香港大學(xué)研究學(xué)院 殷 樂
大連海事大學(xué)法學(xué)院 閻鐵毅
為實(shí)現(xiàn)本文的目的,首先應(yīng)當(dāng)明確與海上搜救志愿者組織相關(guān)的概念。同時(shí),結(jié)合我國海上搜救志愿者組織的發(fā)展情況,找出我國海上搜救志愿者組織在發(fā)展中的不足之處。
志愿行為的本質(zhì)離不開三個(gè)要素:一是在主觀上,為志愿行為之人完全是出于自己的意志,此乃志愿行為的自愿性。二是在客觀上,志愿行為不會(huì)使得志愿者、志愿者組織獲得任何經(jīng)濟(jì)上的利益,此乃志愿行為的無償性。三是志愿行為使得社會(huì)公益受益,此乃志愿行為的公益性。所以,不脫離自愿性、無償性與公益性的對(duì)志愿行為的定義都是恰當(dāng)?shù)?。國際社會(huì)對(duì)志愿行為通行的定義是:“任何人自愿地利用個(gè)人時(shí)間與精力,為社會(huì)或者他人的利益提供服務(wù)的行為?!敝驹刚邉t是“基于自己無償?shù)闹饔^態(tài)度,自愿利用自己的時(shí)間,向社會(huì)和他人提供幫助或者服務(wù)的自然人”[1]。
志愿者組織是進(jìn)行志愿活動(dòng)的主要主體,也離不開自愿、無償以及公益這三個(gè)屬性。主流觀點(diǎn)認(rèn)為志愿者組織并不是法律上的概念,它屬于非營利組織的一部分,并強(qiáng)調(diào)其成員以志愿者為主。在我國現(xiàn)行的法律下,它們屬于社會(huì)團(tuán)體法人,但是就其法律地位而言,現(xiàn)行法律與制度仍然具有非常大的完善空間。
參照海上突發(fā)事件的概念,海上搜救可以被定義為:“針對(duì)船舶、設(shè)施在海上發(fā)生火災(zāi)、爆炸、碰撞、擱淺、沉沒、油類或危險(xiǎn)化學(xué)品的泄漏以及民用航空器海上遇險(xiǎn)造成或可能造成的人員傷亡或財(cái)產(chǎn)損失事件而采取的應(yīng)急反應(yīng)行動(dòng)?!彼饕ㄈ齻€(gè)方面的內(nèi)容:一是對(duì)海上遇險(xiǎn)人員進(jìn)行的救助脫困;二是對(duì)損失的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助與打撈;三是對(duì)因海上突發(fā)事件造成的環(huán)境損害進(jìn)行補(bǔ)救。
1.海上搜救志愿者組織的概念與特征
有了前述概念作基礎(chǔ),海上搜救志愿者定義就比較明確了:為應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件,在國家搜救機(jī)關(guān)的統(tǒng)一指揮之下,自愿進(jìn)行海上人員的搜救、海上財(cái)產(chǎn)的救助以及海洋環(huán)境污染的防護(hù)與治理的志愿者組織。它具有如下特征:
第一,具有與一般志愿者組織相同的自愿性、無償性以及公益性。
第二,具有更強(qiáng)的組織性。絕大多數(shù)海上志愿搜救都是以海上搜救志愿者組織的名義進(jìn)行的,并且從內(nèi)部管理體系來看,海上搜救志愿者組織比一般志愿者組織具有更強(qiáng)的組織性。
第三,海上搜救志愿者組織的志愿任務(wù)比一般的志愿服務(wù)有更強(qiáng)的緊迫性與專業(yè)性。這一特征要求海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)具有更完善的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力。
2.海上搜救志愿者組織的識(shí)別條件
從概念與特征入手,海上搜救志愿者組織的識(shí)別條件有如下幾個(gè):
第一,具有自愿性、無償性與公益性。
第二,志愿工作以海上搜救為中心。
第三,具有一定數(shù)量的海上搜救志愿者,并且這些志愿者都以海上搜救志愿者組織的名義進(jìn)行志愿搜救活動(dòng)。
第四,具有與海上搜救志愿活動(dòng)相配套的管理體制與搜救裝備。
對(duì)我國海上搜救志愿者組織的發(fā)展進(jìn)行歸納總結(jié),海上搜救志愿者組織主要呈現(xiàn)出如下發(fā)展不足之處。
1.缺乏法律保障
缺乏法律保障是我國海上搜救志愿者組織發(fā)展的亂象之首,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一,我國法律對(duì)海上搜救志愿者組織的法律地位缺乏明確的規(guī)定。海上搜救志愿者組織的存在形式多種多樣,有的作為社會(huì)團(tuán)體法人在民政部門進(jìn)行登記,有的掛靠在黨、團(tuán)組織以及工會(huì)與協(xié)會(huì)之下,有的甚至沒有經(jīng)過任何的登記。這種情況的存在使得海上搜救志愿者組織在發(fā)展上良莠不齊,主體資格得不到承認(rèn)與完善。
第二,沒有法律明確海上搜救志愿者組織內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以及外部法律關(guān)系的相關(guān)事宜,造成海上搜救志愿者組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)混亂無序,海上搜救志愿者的補(bǔ)償不利,搜救效率低下并且對(duì)外承擔(dān)責(zé)任的能力欠缺。
2.海上搜救志愿者組織內(nèi)部缺乏有效的管理體系
我國海上搜救志愿者組織在內(nèi)部管理上的薄弱環(huán)節(jié)體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:
第一,缺乏完善的組織結(jié)構(gòu),使得組織內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行不夠及時(shí)流暢。
第二,對(duì)志愿者的分工與管理工作不夠細(xì)致。許多海上搜救志愿者都是臨時(shí)征召的漁船,其搜救活動(dòng)受海上搜救志愿者組織的管控程度很小。分工不明確,組織混亂的現(xiàn)象常有發(fā)生。
