系缺乏靈活性,其功能也得不到充分發(fā)揮。因此,從我國的實際國情出發(fā),應當在保證中等職業(yè)教育與高等職業(yè)教育合理銜接的同時,根據具體情況為職業(yè)教育與在普通教育中呈現高相關性的理工類本科和更高層次的專業(yè)碩士等教育類型溝通交流提供科學靈活的通道。打造立交橋式教育,深層挖掘學生的可塑性,激發(fā)學生的學習熱情。

2.立法技術問題分析。迄今為止,我國《職業(yè)教育法》仍沒有一例在司法實踐中被運用的案例。顯而易見,是因立法技術存在明顯缺陷,立法技術問題已經成為制約其有效實施的主要障礙。首先,在運用立法語言時務必做到準確嚴謹,而我國《職業(yè)教育法》法律規(guī)范的表達卻較為模糊?！奥殬I(yè)教育”“職業(yè)培訓”等重要概念沒有明確界定,而類似“鼓勵”“可以”“適當”等詞語卻頻繁出現,導致該法在形式上就暴露了其缺乏強制性和約束力。倡導性條文過多,內容空洞。在很多重要問題上,沒有具體實施細則,因此可操作性很差。德國是職業(yè)教育發(fā)展最早的國家之一,立法技術十分成熟。于2005年正式生效的新《聯邦職業(yè)教育法》設置七個部分共105條,分別對職業(yè)教育的目標及概念、教育時間的縮短與延長、受教育者和教育提供者的義務、教育關系的起始與終止時間、教育機構與教育人員的資質、考試、特殊人群職業(yè)教育、處罰規(guī)則等都做了明確的規(guī)定。僅在“考試”一節(jié)中就有結業(yè)考試、考試內容、考試委員會、組成任命、表決、結業(yè)考試評價、許可、時間分開的結業(yè)考試許可、特殊情況的許可、許可決定、考試條例、中期考試、附加資格、考試證書等值等十四條內容。

我國《職業(yè)教育法》在立法技術上另一個關鍵的不足,就體現在法律規(guī)則要素不全。不論是依照“舊三要素說”,假定-處理-制裁的結構模式,還是“兩要素說”,行為模式-法律后果的結構模式,該法法律規(guī)則中基本都欠缺法律責任部分?！堵殬I(yè)教育法》只有在最后附則部分提到了一些責任條款,但規(guī)定得過于粗陋,并未說明在司法實踐中應當如何具體操作,形同虛設。筆者建議在對該法進行修訂之時,一定要進行嚴密科學的論證,建立包括行政責任、民事責任以及刑事責任在內的完整法律責任體系。同時強化主體責任意識,將主體責任落實到位。盡量減少使用“有關部門”等詞匯,避免出現各個主體之間相互推卸責任的情況。

3.從校企合作看《職業(yè)教育法》權利維度的缺失。由于我國《職業(yè)教育法》同《中華人民共和國教育法》一樣被劃分到行政法律部門體系之下,歸屬于公法范疇,從而導致法律主體的權利語境也相對缺失。因此我們有必要從權利維度展開分析《職業(yè)教育法》中各方主體的法律關系,使權利和義務得到基本的統一。筆者擬以校企合作制度為切入點,對《職業(yè)教育法》權利維度的缺失作初步分析。我國《職業(yè)教育法》第二十三條只對職業(yè)學校及培訓機構規(guī)定了一些原則性的義務,但對校企合作各方的權利只字未提,此類問題是制約校企合作模式健康發(fā)展的重要瓶頸之一。因此需要對《職業(yè)教育法》的內容予以補充,使校企合作各方的權利得到充分保障。

