記者/ 凌燕

“草根憲法”讓村民自治在法律的框架下實(shí)現(xiàn)

記者/ 凌燕

什么是“草根憲法”？

這是浦東新區(qū)合慶鎮(zhèn)黨委政府從2010年起探索的村民自治模式，即“1+1+X”模式，其基本思路和做法是，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下（即“1”），發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，充分尊重和注重發(fā)揮群眾的主體作用，發(fā)動(dòng)群眾，依靠群眾，就“政策法規(guī)之外，道德情理之中”與群眾利益密切相關(guān)的事項(xiàng)經(jīng)村民民主決策建章立制，以推進(jìn)村民自治體系和村民自治能力建設(shè)為目標(biāo)，制定《村民自治章程》（即第二個(gè)“1”），實(shí)現(xiàn)對(duì)村民組織、村民權(quán)利和義務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理、社會(huì)秩序、勞動(dòng)就業(yè)、勞動(dòng)保障和福利、獎(jiǎng)懲、執(zhí)行和監(jiān)督等9個(gè)方面作原則性規(guī)定，各村根據(jù)《村民自治章程》，由村民制定《實(shí)施細(xì)則》手冊(cè)（即“X”），成為村民自治的依據(jù)。自治章程是基礎(chǔ)性、指導(dǎo)性文件，實(shí)施細(xì)則是村民會(huì)議或村民代表會(huì)議就群眾關(guān)心的事務(wù)如何處置所制定的具體規(guī)定。從大到農(nóng)民建房的審批、征地安置，小至90歲老人生日蛋糕的購(gòu)買(mǎi)等事宜，都有詳細(xì)的規(guī)定，這被村民們親切地稱(chēng)為自己的“小憲法”。

理念是“村情民知、村官民選、村策民決、村事民定、村財(cái)民管、村務(wù)民督、村績(jī)民評(píng)、村利民享”32字。包含的是四權(quán)（知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）、四自（自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督）、四民主（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），體現(xiàn)了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》的核心內(nèi)容。這一村民自治模式，被上海市委組織部譽(yù)為“草根憲法”。

記者手記：

位于浦東新區(qū)東北角的合慶鎮(zhèn)，總面積41.97平方公里，下轄29個(gè)村，6個(gè)居委會(huì)，共有人口14萬(wàn)。合慶鎮(zhèn)的黨委書(shū)記楊琴華是一位雷厲風(fēng)行、犀利果斷的女性。她最初調(diào)任到合慶鎮(zhèn)時(shí)，該鎮(zhèn)還基本處于水電不通的階段，但短短幾年時(shí)間，現(xiàn)在的合慶鎮(zhèn)卻在浦東新區(qū)村一級(jí)的資產(chǎn)總量上排行是首位。是什么讓當(dāng)初的窮村變富？又是什么化解了村鎮(zhèn)各種矛盾，重新凝聚了民心，樹(shù)立了現(xiàn)代村居文明新風(fēng)尚？楊琴華說(shuō)，最重要的是通過(guò)了制度進(jìn)行改革?！坝蟹ㄒ婪?、有規(guī)依規(guī)、無(wú)法無(wú)規(guī)、村民自治”，讓村民的自我管理在法治的軌道上運(yùn)行。

