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農村低保亂象：表現(xiàn)、成因及治理對策

何植民1，熊小剛1，李彥婭2

（1.江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院，南昌330013；2.南昌大學公共管理學院，南昌330031）

摘要：農村最低生活保障政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了人情保與關系保、冒名保與掛名保、拼湊保與輪流保、安撫保與維穩(wěn)保、養(yǎng)懶保與養(yǎng)惡保、養(yǎng)老保與養(yǎng)病保等亂象。這些亂象的發(fā)生既有政策本身的缺陷，也有社會環(huán)境和政治治理的問題，需要通過政策執(zhí)行監(jiān)督完善、政策信息公開與過程參與、農民意識與觀念疏導等措施加以消除。

關鍵詞：農村低保；最低生活保障政策；社會救濟

一、引言

我國農村最低生活保障政策自20世紀90年代開始在部分地區(qū)試點，并于2007年7月11日國務院頒布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》后，開始在全國范圍推廣和實施。最低生活保障政策屬于社會保障政策中最低層次，是承接貧困人口的最后一道安全網(wǎng)。農村最低生活保障政策作為新時期國家推行的保障農村老弱病殘孤寡等群體的新型保障政策，相對于傳統(tǒng)的農村特困生活救助政策而言，在救助標準、救助覆蓋面，以及財政保障、對象管理等方面都有了較大改進，對緩解貧困人口生活困難、縮小弱勢群體社會差距等發(fā)揮了重要作用［1］?？傮w而言，作為一項反貧困的政策補救機制，我國農村最低生活保障政策自實施以來取得了矚目成就。然而，當前農村最低生活保障政策的實施，也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象和問題，出現(xiàn)了政策執(zhí)行的諸多亂象。

農村最低生活保障政策作為國家公共政策的一種形態(tài)，其運作也適用于公共政策的一般理論。而在公共政策分析中，政策失靈、政策規(guī)避、政策變通、政策異化、政策附加、政策替代、政策殘缺、政策敷衍與政策截留等都是公共政策過程中的重要現(xiàn)象。對于政策執(zhí)行中出現(xiàn)的亂象，目前學者從系統(tǒng)理論、博弈理論、組織理論、制度理論和網(wǎng)絡理論等視角展開分析。政策系統(tǒng)理論認為，政策執(zhí)行受到?jīng)Q策方案、執(zhí)行機構、目標群體和環(huán)境因素的綜合作用［2］，在多種因素作用下，公共政策執(zhí)行往往并不順利，會出現(xiàn)執(zhí)行變異、變通等諸多現(xiàn)象；政策執(zhí)行博弈理論認為，諸多政策執(zhí)行主體對自身利益的最大化追逐及由此形成的博弈行動會改變政策原始設計，帶來政策偏差式執(zhí)行［3］；政策執(zhí)行組織理論認為，政策需要一定組織載體，如果組織不能有效運轉，即使政策設計再完美也不能取得期望的政策效果，這里的組織既包括政治和行政組織，也包括組織人員和組織間關系等［4］；政策執(zhí)行制度理論認為，政策執(zhí)行偏差與政府體制、權力配置、干部制度等密切相關［5］，政策規(guī)則本身與政策執(zhí)行的制度背景融洽度的差異會帶來政策執(zhí)行的多種樣態(tài)［6］；政策執(zhí)行網(wǎng)絡理論認為，政策執(zhí)行嵌入于各種復雜的關系及其形成的網(wǎng)絡之中，特別是在中國環(huán)境中，關系主導是中國公共政策的非正式執(zhí)行結構的基本特征，政策執(zhí)行繞不開人情和面子的影響［7］。在復雜的人情、面子關系網(wǎng)絡中，政策執(zhí)行偏差不可避免。

二、農村低保亂象的表現(xiàn)形式

在農村最低生活保障政策執(zhí)行中，政策目標的定位方式、政策執(zhí)行及其監(jiān)督體制、嵌入政策過程的人際關系網(wǎng)絡和交往機制、行政權力格局、村民自治組織運行等諸多層面都會成為政策執(zhí)行的作用要素，由此出現(xiàn)了農村最低生活保障政策執(zhí)行的各種亂象，具體表現(xiàn)在以下層面：

