上海社會(huì)建設(shè)理論研究中心課題組

創(chuàng)新社會(huì)治理體制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力現(xiàn)代化

上海社會(huì)建設(shè)理論研究中心課題組

社會(huì)治理從屬于國(guó)家治理，是國(guó)家治理的支撐，服務(wù)于國(guó)家治理的需要。經(jīng)過(guò)36年的改革開(kāi)放，我國(guó)取得舉世矚目成就的同時(shí)，也積累了很多社會(huì)矛盾，成為國(guó)家治理的羈絆。概括起來(lái)，這些問(wèn)題主要有三方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“后遺癥”尚未有效解決，由于就業(yè)、土地征用、發(fā)展不平衡等原因，在安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量等方面，觸發(fā)了諸多社會(huì)問(wèn)題；二是社會(huì)自身發(fā)展的問(wèn)題沒(méi)有引起充分注意，那些整合社會(huì)利益、調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的機(jī)制，在應(yīng)對(duì)社會(huì)急劇變化時(shí)顯示出一定程度的不適應(yīng)，社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后、社會(huì)活力未能得到充分激活；三是思想文化層面的挑戰(zhàn)越來(lái)越嚴(yán)峻，人們思想活動(dòng)的獨(dú)立性、選擇性、多變性、差異性明顯增加，公民意識(shí)的覺(jué)醒同思想道德失范并存，迫切需要重構(gòu)社會(huì)秩序。為回應(yīng)這些挑戰(zhàn)，各級(jí)政府管理部門(mén)和理論工作者進(jìn)行了積極的探索。本研究報(bào)告試圖梳理近年來(lái)的改革探索和理論成果，擬結(jié)合國(guó)際化大都市的社會(huì)治理實(shí)踐，提出一些針對(duì)性的政策建議。

“社會(huì)治理”及其邊界

在我國(guó)，社會(huì)治理首先源于理論界的倡導(dǎo)和呼吁。早在改革開(kāi)放之初，理論界針對(duì)“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”基本路線，提出了以社會(huì)建設(shè)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主張，重點(diǎn)研究社會(huì)建設(shè)與社會(huì)管理問(wèn)題。隨著世界銀行提出治理概念，社會(huì)治理也逐步被引介進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，并形成了很多有質(zhì)量的、跨學(xué)科的研究成果。在黨中央的文獻(xiàn)中，這一表述也經(jīng)歷了從社會(huì)建設(shè)到社會(huì)管理，再到社會(huì)治理的發(fā)展過(guò)程。2003年，十六屆三中全會(huì)將“社會(huì)建設(shè)和管理”納入五個(gè)統(tǒng)籌體系之中。2004年更是明確提出“社會(huì)建設(shè)”概念，在十六屆四中全會(huì)通過(guò)的《決定》中，首次以黨的文獻(xiàn)形式提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”號(hào)召。2007年，十七大報(bào)告單辟一節(jié)并確認(rèn)了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”社會(huì)管理格局，“四位一體”被寫(xiě)入新修改的黨章總綱。在十八屆三中全會(huì)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，社會(huì)治理作為官方話語(yǔ)得到確認(rèn)，具體要求可以概括為“四個(gè)堅(jiān)持”：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。堅(jiān)持依法治理，加強(qiáng)法治保障，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。堅(jiān)持綜合治理，強(qiáng)化道德約束，規(guī)范社會(huì)行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，解決社會(huì)問(wèn)題。堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！?/p>

結(jié)合黨的文獻(xiàn)和學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)治理的定位和研究成果，能夠發(fā)現(xiàn)一些共同之處：①社會(huì)治理是國(guó)家治理的有機(jī)構(gòu)成，根據(jù)國(guó)家治理的總目標(biāo)可以類推為實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化；②社會(huì)治理的手段是多元的，不是單一的，根本目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)；③法治是社會(huì)治理的保障，通過(guò)法治凝聚全社會(huì)的共識(shí)、規(guī)范全社會(huì)的行為，以法治促進(jìn)矛盾化解，保障社會(huì)和諧進(jìn)步，建設(shè)法治社會(huì)；④為人民服務(wù)是社會(huì)治理的終極價(jià)值，這也是善治的歸宿：黨政部門(mén)要在執(zhí)政過(guò)程中堅(jiān)持以人為本，給人民帶來(lái)好處而不是與民爭(zhēng)利，其他主體參與社會(huì)治理同樣也要以公共利益為取向，把服務(wù)社會(huì)作為行動(dòng)的目標(biāo)。

基此，本課題將社會(huì)治理定義為：社會(huì)治理是保證社會(huì)良性運(yùn)行的制度安排和實(shí)踐活動(dòng)，通常表現(xiàn)為特定的社會(huì)治理體系和相應(yīng)的治理能力。本課題結(jié)合國(guó)際化大都市的開(kāi)放特征，以及社會(huì)治理的時(shí)代使命，將其內(nèi)涵做如下理解：制度化的主體間關(guān)系及其體制。我國(guó)社會(huì)治理的主體正在形成多元存在的態(tài)勢(shì)，包括執(zhí)政黨、參政黨、政府、群團(tuán)組織、基層自治組織、社會(huì)組織，以及公民個(gè)人等，關(guān)鍵是處理好國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系。社會(huì)治理的運(yùn)作，需要特定的治理體系作為支撐。治理體系可以區(qū)分為政府治理體系、社會(huì)調(diào)節(jié)體系、居民自治體系、公共安全體系等。社會(huì)治理應(yīng)體現(xiàn)為相應(yīng)的治理能力。由于社會(huì)認(rèn)知、掌控資源和社會(huì)影響力不同，多元主體在社會(huì)治理實(shí)踐活動(dòng)中表現(xiàn)出來(lái)的能力是有差異的，課題側(cè)重于研究如何改進(jìn)和提升社會(huì)治理能力。