第三,內(nèi)部權(quán)力過于集中,搜救、行政管理以及財(cái)務(wù)管理都集中在一個(gè)人或幾個(gè)人的手中。
第四,對(duì)志愿者的準(zhǔn)入條件以及分工管理不夠細(xì)致,使得志愿者隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊。
3.海上搜救志愿者組織資金保障制度不健全
國家政府給予海上搜救志愿者組織的財(cái)政撥款較少,社會(huì)捐助活動(dòng)不積極,許多海上搜救志愿者組織入不敷出,志愿者培訓(xùn)、裝備更新維護(hù)等工作很難開展。在海上搜救志愿者組織內(nèi)部,財(cái)務(wù)管理與行政、搜救管理的界限不明確,財(cái)務(wù)制度不健全,存在開銷隨意、工作人員侵吞財(cái)物的狀況。
4.志愿者的培訓(xùn)程度與裝備先進(jìn)性有待提高
海上搜救志愿者內(nèi)部管理體系的薄弱造成了志愿者培訓(xùn)上的短板。在現(xiàn)存的許多海上搜救志愿者組織中,很多培訓(xùn)只是在形式上走走過場(chǎng),海上搜救志愿者的救援水平以及在海上惡劣的環(huán)境中保護(hù)自己和被救助人員的人身安全能力并沒有得到有效的提高。
海上搜救志愿者組織的裝備先進(jìn)性也有待提高。現(xiàn)在海上搜救志愿者的搜救裝備主要依靠志愿者自帶,質(zhì)量普遍不高并且針對(duì)性不強(qiáng),在很多情況下并不能起到提高搜救效率的作用。
5.對(duì)海上搜救志愿者的保障與獎(jiǎng)勵(lì)不夠
在現(xiàn)行情況下,許多海上搜救志愿者進(jìn)行海上搜救是需要自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的。海上搜救志愿者組織既沒有為他們購買保險(xiǎn),在損害發(fā)生之后也不積極賠償或者沒有賠償能力,使得海上搜救志愿者組織進(jìn)行海上搜救的積極性大大降低。
此外,對(duì)海上搜救志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)辦法也只是停留在籠統(tǒng)粗糙的層次上,不夠清楚具體且社會(huì)對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的認(rèn)同度不高。這對(duì)海上搜救志愿者的積極性也是一種挫傷。
如果想要明確海上搜救志愿者組織的內(nèi)部體系與外部關(guān)系,則首先需要確認(rèn)海上搜救志愿者組織的主體性質(zhì)。換言之,只有確定了海上搜救志愿者組織屬于何種主體,才能對(duì)海上搜救志愿者組織的內(nèi)部體系與外部的關(guān)系進(jìn)行明確并有針對(duì)性的制度設(shè)置。
1.對(duì)西方“非營利組織”的批判與繼承
對(duì)“非營利組織”的界定多種多樣。值得一提的是美國約翰·霍普金斯大學(xué)的萊斯特·塞拉蒙(Lester M.Salamon)教授從組織的特征來界定非營利組織的方法。他認(rèn)為,具有正規(guī)性、民間性、非營利性、自治性、志愿性與公益性的組織就可以稱為是非營利性組織。[2]該定義比較接近海上搜救志愿者組織的相關(guān)特征,對(duì)海上搜救志愿者組織的主體完善提供了借鑒之處。
上述非營利組織定義的精髓在于明確了海上搜救志愿者組織的自愿性、無償性、公益性等相關(guān)屬性,對(duì)海上搜救志愿者組織的組織性質(zhì)進(jìn)行了明確的描述,值得海上搜救志愿者組織在完善其地位中予以借鑒。然而,非營利組織的定義也存在著明顯的弊端,即缺乏對(duì)組織的法律人格地位的明確界定。單純采用該定義會(huì)造成其法律人格上的空白,進(jìn)而會(huì)產(chǎn)生設(shè)立程序、責(zé)任承擔(dān)、財(cái)產(chǎn)歸屬以及訴訟主體資格不明確的情況。
2.對(duì)“社會(huì)團(tuán)體法人”的批判與繼承
社會(huì)團(tuán)體法人屬于我國法律所明確規(guī)定的法人的一種,具有法律人格以及民事權(quán)利能力與民事行為能力。在設(shè)立程序、責(zé)任承擔(dān)、財(cái)產(chǎn)歸屬以及訴訟主體資格的確定上都能找到明確的法律依據(jù)。
然而,社會(huì)團(tuán)體法人所涵蓋的類型過于寬泛龐雜,并不能很好地體現(xiàn)出海上搜救志愿者組織的自愿、無償、公益性三大特征。如果直接將海上搜救志愿者組織與社會(huì)團(tuán)體法人畫上等號(hào),無異于在海上搜救志愿者組織的地位完善之路上原地踏步。海上搜救志愿者組織的組織性質(zhì)還是沒有得到法律上的承認(rèn)。
3.海上搜救志愿者組織的理想主體性質(zhì):公益性法人
擁有法律所承認(rèn)的組織性質(zhì)與法律人格是海上搜救志愿者組織主體性質(zhì)完善的重要一步。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行法律的基礎(chǔ)之上,針對(duì)海上搜救志愿者組織創(chuàng)設(shè)“公益性法人”的概念。
公益性法人指的是以社會(huì)公益為目的,符合自愿性、無償性與公益性,并獨(dú)立地?fù)碛凶约旱呢?cái)產(chǎn)并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的法人。其兼采了非營利組織與社會(huì)團(tuán)體法人的優(yōu)點(diǎn):
第一,公益性法人的主體地位體現(xiàn)出了海上搜救志愿者組織的組織特征,這些特征將使海上搜救志愿者組織在財(cái)政撥款、稅收豁免、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等政策上得到法律的支持,有助于海上搜救志愿者組織的發(fā)展。
第二,由于其兼具社會(huì)團(tuán)體法人的獨(dú)立法人性質(zhì),在設(shè)立程序、財(cái)產(chǎn)權(quán)的歸屬、權(quán)利能力、責(zé)任承擔(dān)以及訴訟主體資格的明確上都有了法律依據(jù)。