村民自治的重點(diǎn)是什么？

制度化。村民自治必須要納入法治的軌道，必須遵循“有法依法、無(wú)法依規(guī)、無(wú)法無(wú)規(guī)、村民自治”的鎮(zhèn)一級(jí)管理理念。村民自治的“1+1+X”的治理模式，用制度將村級(jí)事務(wù)管理進(jìn)行規(guī)范，每個(gè)村制定的《村民自治章程》從大的方面，如明確村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的章程，村民組織的職權(quán)，村民的權(quán)利和義務(wù)，村民社會(huì)保障及福利待遇等事項(xiàng)的處理原則，以及章程的實(shí)施、監(jiān)督和獎(jiǎng)懲等進(jìn)行了規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上，制定了《實(shí)施細(xì)則》。各村以章程為依據(jù)，結(jié)合實(shí)際情況，將村民關(guān)心、涉及村民利益的方方面面，具體進(jìn)行規(guī)范，重點(diǎn)明確操作方式、處理程序、具體標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果公開(kāi)等，有些村規(guī)范的事項(xiàng)多達(dá)60多個(gè)。通過(guò)一系列的制度規(guī)范，合慶鎮(zhèn)的村民自治，體現(xiàn)了制度管權(quán)、按制度辦事，靠制度管人、從源頭上防范，從長(zhǎng)效機(jī)制上下工夫，行政管理才能有效，行政效能才能最優(yōu)，廉政建設(shè)才能最實(shí)。

此外，合慶鎮(zhèn)還積極引入第三方的監(jiān)督力量，比如2007年建立的財(cái)務(wù)顧問(wèn)制，不僅擴(kuò)大了群眾的參與度，而且為實(shí)行民主管理的實(shí)踐，形成多種社會(huì)力量與黨委政府形成社會(huì)治理合理的模式提供了積極的借鑒意義。

如何激發(fā)群眾自治動(dòng)力？

從“亮家底”開(kāi)始。推進(jìn)基層民主法治建設(shè)，關(guān)鍵在于激發(fā)群眾的自治動(dòng)力。合慶鎮(zhèn)黨委經(jīng)過(guò)調(diào)研分析后認(rèn)為，村干部與村民之間互信度不高的根源在于村級(jí)財(cái)務(wù)不公開(kāi)，村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、管理權(quán)沒(méi)有得到切實(shí)維護(hù)。為此，合慶鎮(zhèn)黨委決定從“亮家底”做起，由鎮(zhèn)人大作出相關(guān)決議，聘請(qǐng)獨(dú)立審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)村級(jí)集體財(cái)產(chǎn)和村級(jí)“兩委”班子成員進(jìn)行審計(jì)，結(jié)果公開(kāi)。同時(shí)，輔之于村黨支部崗位互換，聘請(qǐng)獨(dú)立的村級(jí)財(cái)務(wù)顧問(wèn)等措施。切實(shí)維護(hù)了村民的合法權(quán)益，激發(fā)了村民的參與積極性，理順了雙方之間的關(guān)系，為進(jìn)一步推進(jìn)村民自治奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

“X”的創(chuàng)新亮點(diǎn)。比如對(duì)容易引發(fā)矛盾糾紛的資產(chǎn)管理及處置、農(nóng)民建房審批、違法建筑處理、征地安置處理等重大事項(xiàng)，不是由村干部做主，而是通過(guò)向全體村民發(fā)放征詢(xún)意見(jiàn)表，征集自治事項(xiàng)，將反映最集中、最強(qiáng)烈的事項(xiàng)列為重點(diǎn)規(guī)范項(xiàng)目，然后對(duì)每一個(gè)自治事項(xiàng)都制定一個(gè)相應(yīng)的《實(shí)施細(xì)則》，就是“X”，讓村民自己參與進(jìn)細(xì)則制定體系中，對(duì)相關(guān)問(wèn)題做嚴(yán)格的規(guī)定。在細(xì)則制定過(guò)程中，還通過(guò)座談會(huì)、宣傳欄等各種形式，將列入自治項(xiàng)目的操作方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)懲處置和結(jié)果公開(kāi)等問(wèn)題，廣泛征集村民的意見(jiàn)、建議，同時(shí)在各村召開(kāi)由每戶(hù)代表參加的村民會(huì)議，對(duì)《自治章程》和《實(shí)施細(xì)則》作逐條解釋后，交由村民表決。同時(shí)，各村把通過(guò)的章程和細(xì)則編印成冊(cè)，發(fā)放到村民手中，使每個(gè)村民都能知曉自己的權(quán)利和義務(wù)。比如慶豐村的自治項(xiàng)目，多達(dá)61項(xiàng)，涉及了土地管理、征地安置、集體資產(chǎn)處置、社保和福利等各個(gè)方面，即使小到像子女考入大學(xué)家庭的獎(jiǎng)勵(lì)等也都列入規(guī)范范圍并明確操作程序和標(biāo)準(zhǔn)，讓每一個(gè)涉及村民利益的具體事項(xiàng)決定，都由村民自己做主，這不僅能有效防止各種利益矛盾的產(chǎn)生，還能讓權(quán)益成為實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，讓群眾看得見(jiàn)、摸得著，使原本那些“嘴上、紙上、墻上”的民主變成現(xiàn)實(shí)的民主。