同時(shí)，為了更好地理解國(guó)際化大都市社會(huì)治理的艱巨性和迫切性，課題進(jìn)一步界定了社會(huì)治理的邊界：權(quán)力邊界。核心是權(quán)力配置即國(guó)家統(tǒng)治、社會(huì)調(diào)節(jié)與社會(huì)自治三者的權(quán)力關(guān)系問(wèn)題。除非出現(xiàn)了外部效應(yīng)，或者有無(wú)法解決的難題，或者有違法律規(guī)定等情況，這些權(quán)力之間應(yīng)該彼此不僭越、不替代、不干預(yù)。其中，作為掌握公共權(quán)力的權(quán)威機(jī)關(guān)，黨政部門(mén)需要在權(quán)力邊界明晰的前提下，科學(xué)設(shè)計(jì)社會(huì)治理體系，并強(qiáng)化有效回應(yīng)社會(huì)、整合社會(huì)的能力。權(quán)利邊界：核心是如何體現(xiàn)主權(quán)在民或人民當(dāng)家作主的本質(zhì)，重點(diǎn)在于社會(huì)政策的制訂與執(zhí)行是否體現(xiàn)了人民的意志或者說(shuō)人民的主體地位。行動(dòng)邊界：這是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，主要是涉及政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、社會(huì)自治等各主體的行動(dòng)邏輯與約束。我國(guó)憲法明確規(guī)定，所有公共權(quán)力主體都必需在憲法和法律框架內(nèi)活動(dòng)，不能凌駕于法律之上。這是行動(dòng)邊界的底線。

上海社會(huì)治理體制：現(xiàn)狀與判斷

上海作為我國(guó)改革開(kāi)放的前沿地帶，長(zhǎng)期以來(lái)在社會(huì)治理領(lǐng)域開(kāi)展了形式多樣的改革探索，并取得了很多成就，大量經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)在全市推廣，有些甚至推廣到全國(guó)其他地方。社會(huì)治理體制改革的探索就是其中的典型。課題的基本判斷是：一個(gè)基本適應(yīng)國(guó)際化大都市的社會(huì)治理體制初現(xiàn)端倪。

（一）初步建構(gòu)起了“三點(diǎn)成面”的黨委領(lǐng)導(dǎo)格局

大口黨委體制是上海的創(chuàng)新，實(shí)施的初衷是為了配合機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)。隨著社會(huì)建設(shè)的不斷推進(jìn)，上海按照“全覆蓋，職能歸口設(shè)置，理順關(guān)系、明確職責(zé)，積極穩(wěn)妥、逐步到位”的原則，于2003年8月設(shè)立“社會(huì)工作黨委”作為市委派出機(jī)構(gòu)，歸口領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)領(lǐng)域的黨的工作。這樣，加上“條”系統(tǒng)的市政法委和“塊”系統(tǒng)的區(qū)縣基層黨委，“三點(diǎn)成面”的體制架構(gòu)基本成型，并運(yùn)作至今：社會(huì)工作黨委代表市委行使社會(huì)領(lǐng)域的黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，具有綜合性和全面性的特征；市政法委作為市委直屬機(jī)構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)和管理上海市政法系統(tǒng)工作，肩負(fù)社會(huì)治安與綜合治理職責(zé)；區(qū)縣黨委全面領(lǐng)導(dǎo)和管理地方黨的工作，落實(shí)中央和上海市關(guān)于社會(huì)治理的方針路線政策。相比較于國(guó)內(nèi)其他省市的黨委領(lǐng)導(dǎo)體制而言，上海市的“三點(diǎn)成面”體制的突出特征是增加了社會(huì)工作黨委的派出機(jī)構(gòu)屬性，使黨的領(lǐng)導(dǎo)除了具備固有的組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制、落實(shí)等功能之外，還凸顯了社會(huì)工作黨委的專業(yè)化領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)功能的特色，是體制層面的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)。

（二）“政府治理體系”的制度化特征已經(jīng)顯現(xiàn)

這里的“政府治理”是廣義概念，是處理好國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系的權(quán)威機(jī)制。涉及宏觀社會(huì)治理中的公共權(quán)力主體所具備的制度化結(jié)構(gòu)及其地位，其功能是頂層設(shè)計(jì)，即制訂社會(huì)政策法規(guī)、確立社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、開(kāi)展社會(huì)事務(wù)管理。根據(jù)十八屆三中全會(huì)《決定》精神，社會(huì)治理體系可以具體化為“政府治理體系”、“社會(huì)自我調(diào)節(jié)體系”和“居民自治體系”。其中，政府治理體系的核心是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)，需要制度化的支撐。在上海的社會(huì)治理體制格局中，制度化特征已經(jīng)不再表現(xiàn)為單純的“點(diǎn)”“線”關(guān)系，已經(jīng)形成了彼此依賴、彼此聯(lián)系、彼此制約的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)。比如，關(guān)于社會(huì)組織的管理，黨口有社會(huì)工作黨委、政府有社團(tuán)管理局，基層有各區(qū)縣的“職責(zé)同構(gòu)”部門(mén)，它們的網(wǎng)絡(luò)并非是沖突的，而是有非常明確的職責(zé)分工和制度約定。體現(xiàn)民生本位的公共服務(wù)體制上，上海在鞏固改革排頭兵地位的同時(shí)，也創(chuàng)新了新的體制，如教育領(lǐng)域“管、辦、評(píng)三者分離”體制，將社會(huì)的第三方評(píng)估納入體制結(jié)構(gòu)之中。