（一）人情保與關系保問題

人情保指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部、村社自治組織干部在確定最低生活保障對象時受到了基于血緣等的人情網(wǎng)絡的影響，部分工作人員和村干部優(yōu)親厚友，沒有讓村民參與評議，直接把親朋好友列為低保對象［8］，從而出現(xiàn)了偏向于親屬的現(xiàn)象或問題，導致了最低生活保障的親屬化、家族化問題，干部親屬與家族成員往往更容易得到低保保障。關系保是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的官員以及村社組織的干部在確定最低生活保障對象時往往偏向于熟人，或者與自己具有地緣、趣緣、業(yè)緣等各種關系的個人或群體，從而導致低保的關系化，以關系強弱、關系遠近、關系層級等作為確定低保對象的準則或標準，如在有些地區(qū)距離村組干部居處較近的人群往往更容易獲得保障，而距離村社組織、村組干部居處較遠的自然村、村民組或家戶往往難以獲得低保的保障。

（二）冒名保與掛名保問題

冒名保是指一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村組干部、村莊能人強人或家族領袖等往往以一些老弱病殘者的名義申報低保，填寫這些人的信息或資料，而以代領、代辦等名義將低保對象的低保資金據(jù)為己有的現(xiàn)象或問題。冒名保在一些比較落后、偏遠的行政村表現(xiàn)得比較明顯，這些地區(qū)的普通農民往往難以知曉低保的具體信息，而村組干部也未將具體信息告知相關民眾。有些村民雖然知曉村組干部冒名領低保，但懾于村組干部的權威而不敢聲張。有些村組干部甚至冒領多達十余人的低保資金。掛名保是指有些地方由于農戶經(jīng)濟水平的差異性不是特別明顯，在低保指標的分配中往往存在著各種爭議，于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或村組干部為了避免矛盾或糾紛，不直接發(fā)放低保資金，而是集合本村或本組的低保指標確定的資金，然后將這些低保資金作為公益性資金，進行道路維修、水利改建等工作，而領取低保資金的個人或家戶實際上只是掛名者，其領取的低保資金要上交村組作為公益資金。

（三）拼湊保與輪流保問題

拼湊保是指由于低保指標有限，而希望獲得低保保障的人又較多，或者農民在不患寡而患不均思想下，互不相讓，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部為了化解問題，往往采取分而化之的辦法，即將有限的低保資金實行內部二次分配或再分配，領取低保的人或農戶要將低保資金貢獻一部分出來給予沒有獲得低保的人。輪流保則是在一些個人、家族之間因為低保指標和資金的分配而產(chǎn)生了各種矛盾或問題，因為在不少地區(qū)的村組內，各個農戶或各個人的收入差異不大，任何人獲得低保往往都會招致其他人的不滿，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部為了維護穩(wěn)定，或者為了有效化解糾紛，而采取了輪流坐莊的辦法，即今年將低保指標給予這些農戶，而明年將低保指標分配給其他農戶的辦法。

（四）安撫保與維穩(wěn)保問題

當前，隨著新農村建設的推進，各種惠農政策不斷面向農村、農業(yè)和農民推出。在此過程中，各地出現(xiàn)了各種惠農資金或項目分配不均的問題。有些人或群體往往獲得了更多的惠農資金或項目，而另外一些人獲取較少，在此情況下，利益獲取較少的人往往會產(chǎn)生怨氣，并不斷纏擾鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部往往以低保指標作為安撫手段。有時則是在征地拆遷等事項中出現(xiàn)了損害部分農民利益的事項，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部也會將低保指標作為補償措施，于是形成了各種形態(tài)的安撫保。即一些地方政府為維穩(wěn)，把低保制度作為鄉(xiāng)村治理的一種手段，于是難纏戶成了低保戶甚至“低保終身戶”［9］。維穩(wěn)保是指當前村莊中因為各種糾紛產(chǎn)生的上訪戶、鬧事者等，往往成為農村的不穩(wěn)定因素，為了避免這些人上訪或鬧事，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組干部往往將低保作為“花錢買穩(wěn)定”的具體辦法。

