位 濤

（中共遼寧省委黨校，遼寧 沈陽 110008）

一、引 言

中國從20世紀(jì)80年代開始就在全國各地進(jìn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險實踐，主要是建立農(nóng)民個人賬戶模式，由農(nóng)民自己繳費(fèi)，有能力的集體給予適當(dāng)補(bǔ)貼，一般稱為“老農(nóng)?！?。2009年10月，國務(wù)院開始“新農(nóng)?！钡脑圏c工作，現(xiàn)在基本實現(xiàn)全覆蓋。為了更好發(fā)揮農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的惠民作用及優(yōu)越性，需要及時總結(jié)經(jīng)驗并加以完善?，F(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險給付水平不高，保障還不全面，因此適度提高中國社會保障整體水平、促進(jìn)中國社會保障體系完善與可持續(xù)發(fā)展，是一項戰(zhàn)略舉措。

但新農(nóng)保在實施過程中，還存在一些深層次的問題，為了保證新農(nóng)保制度的有效推進(jìn)，真正建立覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障機(jī)制，應(yīng)采取相應(yīng)的對策加以解決。

二、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險現(xiàn)狀分析

1.新農(nóng)保的現(xiàn)實保障水平。新農(nóng)保從2009年開始試點的參保人數(shù)為5000多萬，增加到2001年的3.26億人；農(nóng)村養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)從新農(nóng)保實施前的1156萬人增加2011年的8525萬人；新農(nóng)保的養(yǎng)老金支付從實施前的76億元增加到2012年788億元；農(nóng)村養(yǎng)老保險覆蓋從新農(nóng)保實施前的不足0.02%提高到2011年的0.124%。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險使農(nóng)村養(yǎng)老保險水平提升幅度加大，自農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施后，農(nóng)村養(yǎng)老保險水平增幅相比較農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施前（如2008年）擴(kuò)大了約25倍。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的實施提高了養(yǎng)老保險水平，這主要表現(xiàn)在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險之后，新農(nóng)保的保障水平增長對全國保障水平增加的貢獻(xiàn)指標(biāo)上可以看出。在未實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點期間，如1999～2008年農(nóng)村養(yǎng)老保險水平增幅對全國養(yǎng)老保險水平增幅的貢獻(xiàn)率不足4%，并且多數(shù)年份還不足1%；在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點之后，如2009～2011年農(nóng)村養(yǎng)老保險水平增幅對全國養(yǎng)老保險水平增幅的貢獻(xiàn)率提高到50%以上（見表2）。這意味著農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點水平對提升全國養(yǎng)老保險水平發(fā)揮了重要的作用。

同時考慮到農(nóng)村老年人存在有無土地兩序列的分化現(xiàn)象，那些無土地、無子女的農(nóng)民無法獲得土地和子女養(yǎng)老保障。對于這部分群體可以給予農(nóng)村低保和計生家庭扶助等社會救助項目的補(bǔ)償保障，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金與農(nóng)村低保金、計生家庭扶助金待遇兼得給付。以2011年數(shù)據(jù)為例，農(nóng)村老年人每人每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村低保月人均給付之和（161.10元/月）接近微觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度下限（175.78元/月），基礎(chǔ)養(yǎng)老金和農(nóng)村低保金、計生家庭特別扶助金之和（261.10元/月）略高于微觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度上限（180.65元/月），但要低于宏觀基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度下限（354.21元/月）。

表1 新農(nóng)保試點對全國養(yǎng)老保險水平提高的貢獻(xiàn)率（單位%）

2.新農(nóng)保水平對提高全國農(nóng)村養(yǎng)老保險水平的作用。雖然新農(nóng)保提高了全國養(yǎng)老保障的水平，但由于保障水平低以及新農(nóng)保在設(shè)計之初，制度中的“新人”尚未領(lǐng)取個人賬戶養(yǎng)老金等原因，使得新農(nóng)保對全國養(yǎng)老保障水平提高的貢獻(xiàn)尚未完全發(fā)揮。為了全面判斷新農(nóng)保對提高全國養(yǎng)老保險水平的影響，我們將模擬農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在合意條件下對提高全國養(yǎng)老保險水平的效果。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的合意條件是指農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實現(xiàn)全覆蓋，養(yǎng)老金給付水平滿足農(nóng)民基本需求。我們采用邊際分析原則，來比較老農(nóng)保與新農(nóng)保對提高全國養(yǎng)老保險水平貢獻(xiàn)的差異，通過逐漸放寬約束條件，來比較基礎(chǔ)養(yǎng)老金對提高全國養(yǎng)老保障水平上的價值。