此外，村民代表會(huì)還推薦村里德高望重的老黨員、老村民組成村民自治監(jiān)督小組，對(duì)自治落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督。并由鎮(zhèn)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)財(cái)務(wù)顧問(wèn)，對(duì)村民普遍關(guān)心的集體資產(chǎn)運(yùn)作等經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)實(shí)施第三方監(jiān)督，指導(dǎo)監(jiān)督會(huì)計(jì)核算，定期向村民報(bào)告監(jiān)督結(jié)果，如果發(fā)現(xiàn)重大違紀(jì)、違法現(xiàn)象，由鎮(zhèn)紀(jì)委和財(cái)經(jīng)中心作書(shū)面報(bào)告。還將推進(jìn)村民自治工作納入村級(jí)轉(zhuǎn)移支付和村民星際家庭創(chuàng)建的考核中，通過(guò)正面引導(dǎo)和激勵(lì)，調(diào)動(dòng)村兩委班子的和群眾遵約守規(guī)的積極性和主動(dòng)性，讓村民真正感受到自己是自治的主體，有效激發(fā)了村民的自治動(dòng)力。

基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用如何發(fā)揮？

建立鎮(zhèn)“村委會(huì)”干部、村民小組長(zhǎng)、單元、村民代表家庭戶(hù)的垂直聯(lián)動(dòng)體系，明確每一層級(jí)的職責(zé)及績(jī)效考核機(jī)制，互動(dòng)貫通，確保自治章程和實(shí)施細(xì)則的貫徹實(shí)施，在機(jī)制上落實(shí)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)管理格局。此外，建立黨員聯(lián)系服務(wù)群眾的制度和村民代表聯(lián)系服務(wù)村民的制度，確保黨員、村民代表能夠更充分反映群眾和村民的意見(jiàn)、建議、提高村民代表的參政、議政能力，增強(qiáng)黨組織、村民代表會(huì)議、村委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行水平。

對(duì)老百姓來(lái)說(shuō)，貫徹落實(shí)一件事情，單靠群眾自發(fā)是不夠的，黨員的帶動(dòng)作用必不可少。對(duì)一些有約束性的內(nèi)容、義務(wù)性的規(guī)范，就是要靠黨員干部的帶動(dòng)使群眾遵守，組織黨員干部和村民代表到聯(lián)系戶(hù)、推選戶(hù)的家庭上門(mén)服務(wù)，帶動(dòng)群眾，充分發(fā)揮黨員干部的先鋒模范作用和村民代表的代表作用。

怎樣把黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨內(nèi)民主、村民自治有機(jī)結(jié)合？

