［美國］N.S.格里格

水文水資源

美國的水資源綜合管理研究

［美國］N.S.格里格

水資源綜合管理(IWRM)概念激起了廣泛的全球性對話，但由于其定義模糊不清、僅作為機(jī)構(gòu)的一種工具以及不能有效解決重大問題而受到了批評。其他部門的綜合管理模式，甚至于水管理過程本身，也受到了類似批評。水資源綜合管理面臨挑戰(zhàn)，原因是水政策常常要服從于其他部門的政策以及水所具有的獨(dú)特屬性。簡要介紹了美國較為獨(dú)特的水資源綜合管理模式。

水資源管理;政策法規(guī);美國

1 水資源綜合管理在美國的發(fā)展

在美國，由于聯(lián)邦-州間的關(guān)系、疆域龐大、歷史背景以及體制等因素的原因，美國的水資源管理比較獨(dú)特。大部分水管理行動(dòng)由州政府根據(jù)不同的水配置法律模式實(shí)施，但必須遵守聯(lián)邦衛(wèi)生與環(huán)境法令。

在國家層面上，通過協(xié)調(diào)聯(lián)合規(guī)劃，包括制定《水資源規(guī)劃法(1964年)》和《國家環(huán)境保護(hù)法(1970年)》，水資源綜合管理得到了不斷發(fā)展。在這一發(fā)展過程中，美國陸軍工程師團(tuán)一直是一個(gè)重要機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)目前主持國際水資源綜合管理中心及其所屬的水資源研究所。該中心的使命是提高水資源綜合管理科學(xué)與實(shí)踐的水平。美國墾務(wù)局是另外一個(gè)重要的水機(jī)構(gòu)，管理范圍涉及西部的17個(gè)州，該機(jī)構(gòu)使用“綜合”一詞時(shí)，指的是單獨(dú)的計(jì)劃，如華盛頓州的雅基馬(Yakima)河流域水改項(xiàng)目。

美國的50個(gè)州都設(shè)立了水資源管理機(jī)構(gòu)。值得一提的是，加州水資源局使用“綜合”一詞時(shí)，指的是水管理，在執(zhí)行《2002水資源綜合管理法案》時(shí)，該局為區(qū)域規(guī)劃提供資金，并鼓勵(lì)各機(jī)構(gòu)合作管理地方重要供水公司。

在地方層面上，美國有一個(gè)著名的水領(lǐng)導(dǎo)人團(tuán)體，該團(tuán)體由供水公司經(jīng)理組成，透過美國自來水廠協(xié)會(huì)及其他團(tuán)體表達(dá)他們的觀點(diǎn)。20世紀(jì)90年代，該協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人對“全面水管理”概念進(jìn)行了完善，這一概念與水資源綜合管理有所不同。在這些領(lǐng)導(dǎo)人的一次研討會(huì)上，對這一概念給出了如下定義:全面水管理是為社會(huì)和環(huán)境獲取最大利益而實(shí)施的水資源管理。其基本概念是，供水是可再生但有限的，應(yīng)以可持續(xù)利用為基礎(chǔ)進(jìn)行管理。考慮到地方及區(qū)域上的差異，全面水管理“鼓勵(lì)”以天然水系為基礎(chǔ)、透過適應(yīng)變化條件的動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行規(guī)劃和管理;透過有效配置，解決社會(huì)價(jià)值、成本效益和環(huán)境效益與成本問題，平衡競爭性用水;要求所有政府單位和利益相關(guān)者透過協(xié)調(diào)和沖突化解過程參與決策;推動(dòng)節(jié)水、再利用、資源保護(hù)和供水升級(jí)，改善水質(zhì)、增加水量;促進(jìn)公共衛(wèi)生、安全，增進(jìn)社區(qū)愛心。