（五）養(yǎng)懶保與養(yǎng)惡保問題

養(yǎng)懶保是指村莊內那些“好吃懶做”的懶人、庸人往往更容易獲得低保指標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村莊干部為了避免懶人、庸人損害村莊的發(fā)展形象，于是將低保指標給予了懶人、庸人以保障其基本生存，于是在一些地方出現(xiàn)了誰懶惰，誰就能享受低保的問題，從而刺激或影響其他勤勞肯干的個人或群體。由此出現(xiàn)了部分人寧愿依賴政府每月發(fā)放的最低生活保障費來維持生計，也不愿謀取職業(yè)，依靠自己的勞動來獲得收入的情況［10］。養(yǎng)惡保是指當前一些地區(qū)的村莊內部出現(xiàn)了諸如混混、游手好閑者、打架斗毆者等各種惡人，這些人在得知其他人享有低保指標時，往往以武力或以武力相威脅而索要低保指標，從而在一些村莊出現(xiàn)了惡人享受低保保障的現(xiàn)象，這種惡人得保障的現(xiàn)象會刺激其他不鬧事、不惹事的普通民眾。

（六）養(yǎng)老保與養(yǎng)病保問題

農村最低生活保障政策在保障對象確定方面采取了傾向于年老、多病、孤寡、傷殘等群體的策略，而這種面向老弱病殘的政策傾向卻在現(xiàn)實中被部分民眾加以利用。一方面，有些家庭的老人雖然存在日益衰老問題，但家庭子女較多，并且生活條件較好，不僅有照顧老人的時間，也具有照顧老人的經(jīng)濟基礎，然而，有些子女實行名義上與老人分家策略，并以老人名義申報低保，由此造成了本該由子女負擔的贍養(yǎng)義務轉向了國家贍養(yǎng)和保障的問題。另一方面，有些人在某個時段會出現(xiàn)傷、病的問題，在傷病期間會申報低保，然而，一旦病好或傷愈，這些人不愿意自動或主動退保，以各種名義繼續(xù)占據(jù)低保指標。

三、農村低保亂象的發(fā)生原因

農村最低生活保障政策出現(xiàn)各種偏離政策本身目標或初衷的情況，既有政策本身的問題，也因社會環(huán)境、政治生態(tài)等導致了政策的變異。具體而言，農村最低生活保障政策亂象的發(fā)生有如下層面的原因：

（一）政策本身層面的原因

一是政策目標的定位模糊。農村最低生活保障政策的設計初衷是保障特殊困難群體的基本生活。然而，隨著最低生活保障面的擴大，一些村莊獲得了比較多的低保指標，在低保指標的分配中，除了一些特別需要照顧的低保對象外，絕大多數(shù)農戶的生活水平?jīng)]有顯著的差別，也基本達到了溫飽水平，于是，除了需要保障的對象外，其他富余的低保指標在分配中面臨著對象確定的難題。農村最低生活保障政策的設計目標是盡最大力度保障最大的困難群體，但這種面廣的政策導致了分配的問題。

二是政策執(zhí)行的監(jiān)督乏力。在農村最低生活保障政策的執(zhí)行與落實中，一方面，低保指標往往由縣級政府或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握和分配。而低保對象的確定、低保對象材料的準備甚至低保對象金額的發(fā)放等都需要村組干部的支持。雖然不少地方為了避免低保資金被挪用、錯用等問題建立了諸如專項管理、專帳核算機制，對低保對象確定采取了名義上協(xié)商、公示等，也采取了“村級評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣（市）民政部門審批，省級監(jiān)督”等程序，但當前不僅存在著低保政策的監(jiān)督體系不夠充分，不夠有力的問題，也存在著低保政策監(jiān)督機制形式化、擺設化的問題，從而導致各種低保亂象的出現(xiàn)。

（二）社會環(huán)境層面的原因

一是熟人社會的關系網(wǎng)絡。由于農村最低生活保障政策是面向底層社會的，于是這種觸底性的政策往往難以擺脫熟人社會的干擾。在村莊內部，由于生活在熟人社會中，一方面，各個人對他者的情況比較清楚，另一方面則是各個人生活在了錯綜復雜的關系網(wǎng)絡之中。在這種熟人關系網(wǎng)絡中，熟人以及熟人關系在各種政策的執(zhí)行中產(chǎn)生了影響，由此，低保指標在確定過程中受到了人情的影響：一方面，村組干部本能地會照顧熟悉的人，特別是親友；另一方面，如果村組干部的親友得不到照顧，則這些村組干部則會受到親友的非議。在自我照顧與被迫照顧的環(huán)境下，形成了村組干部偏向家族、親人的問題。而村民也認為低保是村干部的一項特權，有調查顯示，近半數(shù)人認為農村低保是村長或是書記手中的一項特權，只有他們的朋友或是親戚才可能是這項政策的受惠者［11］。