海上搜救志愿者組織的理想主體性質(zhì)——公益性法人的明確對(duì)海上搜救志愿者組織建立內(nèi)部體系提供了強(qiáng)有力的支撐。海上搜救志愿者組織在內(nèi)部體系上應(yīng)當(dāng)進(jìn)行如下的規(guī)劃,主要包括內(nèi)部管理體系與職能體系。
1.海上搜救志愿者組織的組織架構(gòu)
除了堅(jiān)持海上搜救志愿者組織的公益性法人的主體地位,法律也有必要對(duì)海上搜救志愿者組織的組織架構(gòu)給出一些基本的規(guī)定。筆者認(rèn)為,海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)明確的組織架構(gòu)有三個(gè)方面:
第一,明確最高權(quán)力機(jī)關(guān)。如同所有類型的法人組織一樣,海上搜救志愿者組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有對(duì)組織的法定的最高權(quán)力并有權(quán)決定組織的一切重要事務(wù),以志愿者(代表)大會(huì)為宜。其遵循的會(huì)議程序與重大表決事項(xiàng),均可以通過章程決定。
第二,確定三大職能部門即內(nèi)部行政管理、財(cái)務(wù)管理以及搜救業(yè)務(wù)管理三大部門。內(nèi)部行政管理部門主要負(fù)責(zé)志愿者的招錄、登記、培訓(xùn),人事管理以及海上搜救裝備的維護(hù)與保養(yǎng)。財(cái)務(wù)管理主要負(fù)責(zé)為海上搜救志愿者組織編制財(cái)務(wù)報(bào)告以及處理與海上搜救志愿者組織財(cái)務(wù)相關(guān)的工作,應(yīng)當(dāng)遵循透明、公開、獨(dú)立的原則。搜救業(yè)務(wù)管理部門主要負(fù)責(zé)搜救任務(wù)進(jìn)行時(shí)的指揮協(xié)調(diào)工作,屬于海上搜救志愿者組織的核心職能部門。三大職能部門均應(yīng)當(dāng)受到海上搜救志愿者組織最高權(quán)力機(jī)關(guān)與社會(huì)公眾的監(jiān)督。
除了上述的最高權(quán)力機(jī)關(guān)以及三大職能部門之外,海上搜救志愿者組織可以依法行使自己的自治權(quán),創(chuàng)設(shè)其他的部門以及機(jī)構(gòu)。在創(chuàng)設(shè)這些部門與機(jī)構(gòu)時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循簡(jiǎn)潔高效的原則。
2.海上搜救志愿者組織的財(cái)政保障制度
海上搜救志愿行為的風(fēng)險(xiǎn)較大,要求志愿者組織擁有比較穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。
結(jié)合我國海上搜救志愿者組織的發(fā)展現(xiàn)狀,海上搜救志愿者組織的經(jīng)費(fèi)來源主要有政府財(cái)政撥款、社會(huì)捐助等。在堅(jiān)持現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)來源的前提之下,政府與海上搜救志愿者組織都應(yīng)當(dāng)采取措施擴(kuò)大海上搜救志愿者組織的經(jīng)費(fèi)來源,對(duì)海上搜救志愿者組織采取的穩(wěn)健的財(cái)務(wù)方案予以鼓勵(lì)。海上搜救志愿者組織也應(yīng)當(dāng)奉行財(cái)務(wù)獨(dú)立的內(nèi)部管理原則。
3.海上搜救志愿者的資格授予與認(rèn)證制度
海上搜救志愿者是海上搜救志愿者組織中核心組成人員,重要性不言而喻。他們的資格授予與認(rèn)證需要制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)入條件。
我國的現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有對(duì)海上搜救志愿者的資格準(zhǔn)入有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),甚至對(duì)于一般志愿者,法律規(guī)定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也是同樣缺乏的。只有共青團(tuán)中央頒布的《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》對(duì)志愿者注冊(cè)的基本條件有所規(guī)定。①《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》(2006年)第二章第四條基本條件:(一)年滿十八周歲或十六至十八周歲以自己勞動(dòng)收入為主要生活來源者;十四至十八周歲者,須經(jīng)其法定代理人同意。(二)具備參加志愿服務(wù)相應(yīng)的基本能力和身體素質(zhì)。(三)遵守國家法律法規(guī)和注冊(cè)機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定。
海上搜救志愿者的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)參考《中國注冊(cè)志愿者管理辦法》關(guān)于志愿者的準(zhǔn)入規(guī)定,同時(shí)應(yīng)當(dāng)在身體素質(zhì)以及基本的海上搜救技能的掌握上設(shè)立相應(yīng)條件。
4.海上搜救志愿者的培訓(xùn)與管理制度
對(duì)海上搜救志愿者的培訓(xùn)與管理很大程度上決定了他們?cè)谒丫然顒?dòng)中的效率以及人身安全。而這恰恰是我國的海上搜救志愿者組織的發(fā)展中所欠缺的。培訓(xùn)課程應(yīng)以實(shí)際搜救活動(dòng)作為出發(fā)點(diǎn),同時(shí)還要兼顧海上搜救志愿者組織的分工以及每個(gè)志愿者的個(gè)人情況。此外,海上搜救志愿者培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)保證質(zhì)量,避免“走過場(chǎng)”的培訓(xùn)出現(xiàn)。