（三）社會(huì)自我調(diào)節(jié)體系正在建構(gòu)中

唯物史觀告訴我們，現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平還無(wú)法達(dá)到克服社會(huì)矛盾的地步，特別是在上海成為國(guó)際化大都市的發(fā)展進(jìn)程中，這些矛盾還將長(zhǎng)期存在，因此社會(huì)治理的重要任務(wù)是找到化解社會(huì)沖突與社會(huì)矛盾的途徑和方法。上海的探索是：試圖結(jié)合體制內(nèi)和體制外的雙重資源優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社會(huì)自我調(diào)節(jié)的功能。一方面，發(fā)揮“工、青、婦”等群團(tuán)組織的組織優(yōu)勢(shì)，盡可能將特定群體中的社會(huì)沖突隱患消滅在體制框架內(nèi)，減少社會(huì)動(dòng)蕩和社會(huì)排斥；另一方面，積極發(fā)揮社區(qū)機(jī)制，開(kāi)展“社區(qū)自治家園建設(shè)”，通過(guò)法治社區(qū)、扶持老娘舅、開(kāi)展形式多樣的“三會(huì)一代理”等不同途徑，進(jìn)行平等對(duì)話、相互協(xié)商，使矛盾化解在社區(qū)；再一方面，發(fā)揮社會(huì)組織的調(diào)節(jié)作用，推動(dòng)了以行業(yè)規(guī)范、社會(huì)組織章程為基本內(nèi)容的社會(huì)規(guī)范建設(shè)，以此協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、約束社會(huì)行為、保障市民權(quán)益。這些探索盡管尚未形成制度優(yōu)勢(shì)，體制性的建構(gòu)任務(wù)尚未完成，但對(duì)維持社會(huì)穩(wěn)定起到了不可替代的作用。

（四）居民自治體制改革如火如荼

上海在處理政府與社會(huì)的良性互動(dòng)上，取得了一系列的改革成就。從20世紀(jì)90年代初的“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”體制改革，到當(dāng)前推行的“社區(qū)自治家園建設(shè)”，目的是相同的，都是為了調(diào)動(dòng)居民參與社會(huì)治理、促進(jìn)社會(huì)自治。在這個(gè)改革進(jìn)程中，上海走過(guò)了“委權(quán)社區(qū)”到“授權(quán)社區(qū)”，再到“放權(quán)社區(qū)”的路子，各種改革探索如火如荼。從國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的角度分析，上海居民自治體制改革值得肯定的創(chuàng)新有：依法治理。閘北區(qū)試行的社區(qū)法務(wù)助理制度，是在居委會(huì)組織法基礎(chǔ)上，以“三會(huì)一代理”（協(xié)調(diào)會(huì)、評(píng)議會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，代理居民事務(wù)）為抓手，探索社區(qū)自治的制度化、規(guī)范化、程序化；社區(qū)公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)制度化，其載體是社區(qū)服務(wù)中心?，F(xiàn)在，上海已經(jīng)在全市推廣了這一模式，并倒逼政府的公共服務(wù)體制改革。同居民利益有關(guān)的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)待撫恤、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、體育健身、消費(fèi)維權(quán)等工作體制機(jī)制，已經(jīng)超越均等化層次；“自治家園”建設(shè)是促進(jìn)社區(qū)民主管理的新嘗試，現(xiàn)在全市有81個(gè)社區(qū)試點(diǎn)，成為擴(kuò)大市民知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)的又一積極改革，基層探索取得很大突破，積累了大量有益經(jīng)驗(yàn)。社區(qū)糾紛與調(diào)節(jié)機(jī)制多元并舉，不求簡(jiǎn)單劃一，但求有效。比較著名的創(chuàng)新有網(wǎng)格化、社會(huì)工作、“老娘舅”、專業(yè)工作室、社區(qū)矯正、大調(diào)解等等。多年來(lái)，上海致力于激活社區(qū)潛力，將社區(qū)矛盾化解在社區(qū)，上海的經(jīng)驗(yàn)得到全國(guó)的認(rèn)可。盡管上海的發(fā)展日新月異，舊有矛盾尚未充分解決，新矛盾又接踵而至，但在社區(qū)層面的這些化解機(jī)制，為完善社會(huì)治理體制提供了重要參考。

當(dāng)前上海社會(huì)治理的問(wèn)題

上海的社會(huì)治理體制改革與探索是在結(jié)合國(guó)際化大都市治理實(shí)踐中的主動(dòng)作為，其中遇到的挑戰(zhàn)既有共性，也有特殊性。現(xiàn)體制保障了社會(huì)治理的順利運(yùn)行，但也存在一些制約性的障礙。

（一）體制性障礙

正如前文的判斷，上海社會(huì)治理體制總體上在全國(guó)具有較明顯的優(yōu)勢(shì)，一些體制創(chuàng)新不乏引領(lǐng)社會(huì)治理方向的特征。比如，“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”體制，社會(huì)組織黨建體制中的“樓宇黨建”、“區(qū)域黨建”等，甚至近年來(lái)引入社會(huì)第三方評(píng)估的治理體制，都具有很強(qiáng)的前瞻性，一定程度上滿足了國(guó)際化大都市社會(huì)治理的需求。但組織體制的惰性使上海在社會(huì)治理上仍然呈現(xiàn)出滯后特征，要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理目標(biāo)，需要破解體制困局。

第一，黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的各自為戰(zhàn)困局。

在社會(huì)治理體制上，上海的“三點(diǎn)成面”黨委領(lǐng)導(dǎo)格局具有很強(qiáng)的科學(xué)性和合理性，兼顧了組織、領(lǐng)導(dǎo)和管控的職能配置，但在推行過(guò)程中還沒(méi)有做實(shí)。表現(xiàn)為社會(huì)工作黨委、政法委、區(qū)縣黨委的“三點(diǎn)”彼此分割，“連線”困難重重，沒(méi)有形成社會(huì)治理的合力：社會(huì)工作黨委需要貫徹市委決策，從宏觀上全面落實(shí)各種政策；政法委則側(cè)重于社會(huì)治安與綜合治理，且有上自中央的“職責(zé)同構(gòu)”效應(yīng)；區(qū)縣黨委的工作重點(diǎn)在于全面發(fā)展，社會(huì)治理在黨委領(lǐng)導(dǎo)的日程上處于并不顯著的位置，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地排在經(jīng)濟(jì)發(fā)展之后，只是在出現(xiàn)社會(huì)沖突時(shí)才會(huì)引起區(qū)縣黨委的關(guān)注。這里，問(wèn)題的關(guān)鍵是社會(huì)工作黨委作為市委的派出機(jī)構(gòu)，缺乏決策功能，在落實(shí)社會(huì)治理任務(wù)過(guò)程中，難免出現(xiàn)“溝通大于主管”的現(xiàn)象。同時(shí)，社會(huì)工作黨委在協(xié)調(diào)黨政關(guān)系時(shí)，也存在同行政部門(mén)的溝通不暢、工作落實(shí)難等問(wèn)題。另外，這種分割的現(xiàn)象還存在于社會(huì)領(lǐng)域黨建上，黨建體制游離于社會(huì)治理體制之外，成為召之即來(lái)?yè)]之即去的“軟工作”，并且工作成績(jī)和不足都可以“拿它說(shuō)事”，有些基層推行的“黨員示范崗”有淪為擺設(shè)的嫌疑。