從定義上看，這一概念與水資源綜合管理有很多相同之處，不同的是，其描述的是管理工作，而非過程:其“鼓勵(lì)”以天然水系為基礎(chǔ)、透過適應(yīng)變化條件的動(dòng)態(tài)過程進(jìn)行規(guī)劃和管理。在此意義上，全面水管理的解釋似乎比水資源綜合管理定義中對其所要求的過程的解釋更進(jìn)了一步，或者說，全球水伙伴提出的綜合性“水資源綜合管理工具箱”更為詳細(xì)。盡管在全面水管理方面進(jìn)行了努力，美國水機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人依然在為這一綜合性方法尋求一種最佳提法，全面水管理這一術(shù)語并未被廣泛使用。最新的提法是“全面水解決方案”，反映了對水問題綜合性認(rèn)識(shí)的提高。與其說這些水領(lǐng)導(dǎo)人不贊同水資源綜合管理這一提法，還不如說他們明白需要同現(xiàn)實(shí)的選民就水一體化的本質(zhì)進(jìn)行溝通?！叭嫠鉀Q方案”這一提法表明，自來水公司領(lǐng)導(dǎo)人“關(guān)心水”，無論是水源流域的水、飲用水系統(tǒng)中的水或者是處理后的廢水，都是如此。

在美國，另一種與之相當(dāng)?shù)乃芾矸绞?，稱為“一體化水”管理。盡管現(xiàn)在不止一個(gè)組織在使用這一說法，當(dāng)時(shí)只是美國水聯(lián)盟召開“城市水可持續(xù)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議”時(shí)使用了這一說法，將“城市水可持續(xù)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議”更名為“一體化水領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)”。該組織推動(dòng)了資源的再利用和綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全國對話。

總之，盡管水資源綜合管理這一概念在美國取得了一定進(jìn)展，但并未普遍應(yīng)用于整個(gè)水行業(yè)，也未能深入滲透至水管理者文化層面。盡管對這一個(gè)概念接受程度有限，但是，水資源綜合管理的原則和工具確實(shí)在美國得到了應(yīng)用。

2 其他水相關(guān)部門的綜合管理

其他領(lǐng)域?yàn)榻鉀Q越來越復(fù)雜的問題而提出的綜合管理方法，從另一視角對水資源綜合管理進(jìn)行了解讀。這類方法都是與水相關(guān)的部門提出的，通觀這些部門如何處理綜合問題可便于人們深入了解水資源綜合管理究竟更多地應(yīng)是部門的改進(jìn)，還是水管理本身的改進(jìn)，水與這些部門的相互依賴，增加了水資源綜合管理的復(fù)雜程度。

其他部門對綜合管理系統(tǒng)的需求，源于技術(shù)、全球化以及文化轉(zhuǎn)型帶來的不斷增加的挑戰(zhàn)。使用“綜合”這一術(shù)語的部門包括環(huán)保、森林、疾病控制、計(jì)劃生育、企業(yè)管理以及營養(yǎng)等部門。目前正在開展的“一體化健康”計(jì)劃就是一個(gè)密切相關(guān)的示例，一批業(yè)內(nèi)人士計(jì)劃開展“擴(kuò)大人類、動(dòng)物和環(huán)境衛(wèi)生健康全方位跨學(xué)科合作與交流的全球戰(zhàn)略”。該計(jì)劃的宗旨是，認(rèn)識(shí)到人類健康、動(dòng)物健康及生態(tài)系統(tǒng)健康之間密不可分的聯(lián)系，“一體化健康”尋求推動(dòng)、改善和保護(hù)所有物種的健康和福祉，加強(qiáng)醫(yī)生、獸醫(yī)以及其他科學(xué)健康及環(huán)境專業(yè)人士之間的合作與協(xié)作，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)和管理，以達(dá)成目標(biāo)。

“一體化健康”正在尋求衡量綜合工作成果的方法，同時(shí)，也在思考如何響應(yīng)蓋茨基金會(huì)支持的“全球健康大挑戰(zhàn)”計(jì)劃關(guān)于衡量全球健康狀態(tài)的問題?！耙惑w化健康”本身是一個(gè)計(jì)劃，它和“全球健康大挑戰(zhàn)”計(jì)劃一樣，行動(dòng)目標(biāo)很明確，就是改善健康，但是，目前面臨衡量成果的困難。