第一，個人賬戶在提高全國養(yǎng)老保障水平方面的作用。1992年建立的“老農(nóng)?！敝贫炔扇〉氖莻€人賬戶自我儲蓄式養(yǎng)老模式。2009年建立的新農(nóng)保采取的是基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶相結(jié)合的部分積累式養(yǎng)老模式。兩者之間的最大區(qū)別是新農(nóng)保加入了財政支持的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，由國家財政對計劃經(jīng)濟(jì)時期農(nóng)民福利虧欠進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膽?zhàn)略舉措，同時又是促進(jìn)提高農(nóng)村養(yǎng)老保險水平，進(jìn)而提高全國養(yǎng)老保險水平的政策工具。個人賬戶對全國養(yǎng)老保險水平提升的作用十分明顯。

不含農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全國養(yǎng)老保險水平將按1999～2010年全國養(yǎng)老保險現(xiàn)行水平的平均增長速度緩慢波動發(fā)展。假設(shè)2011年開始，新農(nóng)保加上個人賬戶的養(yǎng)老金支出，全國養(yǎng)老保險水平大幅上升?？梢?，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金支出能夠改善全國養(yǎng)老保險水平不適度的狀況。另外值得指出的是，在加入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險適度個人賬戶養(yǎng)老金之后，全國養(yǎng)老保險水平在2011～2030年是貼近適度水平，但并沒有真正進(jìn)入適度區(qū)間。因此單獨(dú)依靠新農(nóng)保還無法實現(xiàn)養(yǎng)老保障水平進(jìn)入告誡水平，還需要加入其他養(yǎng)老方式作為有效補(bǔ)充。

第二，個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金共同對養(yǎng)老適度水平的提高作用。當(dāng)在不含農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的全國養(yǎng)老保險水平基礎(chǔ)上，引入二元福利差養(yǎng)老補(bǔ)償金（性質(zhì)相當(dāng)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金）時，全國養(yǎng)老保險水平隨著二元福利差養(yǎng)老補(bǔ)償金支出增加而大幅上升，并于2011年開始趨近全國養(yǎng)老保險適度區(qū)間的下限。

三、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險實施過程中的主要問題

1.新農(nóng)?，F(xiàn)行財政分擔(dān)機(jī)制不合理。現(xiàn)行的新農(nóng)保財政負(fù)擔(dān)方式，對于東部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財政負(fù)擔(dān)過重，有些貧困地區(qū)本身還需要由財政補(bǔ)貼，根本無力對新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，地方財政壓力過大，造成推廣的阻力也增加，這不利于新農(nóng)保的擴(kuò)面及制度的有效推進(jìn)。

表2 個人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金適度水平對提高全國養(yǎng)老保險水平作用（單位%）

2.農(nóng)民參保繳費(fèi)普遍存在“年齡陷阱”。在新農(nóng)保實施過程中，不同年齡的農(nóng)民參保的熱情明顯不同，越接近60歲領(lǐng)取養(yǎng)老金年限的農(nóng)民參保的熱情就越高，而相對低齡的農(nóng)民的參保熱情不高，但他們恰恰是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要繳費(fèi)群體，造成了所謂有“年齡陷阱”。農(nóng)民在參保繳費(fèi)中出現(xiàn)的“年齡陷阱”，造成覆蓋面無法提高，新農(nóng)?；鸱e累少，政策實施推進(jìn)過程緩慢低，這都造成無法應(yīng)對未來的嚴(yán)重的農(nóng)村老齡化的問題，無法建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的長效機(jī)制。

3.新農(nóng)保與其他農(nóng)村社會保障制度無法兼容。新農(nóng)保實施地區(qū)存在著新農(nóng)保、最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度、計生家庭老年津貼制度、高齡老年津貼等多種農(nóng)村養(yǎng)老保障項目的合并問題；同時，部分農(nóng)民還擁有老農(nóng)保制度遺留的養(yǎng)老權(quán)益、部分農(nóng)民工和失地農(nóng)民參加城鎮(zhèn)農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度或城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險，形成了在農(nóng)村內(nèi)部以及跨制度、跨城鄉(xiāng)的多種養(yǎng)老保障制度并存、交叉、重疊的復(fù)雜局面。如何實現(xiàn)保障制度之間的有效聯(lián)動，是新農(nóng)保制度順利運(yùn)行所必須妥善解決的問題。

農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度是與農(nóng)村居民密切相關(guān)且存在于城鎮(zhèn)的一項保障制度。農(nóng)村居民進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工后需加入該制度。由于農(nóng)民工就業(yè)具有流動性、季節(jié)性、周期性等特點，所以外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化極易引起農(nóng)民工返鄉(xiāng)。農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間的大規(guī)模流動導(dǎo)致其所屬的養(yǎng)老保障制度不明晰，其權(quán)益也就難以達(dá)到保障，新農(nóng)保與農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行效果就會大打折扣。原屬新農(nóng)保制度的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村居民，在城市化進(jìn)程中出讓土地并轉(zhuǎn)為城市人口，這一群體面臨著由新農(nóng)保制度轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的問題。新農(nóng)保制度如果不能與以上幾種制度實現(xiàn)動態(tài)對接，那么既損害了農(nóng)村居民的實際利益，降低了農(nóng)民對國家政策的信任度，又不利于城鄉(xiāng)勞動力的合理流動，阻礙城鄉(xiāng)的平衡發(fā)展。