5.海上搜救志愿者的志愿服務(wù)保障制度
海上搜救屬于危險(xiǎn)性較強(qiáng)的志愿服務(wù),必要的保障制度不可缺少,主要應(yīng)當(dāng)包含以下三個(gè)方面:
第一,搜救裝備保障,優(yōu)良的海上搜救裝備可以提高海上搜救的高效性與保護(hù)志愿者的安全。
第二,應(yīng)當(dāng)建立志愿服務(wù)的補(bǔ)償制度,應(yīng)當(dāng)成立專項(xiàng)的基金對(duì)海上搜救志愿者在海上搜救活動(dòng)中受到的人身與財(cái)產(chǎn)損失給予補(bǔ)償。
第三,海上搜救保險(xiǎn)制度,保證在專項(xiàng)基金不足以補(bǔ)償志愿者遭受的損失時(shí),志愿者仍可以得到相應(yīng)的補(bǔ)償。
6.海上搜救志愿者的獎(jiǎng)勵(lì)與表彰制度
表彰能夠增強(qiáng)海上搜救志愿者的使命感、積極性以及責(zé)任心。然而我國對(duì)海上搜救志愿者并沒有制定專門的表彰方法,并且存在著表彰措施單一、表彰認(rèn)同度不高的問題。鑒于此種情況,我國有必要吸收國外發(fā)達(dá)的海上搜救志愿者表彰體系,結(jié)合實(shí)際情況,建立專門的海上搜救志愿者表彰辦法。
7.海上搜救志愿者組織的公益訴訟職能
2015年1月1日,國家開始實(shí)行新《環(huán)境保護(hù)法》。該法律第一次對(duì)環(huán)境保護(hù)公益訴訟有了明確的規(guī)定。①《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條(2015年1月1日實(shí)施)規(guī)定,對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)、損害社會(huì)公共利益的行為,符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟:(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟,人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。加上《民事訴訟法》第五十五條關(guān)于民事公益訴訟的基本規(guī)定,我國環(huán)境保護(hù)公益訴訟的基本制度已經(jīng)形成。海上搜救志愿者組織作為海上人命搜救、海洋環(huán)境保護(hù)的民間力量的先驅(qū)者,應(yīng)當(dāng)被賦予進(jìn)行公益訴訟的權(quán)利。其作為海洋環(huán)境公益訴訟的原告,具有如下優(yōu)勢(shì):
第一,海上搜救志愿者組織具有收集證據(jù)能力的優(yōu)越性。在執(zhí)行海上搜救任務(wù)的過程中,海上搜救志愿者組織往往可以收集到關(guān)于海上事故造成的環(huán)境損害的第一手資料,并且在接下來的工作中對(duì)海洋環(huán)境的污染狀況進(jìn)行進(jìn)一步的監(jiān)控與評(píng)估。不像大多數(shù)海上環(huán)境保護(hù)組織那樣,不能在海上事故發(fā)生后的第一時(shí)間到達(dá)現(xiàn)場(chǎng),需要依賴海事部門的調(diào)查報(bào)告來了解海洋環(huán)境被污染的情況。
第二,海上搜救志愿者組織相較于一般的環(huán)境保護(hù)組織,具有更強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與更規(guī)范的管理模式,能夠更好地承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)。在海上搜救志愿者組織建立良好的財(cái)務(wù)管理制度的前提下,海上搜救志愿者組織通過訴訟而得到的賠償金能夠被更加公開透明地使用或分配。
海上搜救志愿者組織的公益性法人主體性質(zhì)為海上搜救志愿者組織在執(zhí)行海上搜救志愿任務(wù)時(shí)與不同主體之間產(chǎn)生的法律關(guān)系與相應(yīng)的責(zé)任承擔(dān)提供了重要的出發(fā)點(diǎn)。
1.海上搜救志愿者組織與海上搜救志愿者之間的關(guān)系
海上搜救志愿者組織與海上搜救志愿者之間是一種非雇傭的平等民事關(guān)系,受我國民事法律關(guān)系的調(diào)整。
對(duì)于注冊(cè)海上搜救志愿者而言,由于其本身屬于海上搜救志愿者組織的成員,與海上搜救志愿者之間的關(guān)系屬于一種特殊的成員關(guān)系。我國現(xiàn)行的法律并沒有對(duì)這種關(guān)系作出具體的定義,但隨著海上搜救志愿者組織的發(fā)展,有關(guān)法律法規(guī)會(huì)對(duì)這種關(guān)系作出規(guī)定。
對(duì)于招募的海上搜救志愿者而言,他們與海上搜救志愿者組織之間的關(guān)系屬于無償委托合同關(guān)系。應(yīng)招募廣告向海上搜救志愿者組織發(fā)出加入申請(qǐng)屬于邀約,而海上搜救志愿者組織對(duì)其申請(qǐng)予以批準(zhǔn)則視為承諾。雙方的關(guān)系適用《合同法》關(guān)于無償委托合同的規(guī)定。
海上搜救志愿者與海上搜救志愿者組織可能產(chǎn)生合同責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。對(duì)于合同責(zé)任而言,當(dāng)海上搜救志愿者沒有按照與海上搜救志愿者組織的委托合約履行相應(yīng)的義務(wù)、沒有盡到告知或者保密義務(wù)、擅自退出海上搜救志愿者組織的,可能會(huì)構(gòu)成海上搜救志愿者與海上搜救志愿者組織之間的合同關(guān)系的違反。但由于這一合同屬于無償委托合同,只有海上搜救志愿者在故意或者重大過失的情況下違反合同,才需要承擔(dān)違約責(zé)任。