二是基層場域的面子比照。在村莊場域中，很多村民認為能夠獲得國家政策的支持是自我能力的體現(xiàn)，如果沒有能夠爭取到相關的政策扶持，他們會感覺自己的面子遭到侵害。在面子思維作用下，各個村民都加入到低保指標的爭取之中，并且將能否爭取到低保指標作為自己是否有面子、有活動能力的表現(xiàn)。實際上，對于不少村民而言，幾十元或者幾百元的低保資金并不是不可缺少的補助，而只是別人在獲得低保政策時，自己也必須獲得低保指標，于是，低保的爭奪附帶了面子、能力等因素而顯得日益復雜。

（三）政治治理層面的原因

一是行政權力的干擾。雖然村莊實施村民自治，但是縣鄉(xiāng)行政權力對村莊事務的干擾是非常明顯的。在行政權力的作用下，村莊各種事項帶有了行政干擾的印記。而在農村最低生活保障政策的操作中，一方面，縣鄉(xiāng)干部往往會遭到生活在村組的親屬的干擾，即干部親屬要求干部在低保指標確定中給予某種照顧，并且干部親屬把此作為考驗干部權力和能力的方式，于是，大量的縣鄉(xiāng)干部因為親情壓力而不得不偏向親屬；另一方面，村組干部為了討好縣鄉(xiāng)干部，也會刻意將低保指標給予縣鄉(xiāng)干部的親屬，因此表示觀照之意。而村民形成了一種低保是恩賜的觀念，即救助者認為救助是對低保對象的施舍和恩賜，受助者缺乏質疑并挑戰(zhàn)這種不平等的機會與手段［12］，甚至在此觀念下，還會出現(xiàn)刻意討好權力以取得恩賜的現(xiàn)象。

二是村民自治的虛化。村民自治是指村民在村莊事務中具有參與、協(xié)商甚至決策等角色。然而，由于村民自治的虛化，村莊大量的事項往往由村組干部決定。在農村最低生活保障政策的執(zhí)行中，雖然有諸如申請、確認、公示等諸多環(huán)節(jié)，但這些環(huán)節(jié)往往被虛化，村組有多少指標，往往需要村組干部憑借各種關系去爭取，而對于村組低保指標的分配，村組干部往往具有決定權。不少地方的村民在低保指標等諸多政策事項上都沒有直接的參與，而是聽憑村組干部的安排。有調查顯示，低保家庭中，通過自己申報審核通過者只占16.4%，不清楚或其他原因者占24.6%，有50%是村干部指定的［13］。村組干部掌握著低保指標的分配，加劇了低保親屬化、家族化、冒名掛名等諸多問題。

四、農村低保亂象的治理對策

農村最低生活保障政策作為保障農村弱勢群體的基本生存政策，政策本身公平、公正與政策執(zhí)行公平、公開是確保政策獲得廣泛認同的重要保證。因此，為了避免低保亂象的存在與蔓延，需要通過諸多的治理對策減少或消除低保亂象。

（一）減少低保名額與增加低保額度

從當前低保政策實施狀況看，除了少量因為基本生活無法保障而確實需要低保外，大多數(shù)農戶都是基于面子、關系而爭取低保，實際上，低保對這些農戶的功能和效用比較弱。一定程度上可以說，過多的低保指標反而加劇了低保政策執(zhí)行中的亂象。因此，應該將低保完全定位于保障最需要最迫切群體的基本生活，可以考慮減少經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和村莊的低保指標。另一方面，雖然低保的標準在不斷提高，但相比照經(jīng)濟社會發(fā)展，以及相比照城市最低生活保障而言，農村最低生活保障的標準過低，已經(jīng)難以適應農村基本生存和生活的需要。有分析指出，農村最低生活保障標準基本只能滿足最低收入戶的食品支出，僅能滿足其總消費支出的60%［14］，另外，在中西部地區(qū)，還存在著實際低保低于低保名義標準的問題［15］，只能做到“能保盡?！焙汀耙藻X定人”。