第二，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)沒(méi)有成為社會(huì)治理的助推器。

在政府主導(dǎo)的社會(huì)治理體制中，政府購(gòu)買(mǎi)處于特殊地位。這是因?yàn)?，政府?gòu)買(mǎi)產(chǎn)生的資源配置方式，是協(xié)調(diào)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，既有助于促進(jìn)社會(huì)公正又有助于政府職能優(yōu)化。同時(shí)，科學(xué)、民主、法治原則下的政府購(gòu)買(mǎi)行為，還能夠體現(xiàn)政府在社會(huì)治理中的規(guī)劃、引導(dǎo)、規(guī)制、協(xié)調(diào)功能，使社會(huì)治理走向政府希望的發(fā)展道路。但是，迄今為止，這一作用的發(fā)揮是有限的，主要存在的問(wèn)題有五：一是政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的服務(wù)小于購(gòu)買(mǎi)企業(yè)提供的市場(chǎng)化服務(wù)，政府、市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系有待進(jìn)一步協(xié)調(diào)；二是政府購(gòu)買(mǎi)存在不規(guī)范現(xiàn)象，購(gòu)買(mǎi)對(duì)象選擇存在主觀偏好，有失公正；三是政府購(gòu)買(mǎi)的預(yù)算制度執(zhí)行不力，既有購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄制度執(zhí)行偏離的行為，也存在專項(xiàng)資金支出不符合預(yù)算的情況；四是政府購(gòu)買(mǎi)的信息公開(kāi)程度有待進(jìn)一步拓展，信息不對(duì)稱情況嚴(yán)重，甚至導(dǎo)致尋租，近年來(lái)查處的黑箱操作等腐敗問(wèn)題應(yīng)引起警惕；五是監(jiān)督監(jiān)管滯后，政府購(gòu)買(mǎi)前端執(zhí)行有模有樣，但過(guò)程和結(jié)果往往成為盲區(qū)。

第三，政社關(guān)系有待理順，社會(huì)組織體制尚處于調(diào)整中。

截止到2013年底，上海市每萬(wàn)人擁有的社會(huì)組織數(shù)量超過(guò)8個(gè)，居于全國(guó)首位，是全國(guó)平均數(shù)的近兩倍。但是，這個(gè)龐大的差距并不能等同于上海的政社關(guān)系是順暢的，也不等于社會(huì)組織的體制障礙不存在了。相反，從上海作為我國(guó)改革開(kāi)放的最前沿陣地角度看，這個(gè)數(shù)字仍然不能令人滿意。且不說(shuō)紐約、倫敦、巴黎等國(guó)際化大都市的社會(huì)組織比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)我們，很多歐美國(guó)家的全國(guó)平均數(shù)基本都數(shù)倍于上海。這也在一定程度上說(shuō)明，上海的政社關(guān)系尚未呈現(xiàn)最佳狀態(tài)，仍然有進(jìn)一步改革的空間。同時(shí)，上海社會(huì)組織自身也存在很多問(wèn)題：一方面，飽受學(xué)術(shù)界和社會(huì)詬病的“二政府”現(xiàn)象在不同領(lǐng)域都存在，這些準(zhǔn)政府類的社會(huì)組織壟斷了資源，甚至阻礙了政府向社會(huì)的放權(quán)步伐，“官民二重性”的剝離仍需時(shí)日，離退休老干部兼職、組建、擔(dān)任社會(huì)組織職務(wù)現(xiàn)象還未徹底清除；另一方面，當(dāng)前正在推行的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會(huì)組織直接依法申請(qǐng)登記工作，在操作中省略了主管部門(mén)要件規(guī)定，為政社關(guān)系打開(kāi)了新局面，但政府向社會(huì)授權(quán)的步伐并未同步，政社關(guān)系和諧的“權(quán)力”困局并未破解；再一方面，上海仍然存在政府監(jiān)管獨(dú)大現(xiàn)象，社會(huì)監(jiān)督機(jī)制沒(méi)有充分激活，特別是針對(duì)涉外社會(huì)組織，以及涉及宗教、政治、民族、法制權(quán)益等社會(huì)組織的監(jiān)管，社會(huì)監(jiān)督的作用空間很大但實(shí)際效果并不佳。

第四，基層自治組織“超載現(xiàn)象”突出，國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)困難重重。

在上海，由于“大政府”的歷史慣性，街道-居委會(huì)體制困境一直缺乏破解良策，這根本上是沒(méi)有處理好政府管理與居民自治的關(guān)系使然。法理上，街道是政府派出機(jī)構(gòu)，居委會(huì)是群眾自治機(jī)構(gòu)，二者應(yīng)該是協(xié)助、互動(dòng)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是從屬關(guān)系。但是，當(dāng)前上海居委會(huì)平均承擔(dān)的事項(xiàng)高達(dá)150項(xiàng)左右，其超載的部分大多來(lái)自于街道?！敖志又啤钡睦蠁?wèn)題涉及到街道的派出機(jī)構(gòu)性質(zhì)及其責(zé)任，街道的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也越來(lái)越有職責(zé)同構(gòu)的趨勢(shì)，街道有成為一級(jí)政府的跡象。同時(shí)，現(xiàn)有的“二級(jí)政府”體制客觀上造成了居委會(huì)、街道對(duì)區(qū)級(jí)政府依賴的困局，自治組織的向上依賴度最高，因此在居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司的治理格局中，自治組織的功能無(wú)法得到充分體現(xiàn)。這個(gè)問(wèn)題不解決，居民自治將成為基層社會(huì)治理體制改革的最大障礙。