盡管行動(dòng)框架已經(jīng)出臺(tái)，作為一項(xiàng)計(jì)劃，水資源綜合管理與“一體化健康”所關(guān)注的重點(diǎn)并不一樣，盡管其概念相似，但承諾所采取的行動(dòng)不同。對這兩個(gè)概念的定義和/或宗旨進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，這兩者都具有廣泛的目標(biāo)，宗旨在于改善人類和自然系統(tǒng)，但是，“一體化健康”更關(guān)注的是業(yè)界團(tuán)體之間的合作途徑。例如，水資源綜合管理表述的需求是“水、土地和相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)和管理”，而“一體化健康”的需求則是因?yàn)槿祟惤】?、?dòng)物健康和生態(tài)系統(tǒng)健康之間“密不可分的聯(lián)系”。這兩種表述都強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)之間的相互聯(lián)系。

就目標(biāo)而言，水資源綜合管理尋求公平、可持續(xù)的“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)收益最大化”，而“一體化健康”尋求“推動(dòng)、改善和保護(hù)所有物種的健康和福祉”。這兩個(gè)概念都強(qiáng)調(diào)保護(hù)和改善。

兩者的差異在于實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所采取的方法途徑。水資源綜合管理的定義將其簡單地界定為一個(gè)“過程”，而“一體化健康”的解釋是相關(guān)團(tuán)體之間“強(qiáng)化協(xié)作和合作”并“加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和管理”。水資源綜合管理定義，語言表述抽象，實(shí)施方法空乏，僅簡單的說是一個(gè)過程;與之相比較，“一體化健康”宗旨語言上更為迫切，重點(diǎn)是健康，方法更為具體，重點(diǎn)是合作。

可以與其他嘗試綜合管理的部門進(jìn)行類似比較。每一種情況下，通過確定綜合管理需求、運(yùn)作方式及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，可以獲得一種通用模式。再列舉一個(gè)關(guān)系密切領(lǐng)域的示例，“環(huán)境綜合管理”(IEM)概念與水資源綜合管理概念頗有幾分相似之處，至少在概念化上是相似的。在歐委會(huì)提出的模式中，環(huán)境綜合管理體系應(yīng)包括以下步驟:基準(zhǔn)審查、目標(biāo)設(shè)定、政治承諾、執(zhí)行、報(bào)告與評估。涵蓋的環(huán)境要素可包括水質(zhì)、廢物管理、能源和空氣質(zhì)量等，也可以處理交通和土地利用等城市問題，終極目標(biāo)為改善生物多樣性、降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平。

水資源綜合管理概念在一定程度上是統(tǒng)一的，“一體化健康”具有一個(gè)中心主張及明確的概念，而環(huán)境綜合管理則是在相同名稱下呈現(xiàn)各種不同的形式。例如，美國環(huán)境保護(hù)署推動(dòng)了一項(xiàng)環(huán)境綜合管理系統(tǒng)合作計(jì)劃，該計(jì)劃為“一系列管理工具和原則，幫助企業(yè)系統(tǒng)地處理環(huán)境及健康安全問題”，可解讀為“一個(gè)連續(xù)規(guī)劃、執(zhí)行、審查及通過將環(huán)境問題融入日常經(jīng)營活動(dòng)來改善企業(yè)管理的框架”。它將以ISO 14001國際環(huán)境管理體系為基礎(chǔ)。與“一體化健康”一樣，其綜合管理體系的實(shí)現(xiàn)途徑與水資源綜合管理也不同，但是加強(qiáng)相關(guān)系統(tǒng)與利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)的目標(biāo)是類似的。這表明，需要通過綜合管理途徑來處理日益復(fù)雜的、相互影響領(lǐng)域中的人類需求和環(huán)境需求問題。