對(duì)于侵權(quán)責(zé)任,最主要的情況是海上搜救志愿者組織在搜救行動(dòng)中侵害海上搜救志愿者的合法權(quán)益所產(chǎn)生的法律責(zé)任。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取過錯(cuò)推定責(zé)任。因?yàn)楹I纤丫热蝿?wù)風(fēng)險(xiǎn)較大,海上搜救志愿者對(duì)其遭受侵權(quán)損害后的相關(guān)侵權(quán)責(zé)任要件舉證難度大,如果海上搜救志愿者組織僅承擔(dān)過錯(cuò)侵權(quán)責(zé)任,則不利于保護(hù)海上搜救志愿者的權(quán)益。
2.海上搜救志愿者組織與被救助對(duì)象之間的關(guān)系
在海上搜救志愿者組織主動(dòng)向被救助人員提供救助服務(wù)時(shí),海上搜救志愿者組織與被救助對(duì)象之間往往不能認(rèn)定存在法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,更多屬于一種好意施惠的行為而被納入道德管轄范疇。
當(dāng)志愿者應(yīng)被救助對(duì)象的請(qǐng)求而進(jìn)行海上救助時(shí),海上搜救志愿者組織與被救助對(duì)象之間亦成立“委托與被委托的關(guān)系”[3]。被服務(wù)對(duì)象的請(qǐng)求與志愿者組織作出的肯定性答復(fù)可以被看作邀約與承諾,在海上搜救志愿者組織作出肯定的答復(fù)之后,海上搜救志愿者組織與被救助對(duì)象之間的無償委托合同關(guān)系就產(chǎn)生了。雙方的權(quán)利與義務(wù)也應(yīng)當(dāng)適用《合同法》有關(guān)無償委托合同的規(guī)定。
海上搜救志愿者組織與被救助對(duì)象之間也會(huì)存在合同責(zé)任與侵權(quán)責(zé)任。對(duì)于合同責(zé)任而言,只有當(dāng)海上搜救志愿者組織基于故意或者重大過失違反合同而給被救助人帶來損失的,才承擔(dān)賠償責(zé)任。侵權(quán)責(zé)任主要是海上搜救志愿者組織替代承擔(dān)海上搜救志愿者在進(jìn)行志愿搜救活動(dòng)中對(duì)被救助對(duì)象造成的損害的情形。這種替代責(zé)任的產(chǎn)生有以下幾個(gè)原因:
第一,在名義上,海上搜救志愿者是以海上搜救志愿者組織的名義進(jìn)行海上搜救活動(dòng)的。
第二,海上搜救志愿者組織對(duì)其志愿者負(fù)有直接的監(jiān)督管理之責(zé)。
第三,在社會(huì)效果上,由海上搜救志愿者組織承擔(dān)賠償責(zé)任,有利于對(duì)被救助人員損害的充分補(bǔ)償,也維護(hù)了海上搜救志愿者從事海上搜救活動(dòng)的積極性。
3.海上搜救志愿者組織與中國海上搜救中心、救助與打撈局之間的關(guān)系
中國海上搜救中心主要負(fù)責(zé)國家海上搜救、重大海上溢油部際聯(lián)席會(huì)議的日常工作,負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指揮重大海上人命搜救、船舶污染事故和重要通航水域清障等應(yīng)急處置工作以及負(fù)責(zé)國家海上搜救應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制有關(guān)具體工作。①節(jié)選自中國海上搜救中心網(wǎng)站:http://www.moc.gov.cn/zizhan/siju/soujiuzhongxin/jigouzhineng/(查詢時(shí)間:2015年4月28日)。由于其屬于一種行政議事機(jī)構(gòu),故并不具有行政主體地位,也不會(huì)與海上搜救志愿者組織發(fā)生行政法意義上的授權(quán)或委托關(guān)系。
交通運(yùn)輸部救助打撈局是交通部下屬機(jī)構(gòu),主要職責(zé)包括對(duì)中國水域發(fā)生的海上事故的應(yīng)急反應(yīng)、人命救助、船舶和財(cái)產(chǎn)救助、沉船沉物打撈、海上消防、清除溢油污染及其他對(duì)海上運(yùn)輸和海上資源開發(fā)提供安全保障等。②節(jié)選自中國交通運(yùn)輸部救助與打撈局網(wǎng)站:http://www.crs.gov.cn/jigougk_jlj/danweijj_jjgk/(查詢時(shí)間:2015年4月28日)。救助與打撈局總局屬于機(jī)關(guān)法人,具有獨(dú)立的行政主體資格,當(dāng)其將部分行政職能委托給海上搜救志愿者組織行使時(shí),與之成立行政委托關(guān)系;當(dāng)一些屬于事業(yè)單位的地方救助局委托海上搜救志愿者組織進(jìn)行海上搜救工作時(shí),由于地方救助局并沒有行政主體資格,其與海上搜救志愿者組織之間應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為一般民事委托關(guān)系。
4.海上搜救志愿者組織與其他公益性組織的關(guān)系
海上搜救志愿者組織在進(jìn)行志愿搜救時(shí),也會(huì)與其他公益性組織如醫(yī)療機(jī)構(gòu)、工會(huì)及各種聯(lián)合會(huì)、其他領(lǐng)域的志愿者組織等進(jìn)行交往。由于他們之間不存在任何行政上的隸屬關(guān)系,宜將他們之間看作平等的民事主體,其關(guān)系也應(yīng)當(dāng)通過民事法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。