近年來(lái)，上海在城市治理中創(chuàng)新了一些做法，比如郊區(qū)解決超大型人口規(guī)模的“鎮(zhèn)管社區(qū)”模式，一定程度上緩解了城市化壓力，對(duì)郊區(qū)居民自治存在的失衡現(xiàn)象是一種糾偏。但是，從這一體制并不符合居民自治原則，也不是居民自治的發(fā)展方向，核心問(wèn)題應(yīng)該圍繞政府放權(quán)做文章。

第五，社會(huì)調(diào)節(jié)、矛盾處置、社會(huì)安全體制滯后，“應(yīng)對(duì)”明顯、管控不足。

當(dāng)前，上海的成就集中于微觀領(lǐng)域的體制創(chuàng)新，宏觀治理有待提升：“大調(diào)節(jié)”體制，動(dòng)員了黨委、政府、自治組織、社會(huì)組織、社會(huì)精英等不同資源，但成本很大。尤其是這種矛盾化解體制多以“個(gè)案”應(yīng)對(duì)為主，微觀問(wèn)題類推的價(jià)值不是很明顯，法治往往是被淡化的。比如，“老娘舅”機(jī)制，基本上是憑經(jīng)驗(yàn)調(diào)節(jié)、憑情感調(diào)節(jié)，容易造成矛盾復(fù)發(fā)?！按舐?lián)動(dòng)”、“大聯(lián)勤”體制，協(xié)調(diào)大于主管，一旦缺乏有效的機(jī)制保障，常規(guī)性治理便無(wú)法形成，特別是面對(duì)突發(fā)事件的處置并不有效。“網(wǎng)格化管理”還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)資源的共享，不同部門(mén)的“網(wǎng)格”資源受到體制壁壘的隔離，造成效率低下，甚至是重復(fù)建設(shè)。食品藥品安全、環(huán)境保護(hù)、災(zāi)害防護(hù)與救助等安全問(wèn)題，隨著現(xiàn)代物流和信息技術(shù)的廣泛運(yùn)用，正在出現(xiàn)新動(dòng)向，政府監(jiān)管體制如果滯后太多，所造成的危害將難以想象。新社會(huì)沖突，尤其是新社會(huì)群體的沖突、醫(yī)患沖突、官民沖突的化解機(jī)制還缺乏充分的法治支持?？傊行У墓芸匦枰e極的預(yù)警機(jī)制，適合大都市的預(yù)警建設(shè)尚未得到充分重視，現(xiàn)在多集中于車(chē)站等交通區(qū)域，而醫(yī)院、體育中心、高校、商場(chǎng)等人群密集區(qū)域尚未得到足夠重視。其他脆弱性區(qū)域的預(yù)警也需加強(qiáng)，如隧道、高層建筑等。

（二）社會(huì)治理能力現(xiàn)代化存在的問(wèn)題

歸根到底，治理能力是治理主體在完成社會(huì)治理目標(biāo)或任務(wù)上所體現(xiàn)出的素質(zhì)。毋庸置疑，在上海的有些地方，我們并不諱言社會(huì)治理的創(chuàng)新能力不足的事實(shí)，特別是有些地方玩文字游戲，常以“名詞翻新”、“新瓶裝舊酒”包裝自己，這客觀上說(shuō)明治理能力現(xiàn)代化任重道遠(yuǎn)。根據(jù)上海市的大都市特征與社會(huì)治理的時(shí)代使命，本課題將重點(diǎn)分析上海市社會(huì)治理的四種能力：治理主體的行動(dòng)能力、社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)能力、公共產(chǎn)品供給能力、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。

1. 社會(huì)治理各主體的行動(dòng)能力同社會(huì)發(fā)展有一定脫節(jié)。

格林道爾比較拉丁美洲和非洲的國(guó)家能力時(shí)區(qū)分了制度能力、技術(shù)能力、行政能力和政治能力等四類：制度能力指的是國(guó)家運(yùn)用權(quán)威性和有效性的游戲規(guī)則去規(guī)制經(jīng)濟(jì)和政治行為；技術(shù)能力是塑造和管理宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力；行政能力是對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行有效的行政管理，即行使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)福利所需的基本行政職能的能力；政治能力主要體現(xiàn)在為社會(huì)利益訴求和沖突解決提供有效而合法的渠道上，特別是回應(yīng)性政府的建立尤為關(guān)鍵。從格林道爾的“四能力結(jié)構(gòu)”界定中不難看出，無(wú)論是何種具體的國(guó)家治理能力，都需要通過(guò)各個(gè)治理主體的行動(dòng)能力才能表現(xiàn)出來(lái)。

我們的判斷是，上海社會(huì)治理能力的結(jié)構(gòu)并不是均衡的，其中以制度能力低下最為突出，而偏好“人治”的做法無(wú)疑會(huì)強(qiáng)化行政能力和政治能力。有學(xué)者指出，這種“行政有效、治理無(wú)效”的局面必須要改變。一方面，上海的社會(huì)異質(zhì)化程度越來(lái)越高，整合社會(huì)能力尚未與國(guó)際化保持同步。典型的是，市民在價(jià)值、文化和利益上的差異，還沒(méi)有形成新的社會(huì)價(jià)值共識(shí)，社會(huì)沖突非常普遍；另一方面，社會(huì)再組織化還沒(méi)有完成，無(wú)法同快速的社會(huì)變遷保持同步。上海的家庭微型化已經(jīng)維持了半個(gè)多世紀(jì)的時(shí)間，單位制基本解體也存在了二十多年，但新的社會(huì)如何被組織起來(lái)仍然沒(méi)有更多的辦法，“項(xiàng)目活動(dòng)”、“政府動(dòng)員”等方式都沒(méi)有從根本上改變上海市民的原子化個(gè)體狀態(tài)。如果說(shuō)，國(guó)家-市場(chǎng)-社會(huì)三者關(guān)系是關(guān)乎全局的社會(huì)治理機(jī)制，那么考驗(yàn)當(dāng)前上海社會(huì)治理各主體能力的重大關(guān)系處理還包括“政社關(guān)系”。