3 分析與結(jié)論

顯然，全球范圍內(nèi)，水資源綜合管理正處在發(fā)展變化之中，以廣泛吸納思想領(lǐng)袖們基于水資源有效管理的需求而明確的原則。盡管水資源綜合管理在很大程度上注重發(fā)展過程，但是也適用于美國等國家的情況(盡管這一說法在這些國家并不普遍)。除了水部門之外，其他一些部門也在采用綜合管理模式處理復(fù)雜問題。水的屬性很獨(dú)特，然而，這種獨(dú)特屬性也使這一流動(dòng)且重要資源的競爭性需求問題處理起來更加復(fù)雜。為處理其所涉及的種種問題，水資源綜合管理需要一頂能夠涵蓋各種情況和各種目的的“大帳篷”。這一方法獲得了好評，但同時(shí)也招致了批評。之所以獲得好評，是因?yàn)檫@一方法為水管理創(chuàng)造了共同語言，使必要的政策討論具有可見性，匯集了一批好的管理方法，促進(jìn)了教育和能力建設(shè)。認(rèn)為水資源綜合管理沒有效果的，一般是針對水管理，而針對水資源綜合管理概念或者定義的批評并不多。水管理自身具有多重性，治理和管理工具是否適合這種多重性，受到了很多的質(zhì)疑，而水資源綜合管理評估遇到的挑戰(zhàn)則相對較少。有學(xué)者曾經(jīng)對此進(jìn)行過例證，列出了跨部門水管理、政府類型和層次、管理階段和職能、地理和政治單元，以及學(xué)科團(tuán)隊(duì)等35個(gè)方面的問題。

水資源綜合管理中涉及許多可變因素，需要通過綜合途徑來處理其多目標(biāo)和多部門問題以及諸如公平性、可持續(xù)性等社會(huì)問題。然而，對于所涉及的多個(gè)部門，其水政策往往需要服從于所服務(wù)部門的立場。每個(gè)依賴水的部門都將水視為政策問題影響因素之一。例如，能源部門將熱能發(fā)電冷卻水視為能源問題，衛(wèi)生部門將安全飲用水視為痢疾預(yù)防問題，生態(tài)學(xué)家將環(huán)境流量視為水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的輸入。這些部門的問題，讓人們了解了水在社會(huì)環(huán)境系統(tǒng)中成為“系統(tǒng)中之系統(tǒng)”的來龍去脈，而水管理則應(yīng)整合并綜合處理這些問題。

另外一個(gè)難題是，如何恰當(dāng)?shù)乇硎鲞m合于水獨(dú)特屬性的管理模式。有學(xué)者解釋，水與其他資源不同，一方面是因?yàn)槿藗兊挠^念，另一方面是因?yàn)樗慕?jīng)濟(jì)屬性使之與面包或者土地等其他物品明顯不同。水的獨(dú)特屬性及其必需性和流動(dòng)性，使之同時(shí)具有公共財(cái)產(chǎn)和私有財(cái)產(chǎn)的屬性。這就需要通過非強(qiáng)制性集體行為而非政府命令進(jìn)行管理。

這些挑戰(zhàn)使水資源綜合管理招致了批評，一些人認(rèn)為，水資源綜合管理太模糊，沒有清晰的指導(dǎo)原則，另外一些人則認(rèn)為其濫用行政權(quán)力而剝奪了公眾權(quán)利。為此有關(guān)水資源綜合管理的辯論圍繞著兩個(gè)問題展開，一是水資源綜合管理是否有效，二是水資源綜合管理是否公平。這些對話涉及不同的群體和主題。

水管理自身復(fù)雜性與其從屬的政策地位，招致了模糊不清等批評，原因是其定義寬泛籠統(tǒng)。其定義中以過程為導(dǎo)向的途徑，在方向上是沒有問題的，但是籠統(tǒng)的解釋使人困惑，招致了一些人的批評。過程通常為旨在實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一系列行動(dòng)。全球水伙伴關(guān)于水資源綜合管理工具的解釋，并沒有展現(xiàn)一個(gè)清晰的過程。相反，它將水資源綜合管理描述為有利的環(huán)境、機(jī)構(gòu)的作用以及管理工具。為了使這些工具和以過程為導(dǎo)向的定義相匹配，需要確定相關(guān)的過程以及更為明確的指導(dǎo)原則。或許，全球水伙伴的解釋只是闡述了水資源綜合治理的概念，或者是管理措施的集合，而不是一個(gè)過程。水資源綜合管理實(shí)施起來缺少明確的指導(dǎo)原則，這使不適應(yīng)開放式過程的人感到不爽。