民主化是基層社會(huì)治理的有效途徑，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨內(nèi)民主、村民自治的有機(jī)融合，需要通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督四個(gè)方面去實(shí)現(xiàn)。首先，建立一支守法紀(jì)、講民主、有公心、重品行的村民代表隊(duì)伍。合慶鎮(zhèn)的大星村，在過(guò)去的幾年，經(jīng)常有村民到鎮(zhèn)信訪(fǎng)辦反映各類(lèi)問(wèn)題，尤其在村委會(huì)換屆選舉時(shí)，出現(xiàn)群眾對(duì)部分選舉人的不信任而影響選舉工作的情況。究其原因，一是村民民主意識(shí)不足，對(duì)選誰(shuí)，誰(shuí)當(dāng)選都不關(guān)心；二是選出來(lái)的村民代表履職意識(shí)不強(qiáng)，參政能力不強(qiáng)；三是選舉方式有待改進(jìn)。2012年《大星村村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》修訂完善時(shí)，村黨委總支將如何做好選舉工作作為一個(gè)重要議題，多次召開(kāi)了兩委會(huì)議、黨員會(huì)議、村民代表座談會(huì)等，聽(tīng)取大家意見(jiàn)和建議。對(duì)如何選舉村民代表、村民代表如何履職做了明確的規(guī)定，如明確了村民代表的條件、職責(zé)、權(quán)利和義務(wù)等內(nèi)容，要求村民代表按時(shí)參加村民代表會(huì)議，討論村有關(guān)重大事項(xiàng)或群眾利益密切相關(guān)聯(lián)系的思想；年末，由村民對(duì)村民代表一年履職情況進(jìn)行評(píng)議，根據(jù)評(píng)議結(jié)果發(fā)放補(bǔ)貼。在村民代表的選舉方式上，本著“服務(wù)選民”和“就近居住、便于聯(lián)系”的原則，由5-15戶(hù)村民推選1名村民代表，這樣產(chǎn)生的代表就可以及時(shí)了解和反映推選戶(hù)的意愿和要求，代表村民積極參與決策，同時(shí)引導(dǎo)村民主動(dòng)參與公共事務(wù)。這樣一來(lái)，村民感到選出的代表跟自己更貼心，自然更支持代表們的工作；村民代表對(duì)村民也更盡心，定期按時(shí)走訪(fǎng)聯(lián)系，將收集的意見(jiàn)、建議及時(shí)反饋給村里，同時(shí)也將村委的工作、要求等各項(xiàng)信息及時(shí)傳達(dá)給村民，形成良好的互動(dòng)。2012年大星村第十屆村委會(huì)選舉，6約27日—28日兩天，623戶(hù)村民投出了623張選票，推選出了大星村6個(gè)村民小組43民村民代表，前所未有的“噶順利”。

其次，村容村貌、征地勞動(dòng)力安置、土地租賃、農(nóng)民建房等事務(wù)都涉及千家萬(wàn)戶(hù)村民的切實(shí)利益，只有通過(guò)村事民定的民主決策，才能既維護(hù)了集體的利益，又切實(shí)解決了村民關(guān)心關(guān)注的切實(shí)利益，從而進(jìn)一步理順了村民自治機(jī)制，密切了黨群、干群關(guān)系，激發(fā)了基層民主活力，體現(xiàn)了”人民當(dāng)家作主”。比如收繳土地租賃費(fèi)，這是一件比較復(fù)雜的工作，雖然有土地租賃合同，但實(shí)際執(zhí)行起來(lái)難度不小，有的能按時(shí)繳納，但有的常常以各種理由拖欠，甚至幾年不繳，更令人頭疼的是上調(diào)土地租賃費(fèi)。雖說(shuō)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、土地價(jià)格在提高，上調(diào)土地租賃費(fèi)無(wú)可非議，但是這項(xiàng)工作的落實(shí)很困難，有的老板抱怨企業(yè)不景氣，效益不好，不想多繳，有的企業(yè)說(shuō)許多應(yīng)收款拿不到?jīng)]有錢(qián)繳，有的想走后門(mén)減少一點(diǎn)，有的更是置之不理。當(dāng)2012年新一輪的土地租賃合同簽訂工作開(kāi)始時(shí)，青四村根據(jù)前幾年的實(shí)踐，根據(jù)民主決策原則“四議兩公開(kāi)”的規(guī)則，先召開(kāi)企業(yè)家代表座談會(huì)，找出簽約難的問(wèn)題，然后由村黨總支提議，村委會(huì)根據(jù)鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理若干規(guī)定》的文件精神，擬定了《企業(yè)合同調(diào)整方案》，提請(qǐng)村兩委班子商議后作了部分修改，形成比較詳細(xì)的實(shí)施辦法。在隨后召開(kāi)的黨員會(huì)議上，充分聽(tīng)取廣大黨員的意見(jiàn)，并審議和完善了《企業(yè)合同調(diào)整方案》，最后將《企業(yè)合同調(diào)整方案》討論稿提交村民代表會(huì)議，決議方案包括調(diào)整工作的指導(dǎo)思想、原則和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等，由村民代表審議并進(jìn)行表決，當(dāng)時(shí)的贊成率達(dá)100%?！镀髽I(yè)合同調(diào)整方案》經(jīng)過(guò)村民代表會(huì)議通過(guò)后，村委召開(kāi)了村企業(yè)經(jīng)營(yíng)者會(huì)議，宣傳鎮(zhèn)政府《關(guān)于加強(qiáng)集體資產(chǎn)管理若干規(guī)定》的文件精神，并向全體村民通報(bào)了村民代表會(huì)議的決議，由于《企業(yè)合同調(diào)整方案》也征求過(guò)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)，因此一直表示支持和執(zhí)行會(huì)議決議，在三個(gè)多月的時(shí)間里，新一輪的集體土地租賃合同調(diào)整簽約工作就順利完成了，簽約率100%，這不僅切實(shí)提高了村級(jí)經(jīng)濟(jì)的收入，而且村民的滿(mǎn)意度高達(dá)100%。