2. 社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)的能力同社會(huì)期待有差距。

社會(huì)利益具有結(jié)構(gòu)性特征。這是因?yàn)樯鐣?huì)治理本身就是多元主體一系列行為方式的組合，社會(huì)利益因而必然是復(fù)合型的結(jié)構(gòu)，是國(guó)家利益、公共利益、群體利益和個(gè)人利益的統(tǒng)合。社會(huì)治理所要實(shí)現(xiàn)的利益是尊重、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)群體利益和個(gè)人利益，而社會(huì)治理的有效性和可持續(xù)性，又決定了社會(huì)治理所要實(shí)現(xiàn)的利益，既包括長(zhǎng)遠(yuǎn)利益又包括短期利益。由此可見(jiàn)，在社會(huì)治理語(yǔ)境之下，社會(huì)利益不是簡(jiǎn)單地對(duì)國(guó)家利益和公共利益的指代，還是立足于人本身，以及人類社會(huì)發(fā)展所形成的復(fù)合型利益觀。作為快速國(guó)際化的大都市，上海的社會(huì)利益結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度更是如此。

在上海所面臨的復(fù)雜社會(huì)利益結(jié)構(gòu)下，檢驗(yàn)社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)能力的核心標(biāo)準(zhǔn)就是不同利益是否能夠得到合理、充分的表達(dá)。必需承認(rèn)的是，上海還沒(méi)有做到無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)群體還是弱勢(shì)群體，抑或無(wú)論是群體還是個(gè)人，都應(yīng)該有渠道、有能力表達(dá)自身利益訴求的程度。盡管當(dāng)前創(chuàng)新了工資協(xié)商制度、聽(tīng)證制度、社區(qū)自治等民主協(xié)商制度，但由于種種原因，這些制度推行的效果總是同市民的訴求期待存在差距。當(dāng)前，上海有些區(qū)縣長(zhǎng)期存在的上訪、群體性事件等問(wèn)題，一定程度上反映了這種社會(huì)利益實(shí)現(xiàn)能力同市民期待之間的差距狀況。

3. 社會(huì)公共產(chǎn)品的供給能力尚不能滿足差別化需求。

社會(huì)公共產(chǎn)品不同于市場(chǎng)公共產(chǎn)品的公共生產(chǎn)、公共補(bǔ)貼等機(jī)制，主要指政府為促進(jìn)社會(huì)公正與和諧而為全社會(huì)提供的平等的公共服務(wù)，如教育科技、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、就業(yè)等。對(duì)于大都市而言，有些物質(zhì)性公共產(chǎn)品（包括純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品），如交通、治安、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等產(chǎn)品和服務(wù)，已經(jīng)比較發(fā)達(dá)，且形成了制度化的供給體制和相對(duì)比較強(qiáng)大的輻射能力。特別像高等教育和醫(yī)療衛(wèi)生等，特大型城市不但對(duì)周邊區(qū)域產(chǎn)生了強(qiáng)大的輻射效應(yīng)，而且在全國(guó)范圍內(nèi)也有一定程度的影響力，因此公共產(chǎn)品的供給難題已經(jīng)不再是“均等化”的實(shí)現(xiàn)，而是盡可能滿足多元化、差別化的需求。當(dāng)前，社會(huì)的各種不同訴求，特別是差異化訴求，如養(yǎng)老、環(huán)保、安全等福利性公共產(chǎn)品成為特大型城市的新挑戰(zhàn)。另外，隨著大城市不斷深化的開(kāi)放步伐走向深入，一些新型公共產(chǎn)品，如水資源、清潔的空氣、地面沉降、交通與食品安全等，越來(lái)越成為公共產(chǎn)品供給的時(shí)代難題。

比較分析，上海的社會(huì)公共產(chǎn)品供給能力存在以下幾個(gè)問(wèn)題：供給能力結(jié)構(gòu)失衡。主要表現(xiàn)有二：一是市場(chǎng)類公共產(chǎn)品的供給能力遠(yuǎn)大于社會(huì)公共產(chǎn)品的供給能力。特別是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的考慮，很多區(qū)縣財(cái)政支出結(jié)構(gòu)甚至是失衡的；二是供給的效率優(yōu)于公平，隨意支配公共財(cái)政的現(xiàn)象并不鮮見(jiàn)，政府缺少充分的預(yù)算約束，“突擊花錢(qián)”已經(jīng)成為常態(tài)。公共利益的指向不甚明確，甚至有逐利傾向。當(dāng)前關(guān)于公立醫(yī)院回歸公益的討論，就是對(duì)社會(huì)公共產(chǎn)品供給方向性偏差的檢討，當(dāng)公共性淪陷和社會(huì)性缺失的時(shí)候，公共利益的價(jià)值指向就是模糊的，甚至是偏頗的。比如，以公共產(chǎn)品享有存在“搭便車(chē)”為由，人為界定享有公共產(chǎn)品的社會(huì)群體邊界，客觀上加劇了城市的社會(huì)排斥現(xiàn)象。社區(qū)、非政府組織等參與供給的能力未能充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，政府承擔(dān)了相對(duì)的無(wú)限責(zé)任。這一問(wèn)題的產(chǎn)生既有主觀上社會(huì)發(fā)育不足，難以承接政府轉(zhuǎn)移的職能之因，也有政府管理惰性和對(duì)社會(huì)不信任的因素所致。

4. 社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制能力：勉強(qiáng)“應(yīng)對(duì)”，預(yù)警能力不足。