“管理”一詞必須要與管理的事物相聯(lián)系才有意義，比如，“企業(yè)管理”或者“水管理”。如果將水資源綜合管理定義為指導(dǎo)水管理的一個(gè)過程，就應(yīng)該名符其實(shí)，但其相當(dāng)復(fù)雜的定義并沒有說明管理什么，僅僅指出水資源綜合管理“推進(jìn)水、土地和相關(guān)資源協(xié)調(diào)開發(fā)和管理”。毫無疑問，也可以同樣質(zhì)疑水管理概念本身的模糊不清，這不可避免地涉及到眾多跨部門系統(tǒng)中的某一系統(tǒng)。

水資源綜合管理問題以及水管理本身可以看做是核心問題和衍生問題。例如，管理機(jī)構(gòu)能力不足等問題可能源于腐敗、貧困或者法治欠缺等核心問題，在這種情況下進(jìn)行能力建設(shè)將毫無用處，因?yàn)樗〉玫倪M(jìn)步會(huì)毀于各種潛在力量。造成水管理發(fā)生沖突的潛在核心問題是自身利益，它是個(gè)體不合作、機(jī)構(gòu)之間各行其是以及官僚主義等問題的根源。水管理中爭端不斷，沖突不斷，因?yàn)槟承﹨⑴c者藉此謀取權(quán)力并獲取利益，實(shí)際上產(chǎn)生了道德危害。這些問題將來還會(huì)存在，而解決這些問題，需要變通的措施。在美國，另外一個(gè)核心問題是聯(lián)邦-州-地方三級(jí)政府機(jī)制，這一機(jī)制導(dǎo)致了司法上的各自為政以及為解決糾紛而引起的各種訴訟。在日本等中央集權(quán)程度較高的國家，這一問題則沒有這么突出。美國的聯(lián)邦制系其現(xiàn)實(shí)國情，它支持由地方政府處理問題，這樣至少可以減少一些各自為政的環(huán)節(jié)。然而，事實(shí)表明，簡單地放權(quán)給地方政府并不總能改善公共部門對共有資源的管理。

由于非綜合性的緣故，被引用的常常是使用范圍狹窄的法律而非綜合性法律。這一衍生問題源于政治上以及法律上的各行其是。從美國國會(huì)現(xiàn)行的僵持局面來看，顯而易見，通過綜合性立法幾乎不可能。通過分析干燥而溫暖的亞利桑那州與濕潤而寒冷的緬因州水管理的差異，可以理解法律使用范圍狹窄的弊端。截然不同的背景條件清楚地表明，一刀切的做法是不合適的。對于州政府和地方政府而言，彈性法律有助于解決體制性的慣例問題，而這些慣例往往與法律的使用范圍狹窄有關(guān)，且易形成僵局。法案的靈活性對州及地方政府而言是必要的。另外一個(gè)問題是資金不穩(wěn)定，需要聯(lián)邦資金來彌補(bǔ)地方資金的不足，這一問題是美國由來已久的歷史性問題。資金應(yīng)該更加穩(wěn)定且可預(yù)期，一攬子撥款的作用要比專項(xiàng)資金大。

水決策中公共參與不足，原因很多，其中包括人們對激勵(lì)措施的反應(yīng)。水規(guī)劃人員都知道，召開公共會(huì)議時(shí)，不會(huì)有人參加，然而，如果提出一項(xiàng)威脅其利益的建議時(shí)，各種抗議則會(huì)蜂擁而至。存在的問題包括水問題基礎(chǔ)信息缺乏，公眾不信任以及缺乏興趣。重要的是，要重視教育、透明度、會(huì)議、媒體、模型、數(shù)據(jù)以及有效展示。美國水聯(lián)盟引用的兩個(gè)公眾參與的范例分別是“洛杉磯發(fā)行暴雨管理項(xiàng)目債券提案”以及“西雅圖的水價(jià)調(diào)整”。然而，對于水在創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、經(jīng)濟(jì)增長以及國家安全方面的作用等全局性問題，幾乎沒有廣泛的公眾討論或者公眾調(diào)查。