民間海上搜救力量是英國海上搜救體系的中流砥柱。在英國的海上搜救體系中,海事與海岸警備署(the Maritime and Coastguard Agency)所設(shè)立的海上搜救協(xié)調(diào)中心主要負(fù)責(zé)海上搜救的組織與協(xié)調(diào)工作。具體的海上搜救力量則包括軍隊(duì)、皇家海岸警備隊(duì)以及以皇家救生艇協(xié)會(huì)(Royal National Lifeboat Institution(RNLI))(以下簡(jiǎn)稱RNLI)為首的民間力量。依照統(tǒng)計(jì),英國90%以上的海上搜救任務(wù)是由民間力量完成的。③節(jié)選自RNLI官方網(wǎng)站:http://rnli.org/Pages/default.aspx(查詢時(shí)間:2015年5月6日)。RNLI在組織地位、內(nèi)部管理、資金運(yùn)營、對(duì)志愿者的保障與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制上都有很多值得我國海上搜救志愿者組織借鑒的地方。
RNLI屬于不以營利為目的的慈善組織。這一組織性質(zhì)確定了RNLI的行為準(zhǔn)則以及進(jìn)行海上搜救活動(dòng)的基本目的。除此之外,RNLI還屬于依照英國法律成立的財(cái)團(tuán)法人,具有獨(dú)立的法律人格。
RNLI的慈善組織與財(cái)團(tuán)法人地位給我國海上搜救志愿者組織發(fā)展的啟示在于:法律應(yīng)當(dāng)明確海上搜救志愿者組織的自愿、無償、公益性與非法人地位。這也在一定程度上驗(yàn)證了建立本文提出的“公益性法人”的必要性。
RNLI在組織管理上實(shí)施扁平化的組織管理模式,由總部統(tǒng)一管理236個(gè)救生艇分站。各救生艇分站接受當(dāng)?shù)睾I纤丫葏f(xié)調(diào)中心的協(xié)調(diào),當(dāng)?shù)卣鶕?jù)需要協(xié)助但不干預(yù)救助行動(dòng)。[4]
RNLI的內(nèi)部管理體系給我國海上搜救志愿者組織的發(fā)展提供了如下借鑒之處:一是在搜救機(jī)構(gòu)設(shè)置上遵循簡(jiǎn)潔高效的原則,RNLI的每個(gè)救生艇分站都由總部統(tǒng)一管理,有利于提高搜救反應(yīng)速度與效率。二是RNLI實(shí)行自主搜救的原則,政府部門予以必要協(xié)助但不干預(yù),有助于提高自主性。這種做法亦值得我國借鑒。
RNLI屬于依照英國國內(nèi)法成立的財(cái)團(tuán)法人,其主要的運(yùn)營費(fèi)用源自社會(huì)捐助。同時(shí),RNLI也奉行財(cái)務(wù)獨(dú)立原則,由咨詢委員會(huì)與基金會(huì)委托專門的財(cái)務(wù)管理公司進(jìn)行管理,①節(jié)選自RNLI官方網(wǎng)站:http://rnli.org/Pages/default.aspx(查詢時(shí)間:2015年5月6日)。做到了財(cái)務(wù)管理與內(nèi)部行政管理、搜救管理區(qū)分,財(cái)務(wù)獨(dú)立性強(qiáng)、透明度高。
委托財(cái)務(wù)管理公司來進(jìn)行日常財(cái)務(wù)管理的方式雖然不能夠直接適用于我國的海上搜救志愿者組織,但是RNLI奉行的財(cái)務(wù)獨(dú)立原則值得我國的海上搜救志愿者組織進(jìn)行借鑒,這種運(yùn)營模式有助于海上搜救志愿者組織財(cái)務(wù)的穩(wěn)健與公開。
在志愿者培訓(xùn)方面,RNLI采取的是通過對(duì)不同的志愿崗位采取不同培訓(xùn)計(jì)劃的模式,確保志愿者接受適宜其職務(wù)的培訓(xùn)并達(dá)到適當(dāng)?shù)目己藰?biāo)準(zhǔn)。該計(jì)劃針對(duì)不同層次、不同角色設(shè)置培訓(xùn)科目。完成該計(jì)劃且最終考核合格的,才能作為基本救助人員參與救助行動(dòng)。[4]RNLI還對(duì)已經(jīng)參加海上搜救活動(dòng)的志愿者提供進(jìn)一步的培訓(xùn)服務(wù),以保證他們能夠及時(shí)掌握最新的搜救技術(shù)與裝備操作能力。RNLI嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呐嘤?xùn)態(tài)度以及基于志愿者不同層次、角色而設(shè)置的培訓(xùn)科目與培訓(xùn)考核制度值得我國海上搜救志愿者借鑒。
在裝備方面,采用最先進(jìn)的救生設(shè)備與個(gè)人裝備是RNLI一貫奉行的原則。RNLI擁有適應(yīng)在不同環(huán)境、氣候條件下的海上救助活動(dòng)的全天候救生艇、近岸用救生艇、大型氣墊船等救生船艇設(shè)備。RNLI還為岸上志愿者配備了四驅(qū)型越野車、全地形救援車、摩托艇等救生裝備,確保被救助人員在被轉(zhuǎn)移到岸上之后能夠得到及時(shí)的救助或者進(jìn)一步轉(zhuǎn)移。值得一提的是,RNLI除了購置先進(jìn)的搜救裝備外,還親自參與搜救裝備的改造、設(shè)計(jì)以及研發(fā)工作:參與研發(fā)的“Shonnon”級(jí)噴水推進(jìn)救生艇也代表了世界上同級(jí)別的救生艇在設(shè)計(jì)與制造方面的最高水平。
RNLI內(nèi)部制定了完善的志愿者保障體系:一是保障志愿者在參與救助活動(dòng)時(shí)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)損失、人身傷亡能夠得到充分的補(bǔ)償;二是建立志愿者費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng),可以報(bào)銷志愿者參與救助行動(dòng)而實(shí)際產(chǎn)生的花費(fèi);三是建立個(gè)人傷害酌付計(jì)劃,允許志愿者對(duì)其在參與救助行動(dòng)或訓(xùn)練期間受到的傷害而產(chǎn)生的收入損失、相關(guān)花費(fèi)等申請(qǐng)賠償;四是建立支援救生船員救濟(jì)基金,旨在救助陷入生活困境的志愿者以及他們的家庭。[4]此外,RNLI還為其志愿者投保,進(jìn)一步降低搜救活動(dòng)中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。