上海發(fā)展中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯而易見(jiàn)：數(shù)百萬(wàn)的流動(dòng)人口規(guī)模給城市生活資源、教育資源、交通資源帶來(lái)超載，加劇了社會(huì)發(fā)展的不確定性和脆弱性；上海及其周邊高度工業(yè)化帶來(lái)了高負(fù)荷的環(huán)境承載，一旦不能及時(shí)消滅風(fēng)險(xiǎn)隱患，將給整個(gè)區(qū)域帶來(lái)難以預(yù)料的災(zāi)害；現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使信息的發(fā)布和傳播達(dá)到前所未有的速度和規(guī)模，這其中卻也不可避免地包括了可能誘發(fā)社會(huì)矛盾的負(fù)面消息和謠言……傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)與現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)并存，正是上海所面臨的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)。但是，上海風(fēng)險(xiǎn)管控能力總體上是不足的，只能勉強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，風(fēng)險(xiǎn)防范能力欠缺：一方面，上海的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能力并不能滿足大都市風(fēng)險(xiǎn)管理的需要，仍然處于被動(dòng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)階段，如何實(shí)現(xiàn)源頭治理，需要關(guān)口前移，防患于未然仍然有很長(zhǎng)的路要走；另一方面，制度化的風(fēng)險(xiǎn)管控能力顯示出一定程度的滯后性，如何建立更加公平合理的利益分配制度，保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益，才是積極的防范舉措；再一方面，立體化的風(fēng)險(xiǎn)管控，需要系統(tǒng)治理，比如建立能夠滿足社會(huì)各階層需求的利益表達(dá)機(jī)制，防止強(qiáng)勢(shì)階層對(duì)話語(yǔ)權(quán)的壟斷，建立有效的社會(huì)自我調(diào)節(jié)渠道，以及暢通復(fù)議、訴訟、信訪等權(quán)利救濟(jì)渠道等。

政策建議

（一）重塑社會(huì)價(jià)值體系，凝聚市民共識(shí)

價(jià)值體系是社會(huì)治理之基，決定著治理的方向。

第一，上海要不斷鞏固社會(huì)主義核心價(jià)值體系的靈魂地位，發(fā)揮價(jià)值體系在社會(huì)導(dǎo)向、形塑認(rèn)同、增強(qiáng)共識(shí)上的作用。

第二，提煉凝聚城市精神的核心價(jià)值。上海需要?jiǎng)訂T性的話語(yǔ)表達(dá)，向全體市民表述清楚反映上海特征的價(jià)值。建議在全市范圍內(nèi)征集，一則是宣傳造勢(shì)，二則發(fā)現(xiàn)市民當(dāng)下的價(jià)值觀狀況。

第三，以價(jià)值引導(dǎo)輿論、以價(jià)值觀塑造公信力、以價(jià)值促進(jìn)社會(huì)共識(shí)的形成。要使價(jià)值觀念能夠滲透進(jìn)入單位規(guī)章、組織章程、市民公約、村規(guī)民約、學(xué)生守則、行業(yè)規(guī)范等不同層面，潛移默化地為社會(huì)治理現(xiàn)代化凝聚強(qiáng)大的正能量。

（二）創(chuàng)新黨委領(lǐng)導(dǎo)下的政府治理體系

第一，建議將“社會(huì)工作黨委體制”升級(jí)，增加決策職能。全面負(fù)責(zé)社會(huì)治理的方針、政策制訂，工作布置、檢查、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，同時(shí)直接領(lǐng)導(dǎo)實(shí)施一些中央與市委有關(guān)社會(huì)治理的重要活動(dòng)與工作安排。

第二，在社工黨委體制下進(jìn)行組織重組，增設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)，可以考慮組織體制創(chuàng)新，設(shè)社團(tuán)管理、社會(huì)保障、勞動(dòng)服務(wù)、社會(huì)救濟(jì)等職能部門(mén)，其規(guī)模與職能可以根據(jù)市委對(duì)上海社會(huì)治理的認(rèn)識(shí)與設(shè)想來(lái)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

第三，完善社會(huì)工作黨委、政法委、基層黨委的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)“條塊關(guān)系”，處理社會(huì)治理中的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系。其中，創(chuàng)新地方黨委的社會(huì)治理領(lǐng)導(dǎo)體制，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)同公共服務(wù)的對(duì)接，基層黨委的社會(huì)治理要在體現(xiàn)自主性的同時(shí)，走出“活動(dòng)”思維圈，圍繞人、圍繞黨員的發(fā)展開(kāi)展工作。

第四，促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)，創(chuàng)新政府主導(dǎo)的方式方法。一方面，政府必須承擔(dān)起社會(huì)治理的義務(wù)和責(zé)任，在規(guī)劃、資源配置、財(cái)政投入、人力資本等方面積極創(chuàng)新。比如，公共服務(wù)不單要勇于擔(dān)當(dāng)，而且要提高服務(wù)質(zhì)量，近年來(lái)推行的一站式服務(wù)、最后一公里、延伸服務(wù)等，應(yīng)該不斷深化；另一方面，上海需要在非基本公共服務(wù)上敢想敢做，在保障“兜底”的基礎(chǔ)上，盡可能滿足多元化、差異化的公共需求，提升社會(huì)的滿意度，減少社會(huì)不滿；再一方面，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，向社會(huì)充分授權(quán)，發(fā)揮社會(huì)機(jī)制的補(bǔ)充作用，鼓勵(lì)社會(huì)組織甚至市場(chǎng)主體承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任；還有一方面，政府要適時(shí)指導(dǎo)社會(huì)公約，提高全社會(huì)的契約意識(shí)和守法用法能力。

（三）再塑社會(huì)治理的組織支撐體系

市場(chǎng)化的濫觴肢解了社會(huì)的組織樣式及其結(jié)構(gòu)，同時(shí)市場(chǎng)理性也削弱了市民的社會(huì)連接基礎(chǔ)，使更多的社會(huì)成員游離于原子化的邊緣，社會(huì)信任度下降。對(duì)于上海而言，當(dāng)前再塑社會(huì)的組織支撐體系顯然不是要回到原來(lái)單位制度下的組織套路，而是創(chuàng)新適應(yīng)上海深化改革的體制。

第一，重塑“單位制”功能，充分發(fā)揮體制內(nèi)組織的積極作用。一方面，要將單位建設(shè)成為職工最為信賴的社會(huì)單元，成為市民應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的港灣；另一方面，要將單位、家庭聯(lián)系起來(lái)，通過(guò)群團(tuán)組織、工會(huì)等體制內(nèi)資源途徑，實(shí)現(xiàn)對(duì)職工的政治社會(huì)化；再一方面，加強(qiáng)單位同體制外組織，尤其是非正式組織的聯(lián)系，在社會(huì)治理中實(shí)現(xiàn)相互溝通、共享資源。