對于公眾參與問題，有這樣一種指責(zé)，水資源綜合管理只是精英們攫取并維持權(quán)力的一種工具，而非真正的社會(huì)參與途徑。大眾對參與可能完全沒有興趣，或者，對于那些他們認(rèn)為沒有公正地反映自己觀點(diǎn)的參與程序，有意選擇不參與，以沉默的方式表示對抗。

由于核心問題及其衍生問題沒有解決，結(jié)果只能是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，個(gè)別地處理水問題。先前這樣處理似乎也順理成章，因?yàn)槟菚r(shí)的水問題不是很復(fù)雜，與其他問題的交叉也不多。但是，隨著科學(xué)的進(jìn)步，且許多水問題與其他關(guān)鍵的社會(huì)問題及環(huán)境問題交織在一起，這種水處理方式便不再有效。

對水治理失敗的指責(zé)也衍生出另一個(gè)問題，即對非正式渠道解決問題的依賴，這使得局部解決方案不斷積累，而綜合性解決方案卻甚少。對于某些問題，局部方案是有效的，但是對于存在相互聯(lián)系的問題以及涉及大規(guī)模的問題，則不奏效。另外一個(gè)衍生問題是流域范圍與行政管轄不匹配。流域是具有邏輯關(guān)系的管理單元，但其與政治、法律及監(jiān)督管理單元不一致，導(dǎo)致尺度不匹配以及不相適應(yīng)的問題。

最后，水資源綜合管理是適用于各種不同情況的通用模式，而不是一種千遍一律的過程。案例報(bào)告顯示，這一模式并非始終奏效，特別是如果共有利益不清晰、個(gè)人與組織重視自身利益以及公眾不參與，水管理就會(huì)陷入兩難境地，即如何確保共同利益不會(huì)受到損害，盡管目標(biāo)是非經(jīng)濟(jì)性的。相對于大范圍的流域或者國家層面，在小范圍的地方層面上能更好地理解這一目標(biāo)。有效地、公平地進(jìn)行水管理所面臨的兩難境地導(dǎo)致了許多沖突性的對話。盡管出臺(tái)了完美的綜合性水政策，沖突依然不可避免，執(zhí)行水資源綜合管理的機(jī)構(gòu)的能力取決于其執(zhí)政效能。在許多面臨類似兩難境地的復(fù)雜領(lǐng)域中，逐步改進(jìn)總勝于止步不前。重點(diǎn)是需要激勵(lì)合作和綜合行動(dòng)。單個(gè)組織的執(zhí)行力有限，所以組織之間需要進(jìn)行溝通。

水資源綜合管理在持續(xù)的討論和發(fā)展中得以改進(jìn)。共同語言、明晰的手段以及案例研究有助于促進(jìn)相互理解。隨著老一輩管理人員的離去，年輕一輩必須要理解其復(fù)雜性和解決方案。水資源綜合管理從業(yè)人員必須努力和形形色色的人合作，并注意言行以免受到水管理者冷漠傲慢的指責(zé)。

如果不增進(jìn)對水資源綜合管理的理解，那么水資源綜合管理就可能淪為一份管理實(shí)踐清單，從而失去了其統(tǒng)一、綜合途徑的效能。就目前情形看，水資源綜合管理是一種寬泛的、高級(jí)別過程，它鼓勵(lì)辯論，且更多牽涉的是較高層次的監(jiān)管者的職責(zé)，而對于較低層次的負(fù)責(zé)具體工作的水管理者的職責(zé)則涉及較少。其涉及的許多問題是社會(huì)組織問題，但也包括了很多能夠全面提高水管理效能的措施。

(朱慶云 編譯)

TV123.4

:A

1006-0081(2015)12-0001-04

朱慶云，男，江蘇省水文水資源勘測局南京分局，高級(jí)工程師，主要從事水文分析計(jì)算工作。)

2015-10-15