RNLI的搜救志愿者受到社會(huì)各界的高度認(rèn)可,組織內(nèi)部、政府以及社會(huì)各界通過授予各種榮譽(yù)來對(duì)RNLI的杰出志愿者進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。獎(jiǎng)勵(lì)以精神獎(jiǎng)勵(lì)為主,物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔:精神獎(jiǎng)勵(lì)包括喬治勛章(GC)、英國帝國獎(jiǎng)?wù)拢˙EM)等;RNLI的內(nèi)部獎(jiǎng)?wù)掳ń?、銀、銅質(zhì)勛章以及榮譽(yù)獎(jiǎng)?wù)?。在物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方面,英國政府與RNLI內(nèi)部都設(shè)有專門的杰出志愿者獎(jiǎng)金。
與我國的海上搜救志愿者獎(jiǎng)勵(lì)體系相比,英國政府以及RNLI的獎(jiǎng)勵(lì)體系的社會(huì)認(rèn)可度高、具體細(xì)致,值得我國的海上搜救志愿者組織與政府、社會(huì)的借鑒。②對(duì)我國海上搜救志愿者組織的獎(jiǎng)勵(lì)主要通過《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》(2007年11月1日實(shí)施),財(cái)政部、交通運(yùn)輸部印發(fā)的《海(水)上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理暫行辦法》(2007年9月29日實(shí)施),交通運(yùn)輸部辦公廳印發(fā)的《海(水)上搜救獎(jiǎng)勵(lì)專項(xiàng)資金管理實(shí)施細(xì)則》(2009年1月8日實(shí)施)來進(jìn)行。
針對(duì)前述海上搜救志愿者組織在發(fā)展中存在的不足之處,結(jié)合海上搜救志愿者組織的主體性質(zhì)、內(nèi)部體系與外部關(guān)系,為海上搜救志愿者組織的法律地位完善提出相應(yīng)的建議。
只有國家和政府對(duì)海上搜救志愿者組織予以足夠的重視,海上搜救志愿者組織才能健康發(fā)展。制定與海上搜救志愿者組織相應(yīng)的法律法規(guī),是完善海上搜救志愿者組織發(fā)展的第一步。
1.法律、行政法規(guī)的形式與創(chuàng)設(shè)主體
按照《立法法》的規(guī)定并結(jié)合我國的立法實(shí)踐,可以制定法律或者由國務(wù)院制定行政法規(guī)。因?yàn)榉杀刃姓ㄒ?guī)制定周期長,過程更為嚴(yán)格,建議先由國務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī),盡快產(chǎn)生對(duì)大部分事務(wù)的調(diào)整能力,經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn),施行一段時(shí)間積累經(jīng)驗(yàn)后,再繼續(xù)由全國人大或者全國人大常委會(huì)制定相應(yīng)的法律。
2.法律、行政法規(guī)的內(nèi)容
要明確規(guī)定海上搜救志愿者組織的主體性質(zhì)、海上搜救志愿者組織的基本設(shè)立條件與設(shè)立程序、海上搜救志愿者組織內(nèi)部的基本組織機(jī)構(gòu)以及海上搜救志愿者的準(zhǔn)入條件、行為準(zhǔn)則、權(quán)利保障和法律責(zé)任。
內(nèi)部管理體系的完善主要包括兩個(gè)部分:一是部門的設(shè)置,二是志愿者的分工。
就部門設(shè)置而言,海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)遵循獨(dú)立高效的原則。即在一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)力機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下,依照不同的職能設(shè)定不同的部門。海上搜救志愿者組織的業(yè)務(wù)部門至少應(yīng)當(dāng)包括海上搜救業(yè)務(wù)部門、組織內(nèi)部行政管理部門與財(cái)務(wù)管理部門。這三個(gè)部門之間應(yīng)當(dāng)彼此獨(dú)立,互不影響,共同受到志愿者(代表)大會(huì)的監(jiān)督。對(duì)于海上搜救業(yè)務(wù)部門的設(shè)置,建議采用由總部直接領(lǐng)導(dǎo)其他海上搜救分站的扁平化管理模式,確保在執(zhí)行搜救任務(wù)時(shí),指令能夠快速傳遞。
就志愿者分工而言,我國海上搜救志愿者組織可采用以工作地點(diǎn)為分類基礎(chǔ),再以不同的具體工作進(jìn)行分工。這種模式有利于海上搜救指令的傳達(dá)與志愿者的調(diào)動(dòng)。
提供海上搜救志愿者的資金保障也包括了組織外部的來源保障與組織內(nèi)部的財(cái)政管理兩個(gè)方面。
國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)海上搜救志愿者組織的資金撥款力度,在每年的財(cái)政預(yù)算中應(yīng)當(dāng)針對(duì)海上搜救志愿行動(dòng)預(yù)留相應(yīng)的資金預(yù)算。同時(shí),政府也應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)公眾對(duì)海上搜救的捐助,比如采取捐助款項(xiàng)抵扣稅款的措施。