第二，發(fā)揮“四類”社會(huì)組織的社會(huì)動(dòng)員功能，以社會(huì)組織進(jìn)社區(qū)為突破口，引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理。

第三，發(fā)育“樞紐型”組織?，F(xiàn)階段，要著力探索培育人民團(tuán)體（工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、僑聯(lián)、文聯(lián)）成為樞紐，形成人民團(tuán)體為主導(dǎo)、為龍頭的傘型社會(huì)組織體系，進(jìn)一步真正發(fā)揮出人民團(tuán)體作為黨和群眾間橋梁紐帶的作用，對(duì)其他社會(huì)組織的服務(wù)、引導(dǎo)和管理，拓展人民團(tuán)體的工作空間。

第四，適時(shí)成立自由職業(yè)者聯(lián)合會(huì)。自由職業(yè)者大多聚集在經(jīng)濟(jì)、文化領(lǐng)域，雖然人數(shù)與單位人相比不多，但是，浸潤(rùn)型分布，彌散化工作，使其影響不容小視。部分自由文化人缺乏約束，經(jīng)常發(fā)表不負(fù)責(zé)任言論，社會(huì)影響很大。聯(lián)合會(huì)可以起到強(qiáng)化自由職業(yè)者與黨政部門(mén)之間的溝通和交流、暢通表達(dá)意見(jiàn)渠道的作用，也能在客觀上促進(jìn)自由職業(yè)者的自我治理。

（四）建立健全政府規(guī)制，提升社會(huì)治理的規(guī)范化水平

前文有述，政府規(guī)制有助于社會(huì)治理的規(guī)范開(kāi)展，以順應(yīng)、引導(dǎo)市場(chǎng)和社會(huì)。比如，對(duì)企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給的規(guī)制，有助于對(duì)產(chǎn)品的價(jià)格與產(chǎn)量進(jìn)行控制，克服外部性。就上海社會(huì)治理而言，有效的政府規(guī)制應(yīng)當(dāng)包括：第一，堅(jiān)決禁止或取締消極社會(huì)現(xiàn)象和行為，如黃賭毒、暴力與恐怖，以及當(dāng)前甚囂塵上的網(wǎng)絡(luò)謠言等。第二，設(shè)立必要的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)主體提升自身能力，規(guī)范自身行為。第三，建立健全必要的認(rèn)證制度，確立行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，尤其是在健康、安全、環(huán)境等專業(yè)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，開(kāi)展資格認(rèn)定和資格證明工作。第四，強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管和事后追蹤制度，完善問(wèn)責(zé)機(jī)制，提高治理績(jī)效。第五，建立健全對(duì)社會(huì)治理主體的監(jiān)督檢查制度，規(guī)范信息公開(kāi)制度，提高透明度；嚴(yán)格履行行政程序，提高依法治理的能力。

（五）提高化解社會(huì)沖突的法治能力

第一，充分發(fā)掘現(xiàn)有體制的潛力，彰顯法治的權(quán)威。黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與格局只有在法制軌道上才能順利推進(jìn)，社會(huì)組織、群眾自治、社會(huì)調(diào)節(jié)、社會(huì)矛盾預(yù)防與化解的“共治格局”才能形成，政府治理、社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動(dòng)才能實(shí)現(xiàn)。要肯定基層創(chuàng)新，居民日常沖突的社區(qū)調(diào)節(jié)機(jī)制，諸如老娘舅、律師工作室、社區(qū)法律顧問(wèn)、政法離退休干部咨詢機(jī)制等，只要引導(dǎo)得當(dāng)，都能夠在法治框架下得到進(jìn)一步的發(fā)展。

第二，以法治程序?yàn)橥黄瓶?，擴(kuò)大法治解決沖突的作用空間。在既往的維穩(wěn)體制下，“搞定”思維往往會(huì)有意簡(jiǎn)化或忽略程序。但是，缺少法治支撐的沖突處置方法，如果不能體現(xiàn)程序正義，實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果可想而知。上海作為依法治市的先行者，程序正義應(yīng)該首先得到保證。

第三，以制度規(guī)范政府行為。一方面，規(guī)范政府的決策行為，促進(jìn)決策的民主化、科學(xué)化，減少因決策不當(dāng)引發(fā)的大規(guī)模群體性事件幾率；另一方面，政府要努力締結(jié)社會(huì)信任的基礎(chǔ)，消除因仇官引發(fā)的社會(huì)沖突隱患，讓法治成為全社會(huì)的共識(shí)；再一方面，規(guī)范財(cái)政行為，以預(yù)算制度對(duì)沖“人民幣搞定”的偏好，按照政府的公共安全職能進(jìn)行規(guī)范的財(cái)政安排和支出，擴(kuò)大財(cái)政透明度。

第四，加強(qiáng)針對(duì)社會(huì)治理的救濟(jì)機(jī)制建設(shè)。要盡可能減少社會(huì)沖突處置過(guò)程中的私力救濟(jì)現(xiàn)象，否則可能誘發(fā)新的沖突。要完善針對(duì)政府主體的違法或不當(dāng)行為的行政救濟(jì)辦法，及時(shí)矯正、改變、撤銷(xiāo)政府行為，化解潛在的沖突。要健全行政補(bǔ)償和賠償制度，使政府正常管理行為造成無(wú)責(zé)任權(quán)利人的損失能夠及時(shí)得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，最大程度地消除沖突發(fā)生的隱患。

第五，建立常態(tài)化、制度化的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控機(jī)制和信息共享平臺(tái)。目前，上海有很多部門(mén)都建立了自己的應(yīng)急信息平臺(tái)，但是共享不夠，既造成了重復(fù)建設(shè)的浪費(fèi)，也不利于不同部門(mén)的交流和知識(shí)的積累。剛性的法治有助于克服這一缺陷。

（上海市社會(huì)建設(shè)理論研究中心，由上海市社會(huì)工作黨委和上海市社科院合辦。本文課題組組長(zhǎng)：沈立新，成員：吳新葉、楊丹、童瀟、易益典。）