再次，農(nóng)村社區(qū)的民主管理意識(shí)和管理水平的提高，不僅增加了基層黨支部的凝聚力，促使黨員干部在工作中自覺(jué)講方法、講程序、主動(dòng)問(wèn)政于民、問(wèn)計(jì)于民，而且實(shí)現(xiàn)了以規(guī)范服務(wù)提高管理水平，以民主管理提升服務(wù)質(zhì)量，從而實(shí)現(xiàn)了社區(qū)和諧和社會(huì)穩(wěn)定。比如朝陽(yáng)村五組胡取南老人，生有多種慢性病，每年都有好幾千元的醫(yī)藥費(fèi)，以往每到歲末年終，她總會(huì)到村主任的辦公室訴說(shuō)自己生活的困難，要求村里給予補(bǔ)助，她常常和這個(gè)人比和那個(gè)比，總覺(jué)得自己的補(bǔ)助拿得少，覺(jué)得村里的工作沒(méi)做好，欺負(fù)她這個(gè)老人家，經(jīng)常跟人拉家常就不自覺(jué)地說(shuō)起這事。后來(lái)有了村民自治章程，村委會(huì)和胡取南老人就不再為這個(gè)問(wèn)題困擾了，因?yàn)榇逦鞴苊裾母刹繒?huì)拿著《朝陽(yáng)村村民自治章程及實(shí)施細(xì)則》上門(mén)為胡取南老人解讀工作，并幫老人算經(jīng)濟(jì)賬。老人不再擔(dān)心困難補(bǔ)助有貓膩，也不用擔(dān)心應(yīng)得的補(bǔ)助拿不到手，因?yàn)槊總€(gè)村民都有《自治章程》，對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)對(duì)自己的補(bǔ)助一清二楚，每年朝陽(yáng)村村委會(huì)還將年度的補(bǔ)助總額和每個(gè)村民的補(bǔ)助情況張榜公布，讓村民共同監(jiān)督。