客觀而言,在校企合作法律關系中,學生這一群體處于較為弱勢的地位,權利保障狀況堪憂。根據《國務院關于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定國發(fā)〔2005〕35號》第十條規(guī)定,職業(yè)技術學校的學生在畢業(yè)之前需要到相關企業(yè)頂崗實習半年至一年的時間。學生參與頂崗實習的主要目的在于提升自己的實際操作技能,而實踐中則存在著大量僅安排學生參與簡單重復勞動的現象,將學生當做低廉甚至免費的勞動力使用,學生在學校辛苦花費時間與金錢所學習到的專業(yè)理論知識無法同實踐相結合,導致畢業(yè)之后在就業(yè)市場上面臨嚴重的競爭劣勢,成為某些學校與企業(yè)間灰色利益的犧牲品。為了盡量防止這種現象,應當賦予學生在學校與企業(yè)制定實習計劃過程中充分的協商權,形成三方的溝通協商機制;如果出現協商陷入僵局的情況,則由相關領域的專家研究討論后,就崗位安排及訓練強度等提出最終的專業(yè)意見,三方應當參照意見執(zhí)行。期待通過這樣一種良性機制,使三方的利益訴求達到可持續(xù)的平衡狀態(tài)。值得注意的是,學生頂崗實習期間的身份在法律層面比較尷尬,工傷賠償、醫(yī)療保險、工資報酬等重要權利無法得到切實穩(wěn)定的保障。甚至在出現事故時,所在學校與實習單位都不愿承擔責任。關于這一問題,還需要跟勞動法律規(guī)范中的理論與實踐有效結合起來。很多學者對職業(yè)教育實習學生的權利狀況有過大量的研究論述,同時提出了一些較為可行的解決方案?！跋鄬鴥葘攳弻嵙暥ㄐ酝Ａ粼趯W術研究層次上。西方發(fā)達國家對職業(yè)教育實習制度在立法上作了詳細的規(guī)定,有力支持了本國職業(yè)教育的發(fā)展?！盵1]176德國就通過制定諸如《青年勞動保護法》《職業(yè)培訓法》等專門性的法律來保護學徒(即頂崗實習學生)的各項權利;法國則將實習學生與實習單位之間的關系視為一種特殊的勞動關系,納入勞動法律規(guī)范的調整范圍。基于法理視角客觀分析,實習學生與企業(yè)之間的關系并不完全吻合勞動關系的特征。勞動關系具有不平等性,雙方不僅具有經濟關系,勞動者對用人單位還有著人身上的依附性。而實習學生雖然也會受到實習單位規(guī)章制度等的約束,但并不具有人身上的從屬性,也不吻合勞動關系通常比較長期穩(wěn)定的特征,將二者之間的關系直接定性為勞動關系并不準確。但從另一方面來看,頂崗實習學生基本都已符合《勞動法》的主體資格要求,并且在工作內容上與勞動者具有同質性。因此從維護實質正義等基本法律價值的角度出發(fā),筆者建議在《職業(yè)教育法》中單獨設一章就頂崗實習學生的法律權利做出專門規(guī)定。其中比較重要的內容可以參照《勞動法》中的具體規(guī)定,同時完善對學生權利救濟程序規(guī)則方面的設計。

要想搞好職業(yè)教育“校企合作,產學結合”的教育模式,始終都離不開企業(yè)的參與。目前實際狀況表明,校企合作中普遍呈現出“學校熱,企業(yè)冷”的失衡態(tài)勢。這是由多方面原因造成的,其中一個重要原因就是權利范疇中企業(yè)話語權微弱。由于企業(yè)相對學生等群體而言比較強勢,所以在義務和責任的分配結構中屢被提及,而在權利范式的研究中則缺乏關注企業(yè)訴求的意識。針對此種情況,《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》第15條中就提出“制定優(yōu)惠政策,鼓勵企業(yè)接收學生實習實訓和教師實踐,鼓勵企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入”,這是非常值得肯定的一條規(guī)定。對于在接受頂崗實習方面表現良好的企業(yè),應當制定詳盡的貸款優(yōu)惠、資金支持等鼓勵措施。一方面,有利于為企業(yè)減負,調動企業(yè)接受實習師生的積極性;另一方面,也能夠促進職業(yè)教育的研究成果轉化為實際的技術生產力。與此同時,在校企合作過程中還需強調對企業(yè)貴重設備、商業(yè)秘密以及商譽等法律權利的保護。

三、完善我國《職業(yè)教育法》的立法建議

為了提高職業(yè)教育整體質量,就必須從法律層面對我國職業(yè)教育事業(yè)中存在的各種問題加以解決。試提出以下幾點建議：

1.要嚴格審查和定期監(jiān)督職業(yè)技術學校及培訓機構的辦學資質?！堵殬I(yè)教育法》第24條就已經對職業(yè)技術學校及培訓機構的辦學條件做了基本規(guī)定。對于違反此規(guī)定的情形,必須專門設置罰則：如果發(fā)現不符合要求的職業(yè)技術學校及辦學機構,應當視具體情況責令整改或者堅決取締;對直接責任人員也要做出相應處分,構成犯罪的須依法懲處。