農(nóng)村廣為存在的計生家庭津貼、五保供養(yǎng)、高齡老年津貼制度分別屬于維護(hù)國家的生育政策、以社會救濟(jì)形式解決特殊農(nóng)民基本生活問題以及具有普惠性質(zhì)的社會福利制度。這些保障制度如果不能與新農(nóng)保制度形成合理的聯(lián)動關(guān)系，將會導(dǎo)致兩種后果：其一，在允許各種保障給付兼得的情況下，可能導(dǎo)致給付水平過高，加重財政負(fù)擔(dān)；其二，在運(yùn)行新農(nóng)保制度但取消以上保障制度的情況下，一方面會影響國家相關(guān)政策的順利執(zhí)行，另一方面由于保障給付“易升難降”的剛性特點，全面取消原有保障可能會遭到受益者的強(qiáng)烈反對，不利于社會的穩(wěn)定。

四、完善新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的對策建議

1.加快實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。未來城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的主要思路是：農(nóng)村養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶籌資主體模式向城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶靠近，由政府財政全額補(bǔ)貼農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金向政府、集體與個人共同負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變；城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌賬戶向農(nóng)村養(yǎng)老保險基礎(chǔ)養(yǎng)老金“二賬戶”模式靠近，將社會統(tǒng)籌賬戶資金的一部分拿到中央賬戶全國統(tǒng)籌發(fā)放，其余社會統(tǒng)籌賬戶資金留存地方賬戶省級統(tǒng)籌發(fā)放。

2.提高新農(nóng)保的保障水平。新農(nóng)保的保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口老齡化的趨勢不相匹配，造成農(nóng)村養(yǎng)老保障水平無法滿足農(nóng)民基本的適度生存需要。農(nóng)村養(yǎng)老保障水平只有達(dá)到適度水平，才能既為農(nóng)民提供可靠的養(yǎng)老保障，又能激勵農(nóng)民勞動，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險適度保障就要在現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老保險水平基礎(chǔ)上，按照階段性的目標(biāo)逐步將其提升。在初始期（2012～2020年），農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金可按照C P I指數(shù)進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，個人賬戶養(yǎng)老金要加大籌資力度和投資收益，爭取在2020年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別達(dá)到5%和3%的水平。在過渡期（2020～2021年），可按照經(jīng)濟(jì)增長速度養(yǎng)老補(bǔ)償金增長率動態(tài)調(diào)整，個人賬戶養(yǎng)老金繼續(xù)加大籌資力度和投資收益，爭取在2030年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別達(dá)到12%和15%的水平。在目標(biāo)期（2021～2030年），這期間基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金需要依據(jù)人口老齡化和人均收入增長情況進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，將社會養(yǎng)老保持在適度區(qū)間內(nèi)發(fā)展，爭取在2050年使基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金替代農(nóng)民勞均收入的比率分別達(dá)到25%的水平。

3.推出養(yǎng)老金入市以實現(xiàn)保值增值。對于老年農(nóng)民來說，養(yǎng)老保障金是維持其基本養(yǎng)老的主要方式，因此各國都強(qiáng)調(diào)養(yǎng)老基金資金的安全性，許多國家對養(yǎng)老基金的投資的方式和投資的品種都有嚴(yán)格的限制，強(qiáng)調(diào)投資的多樣化和安全性。但養(yǎng)老金投資的基本出發(fā)點還是實現(xiàn)養(yǎng)老基金的增值，否則就失去了養(yǎng)老金入市的意義。因此需要多渠道地提高養(yǎng)老基金投資的收益，促進(jìn)其增值的實現(xiàn)?？梢赃m當(dāng)放寬養(yǎng)老金投資的渠道和投資品種的范圍，除了傳統(tǒng)的國債、銀行存款和中央票據(jù)等，還可以適當(dāng)增持一部分風(fēng)險較小的固定收益類和貨幣市場基金，增加基金的流通性，保證基金資金的運(yùn)轉(zhuǎn)。高風(fēng)險往往伴隨著高收益，為了規(guī)避風(fēng)險而放棄收益是不可取的。面對著日益增加的養(yǎng)老金缺口，提高留存基金的投資收益是有效應(yīng)對的政策選擇?，F(xiàn)今世界上越來越多的國家都傾向于將養(yǎng)老保險基金委托給私營基金管理公司管理。為了提高養(yǎng)老基金的收益，應(yīng)當(dāng)參與到正規(guī)的市場化運(yùn)作中去，不斷完善和發(fā)展。

[1]位濤.新農(nóng)保實施過程中難題的破解路徑[J].金融理論與實踐，2011，384（7）：96～98.

[2]位濤，閆琳琳.中國農(nóng)村土地養(yǎng)老保障貢獻(xiàn)研究[J].人口與經(jīng)濟(jì)，2014，（202）：99～107.