《村委會(huì)組織法》第三十條規(guī)定，凡是與村民切實(shí)利益密切相關(guān)以及村民普遍關(guān)心的事項(xiàng)，都應(yīng)該按照規(guī)定向村民公開(kāi)，接受村民監(jiān)督。紅星村實(shí)行的“陽(yáng)光村務(wù)”制度，賦予了村民對(duì)于村務(wù)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；華星村民組理財(cái)制度的深化和完善，消除了村民長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)村委會(huì)在“三資”管理上存在的疑惑；慶豐村和直屬村村委會(huì)成員的“年內(nèi)兩次述職”制度，使村民監(jiān)督村委工作制度化、常態(tài)化。要讓村民充分參與到村務(wù)自治的管理中，基層黨組織就需要通過(guò)各種有效的途徑，讓村民表達(dá)有途徑、監(jiān)督有膽量，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能樹(shù)立村民主人公的意識(shí)，激發(fā)村民參與自治工作的熱情。

“1+1+X”模式目前取得了什么成效？

第一，規(guī)范了村務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)了村民自治。通過(guò)“1+1+X”對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的處理作了明確規(guī)定，村務(wù)管理嚴(yán)格照章辦事，決策有機(jī)制，辦事有依據(jù)，議事有平臺(tái)，村務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、民主化水平明顯提升，群眾對(duì)干部的滿(mǎn)意度高達(dá)99%。

第二，維護(hù)了群眾權(quán)益，促進(jìn)了社會(huì)和諧。涉及群眾利益的大小問(wèn)題以及民生民本的公共事項(xiàng)，章程和細(xì)則都有明確規(guī)定，老百姓切身感受到自己的利益得到了保護(hù)，以往經(jīng)常引發(fā)矛盾糾紛的幾大難題也因明確規(guī)定得到了化解。

第三，凝聚了群眾智慧，破解了管理難題。當(dāng)前農(nóng)村管理的許多問(wèn)題，如農(nóng)民建房問(wèn)題、土地資源緊缺問(wèn)題、三違治理問(wèn)題等都沒(méi)有直接答案，基層政府和基層干部必須依靠群眾智慧，通過(guò)村民自治來(lái)破解。

第四，密切了干群關(guān)系，夯實(shí)了執(zhí)政基礎(chǔ)。在“1+1+X”的規(guī)范下和群眾的監(jiān)督下，村干部的工作責(zé)任心、事業(yè)心、積極性、主動(dòng)性都大大增強(qiáng)了，工作作風(fēng)轉(zhuǎn)變了，方式方法靈活了，辦事效率提高了，能力水平提升了，在群眾心目中的地位和威信也明顯增強(qiáng)了。

下一步的工作重點(diǎn)是什么？

進(jìn)一步完善“1+1+X”的工作模式，以村民自治為抓手，加強(qiáng)基層民主政治建設(shè)，讓村民更多地掌握信息、參與管理、共同監(jiān)督，進(jìn)一步強(qiáng)化村民主人翁意識(shí)。在形成有序管理秩序、化解矛盾沖突方面，建立“堵、調(diào)、理、訴、裁”的五步法，做到平等對(duì)話(huà)、協(xié)商解決，通過(guò)法律制度規(guī)范，使權(quán)利賦予活力、以義務(wù)賦予約束，以責(zé)任賦予使命，以監(jiān)督確保執(zhí)行，做到“用制度管權(quán)、按制度辦事，靠制度管人”，真正促進(jìn)行政管理有效，行政效能最優(yōu)，廉政建設(shè)最實(shí)，實(shí)現(xiàn)“從源頭上防范、從長(zhǎng)效上下工夫、從根本上解決問(wèn)題”。

此外，要進(jìn)一步充分關(guān)注來(lái)自基層的信息，把基層群眾的利益訴求作為改革的動(dòng)力和方向，同時(shí)把群眾的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性更加充分調(diào)動(dòng)起來(lái)，發(fā)現(xiàn)群眾在改革實(shí)踐中創(chuàng)造的新做法、新經(jīng)驗(yàn)，并及時(shí)加以總結(jié)和提高，升華為帶有全局性、科學(xué)性、指導(dǎo)性的理性制度而加以推廣。