2.在具體制度設計上可以借鑒國外尤其是職業(yè)教育強國——德國的成功經驗。一方面,職業(yè)技術學校必須高度重視師資隊伍的建設。德國為了保證職業(yè)教育的教學質量,教師在進入職業(yè)教育崗位之前都需要進行激烈的競爭?！暗聡殬I(yè)學校理論課教師最低學歷為大學本科(有的學校教師中有博士學位的占50%),至少有兩年從事本專業(yè)實際工作的經驗,經過兩次國家考試合格,到學校任教還需兩年試用期,兩年試用合格后,政府終身雇傭?！盵3]59同時,為更好地檢驗教學質量,增強學生的危機意識和競爭能力,德國還建立了嚴格統一的考核制度。鑒于此,我國也應鼓勵吸收既具有教學科研能力又具備較強專業(yè)技能的教師人才,使教師隊伍朝著雙師型目標邁進。在學生的培養(yǎng)和考察方式上,擯棄以往由學校單方制定考核辦法的傳統,適當參照行業(yè)、企業(yè)等就業(yè)市場供給方的標準,建立教學培訓與考核相分離的考核辦法。

3.必須切實規(guī)范職業(yè)資格證書的發(fā)放管理工作,建立健全就業(yè)準入機制。我國《職業(yè)教育法》第八條規(guī)定：“國家實行勞動者在就業(yè)前或者上崗前接受必要的職業(yè)教育的制度”,很多企業(yè)對這一條并不滿意,認為對于職工僅僅只是在上崗前接受必要職業(yè)教育的要求過低。職業(yè)資格證書是證明職工合格掌握了某一項技能的重要憑證,但讓企業(yè)頗為失望的是,由于職業(yè)資格證書的發(fā)放管理極其混亂,亂辦班、應付式培訓、甚至買賣證書等現象并不鮮見。導致企業(yè)僅憑職業(yè)資格證書招收職工時往往鳳梟同巢,不得不花更多的成本去篩選那些真正能滿足用工要求的技術人員。為了解決這一問題,相關的行政管理機關應該明確職責、采取措施,收緊口袋集中力量查處那些違規(guī)發(fā)放證書甚至買賣證書的行為,確立提高職業(yè)教育教學質量的倒逼機制。這種倒逼機制能夠達到雙贏甚至多贏的效果：一方面,可以督促職業(yè)技術學校想方設法提高辦學質量;另一方面,也有利于學生樹立正確的就業(yè)觀,努力學習基礎課程和專業(yè)技能;也能夠在一定程度上節(jié)省企業(yè)篩選合格職工的成本。國務院于2010年印發(fā)的《中長期教育綱要》第十七條中就提到“積極推進學歷證書和職業(yè)資格證書‘雙證書’制度,推進職業(yè)學校專業(yè)課程內容和職業(yè)標準相銜接。完善就業(yè)準入制度,執(zhí)行‘先培訓、后就業(yè)’、‘先培訓、后上崗’的規(guī)定”,這說明我國職業(yè)教育準入制度已經在政策層面有了良好的開端,建議結合實踐情況將其補充到現行《職業(yè)教育法》第八條之中。

另外,現行《職業(yè)教育法》在結構板塊上,對學校職業(yè)教育規(guī)定較多,而對其他方面則較少涉及。如果不久之后《職業(yè)教育法》能夠得以修訂,建議適當充實殘疾人職業(yè)教育以及失業(yè)人員就業(yè)培訓等特殊領域的法律條款。

[1]李煜,雷俊華.《職業(yè)教育法》的邊緣化反思與重構[J].甘肅政法學院學報,2011(9).

[2]謝傳兵.中德兩國職業(yè)教育法比較[J].江蘇教育研究：理論版,2008(5).

[3]吳志先,許少波.大學生頂崗實習法律關系分析：以福建某職業(yè)技術學院學生頂崗實習糾紛案例為切入點[J].福建論壇：人文社會科學版,2013(7).

The Legislative Analysis and Suggestions of Vocational Education Law of the People's Republic of China

MA Lilian
(Law School,Shandong University,Ji'nan 250100,China)

The Vocational Education Law currently in force in China has not been revised and updated ever since its enactment in 1996,so there are many issues which do not conform to the requirements of current development,or even there have appeared some predicaments of shortage of legal system in education.For the existing problems in the Vocational Education Law, its legislative objective should be reviewed,and the legislation content and legislation techniques should be analyzed.While stressing and specifying the entity responsibilities,attention should be paid to the claims for the rights of various legal entities. The current Vocational Education Law should be revised and updated as soon as possible by properly referencing the foreign experiences and combining our own special national conditions.

"Vocational education law";the legislative purpose;guarantee of rights;the legal responsibility

D922.16

A

1009-4326(2015)04-0076-04

(責任編輯 王先霞)

2015-05-11

馬麗蓮(1993—),女,東鄉(xiāng)族,甘肅東鄉(xiāng)人,山東大學法學院2014級法律碩士研究生。研究方向：教育法。

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.04.019