（二）推進信息公開與確保過程參與

當前低保出現(xiàn)各種亂象的重要原因是低保信息不夠公開，從而導致民眾的知曉度不夠，在民眾不知曉以及民眾參與渠道不暢的情況下，低保政策實施中的過程參與顯得不夠。為此，需要在推進低保信息公開和確保過程參與方面有更大的作為。為了更大力度地推進低保信息公開，需要改變當前僅僅依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村社公告欄的形式，要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府網(wǎng)站，村莊公共事務群組、村莊固定或流動廣播、村莊流動宣傳車、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部或村組干部進村入戶等諸多媒介形式推動信息公開，讓民眾可以多渠道獲得低保政策、低保名額等信息。另一方面，將農村低保作為重要的公共事務納入村民議事體系之中，對于誰可以獲得低保，為什么可以獲得低保，要進行廣泛地商議。對于部分行政村過大的情況，可以在村干部的監(jiān)督下，依靠村民小組進行具體商議工作。

（三）增強監(jiān)督力度與提升懲罰程度

由于監(jiān)督弱化和懲罰缺位，不少政府干部敢于干擾低保執(zhí)行，而村民在無懲罰的體系下也敢于基于關系、人情等爭取低保。因此，避免低保亂象可以通過強化監(jiān)督和增加懲罰來實現(xiàn)。實際上，低保政策賦予村委會很大實體權力的同時卻缺乏相應的事中程序的規(guī)范，使其自由裁量權過大［16］，而過大自由裁量權容易導致執(zhí)行亂象。從監(jiān)督角度講，一方面是政府內部形成的監(jiān)督體系要介入低保政策的執(zhí)行；另一方面則是村民的監(jiān)督要實質性地發(fā)揮作用，如建立完善的村民投訴和質詢機制，有研究者建議建立由工會、婦聯(lián)、慈善機構、社會知名人士等組成民間監(jiān)督委員會［17］。從懲罰角度看，一方面，對于部分縣鄉(xiāng)干部利用手中權力干擾低保政策執(zhí)行的情況，要從嚴從重處罰，避免干部成為低保亂象的推動者；另一方面，對于普通村民利用不正當手段套取低保的情況，不僅取消低保資格，收回低保資金，還要在其他惠農政策上給予懲罰，提升農民套取低保的成本，減少低保套取行為。

（四）強化民眾心理疏導與觀念教育

在低保政策執(zhí)行中，民眾不正常的心理和觀念是導致低保亂象的重要原因之一。因此，需要通過多元的宣教體系改變農民對低保政策不正常的預期和認知。一方面，對于某些自認為應該拿到低保而沒有拿到低保的群體，要給予必要的解釋、說服工作；另一方面，對于某些試圖通過各種關系套取低保的村民，要告知其可能的成本和懲罰，避免機會主義行為。此外，在低保的宣傳中，要讓民眾充分注意到低保是保障生活艱難群體的政策，要理解低保的定位和功能，避免一些不需要低保保障的人刻意獲取低保指標。而對于民眾中廣泛存在的面子意識、攀比心理等，則要進行更為廣泛和經(jīng)常的宣教工作。特別是教導民眾主動退保，即對超出標準線的及時停止保障，不搞“終身制”，最大限度地提高最低生活保障政策的效能。

五、結語

農村最低生活保障政策作為反貧困與底線性社會救濟政策，政策本身以及政策操作的公平、公正與公開不僅影響底層民眾對該項政策本身的評判，也會影響到民眾對官員行為甚至政府作為的評判。如果該項政策存在各種違背政策初衷的亂象，會降低底層民眾對官員與政府的預期，從而帶來公信力甚至合法性危機等。由此，需要在認知農村最低生活保障政策存在各種亂象的基礎上，分析其存在的政策性、社會性與政治性原因，并進行針對性地改革與優(yōu)化。

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編輯：李學迎

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編輯：李磊

法治·社會

作者簡介：何植民（1978—），湖南道縣人，江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院副教授，管理學博士，碩士生導師，主要研究方向：公共管理；熊小剛（1982—），江西高安人，江西財經(jīng)大學財稅與公共管理學院講師，管理學博士，碩士生導師，主要研究方向：公共管理；李彥婭（1982—），女，湖南宜章人，南昌大學公共管理學院講師，管理學博士，主要研究方向：公共管理。

基金項目：國家社會科學青年基金項目（項目編號：12CSH088）。

收稿日期：2014-11-28

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.006

文章編號：2095-7238（2015）02-0032-05

文獻標識碼：A

中圖分類號：C912.82