海上搜救志愿者內(nèi)部應(yīng)當(dāng)遵循獨(dú)立原則,設(shè)立專門的財(cái)務(wù)管理委員會(huì)或者財(cái)務(wù)處,獨(dú)立運(yùn)行并受到志愿者(代表)大會(huì)的監(jiān)督。此外,有必要建立專門的會(huì)計(jì)賬簿,并由國家審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。必要時(shí),也可以聘請(qǐng)專業(yè)的會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)與核算。
1.建立并完善海上搜救志愿者組織的培訓(xùn)體系
海上搜救志愿者的培訓(xùn)體系組織應(yīng)當(dāng)按照海上搜救志愿者的分工體系進(jìn)行。海上搜救志愿工作最基本的技能培訓(xùn)與安全保障培訓(xùn)應(yīng)當(dāng)作為基礎(chǔ)的培訓(xùn)內(nèi)容,讓每個(gè)海上搜救志愿者牢牢掌握。
2.加強(qiáng)海上搜救志愿者裝備的先進(jìn)、可靠、安全性能
國家有責(zé)任保障海上搜救志愿者組織搜救裝備的先進(jìn)、可靠、安全。應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)并監(jiān)督落實(shí),確保海上搜救志愿者組織能夠進(jìn)行裝備的更新?lián)Q代,及時(shí)淘汰落后、不可靠、不安全的海上搜救裝備。在船艇、機(jī)械、雷達(dá)、通信等搜救裝備、設(shè)備的購置方面,國家對(duì)海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予補(bǔ)貼(例如購置補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠),確保海上搜救志愿者組織在裝備購置上不會(huì)存在太大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。必要時(shí),中央政府集團(tuán)采購后,免費(fèi)或者按照成本價(jià)格配備給海上搜救志愿者組織,政府、海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)保證每個(gè)海上搜救志愿者擁有先進(jìn)、可靠、安全的裝備、設(shè)備,既能夠保證搜救安全、效率,又能夠輔助主業(yè),便利生產(chǎn)。
海上搜救志愿者外部保障主要為國家建立針對(duì)海上搜救志愿者的保障與補(bǔ)償基金,使海上搜救志愿者在執(zhí)行海上搜救任務(wù)時(shí)受到的人身與財(cái)產(chǎn)損害得到基本的補(bǔ)償。
在海上搜救志愿者組織內(nèi)部,應(yīng)當(dāng)提供比外部對(duì)海上搜救志愿者更強(qiáng)的保障。
1.建立海上搜救志愿者組織內(nèi)部補(bǔ)償基金
海上搜救志愿者組織內(nèi)部應(yīng)當(dāng)建立志愿者補(bǔ)償基金,對(duì)海上搜救志愿者在執(zhí)行搜救活動(dòng)中受到的人身、財(cái)產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償。
2.建立海上搜救志愿者保險(xiǎn)制度
海上搜救志愿者組織也應(yīng)當(dāng)為海上搜救志愿者購買相應(yīng)的保險(xiǎn),以保證在上述專項(xiàng)基金無法完全補(bǔ)償?shù)那闆r下也能夠獲得最低的保險(xiǎn)賠付。
1.完善杰出海上搜救志愿者的評(píng)選程序
完善杰出海上搜救志愿者的評(píng)選程序,將海上搜救志愿者的服役期限、參與活動(dòng)次數(shù)、危險(xiǎn)程度、搜救效果等作為主要的考慮因素,加強(qiáng)評(píng)選的透明度與公正性。
2.提升對(duì)杰出海上搜救志愿者獎(jiǎng)勵(lì)的水平
提高對(duì)海上搜救志愿者獎(jiǎng)勵(lì)的水平,提高獎(jiǎng)金水平,同時(shí),提高獎(jiǎng)勵(lì)的社會(huì)認(rèn)可程度,例如可以通過立法規(guī)定連續(xù)服務(wù)三年以上的海上搜救志愿者享有免服兵役權(quán)利,并享有和軍人一樣的各種窗口優(yōu)惠服務(wù)等。
1.海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)從提起海洋環(huán)境公益訴訟方面入手
依照我國現(xiàn)行的公益訴訟法律框架與海上搜救志愿者組織的發(fā)展?fàn)顩r,起訴對(duì)象應(yīng)當(dāng)是針對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),損害社會(huì)公共利益的行為。公益訴訟與海上搜救志愿者組織公益性法人的身份完全一致,我國海洋環(huán)境保護(hù)壓力很大,海上搜救志愿者組織應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起保護(hù)海洋環(huán)境的責(zé)任,由海上事故直接引起的海洋環(huán)境污染案件由海上搜救志愿者組織向人民法院提起訴訟不僅能夠發(fā)揮其獨(dú)到的舉證優(yōu)勢(shì),而且可以壯大海上公益性工作的聲勢(shì),吸引更多有志之士加入。
2.海上搜救志愿者組織進(jìn)行公益訴訟的模式
我國新《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記,專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法紀(jì)錄,這樣的組織方可作為環(huán)境保護(hù)公益訴訟的原告。筆者認(rèn)為,在海洋環(huán)境公益訴訟中,海上搜救志愿者組織也應(yīng)當(dāng)被納入原告范圍之內(nèi)。在尚未將海上搜救志愿者組織明確納入海洋環(huán)境保護(hù)公益訴訟原告范圍的情況下,海上搜救志愿者組織可以通過注冊(cè)成立專門的下屬海洋環(huán)境保護(hù)組織,或者與相關(guān)的環(huán)境保護(hù)公益組織合作來進(jìn)行海洋環(huán)境公益訴訟。
3.海上搜救志愿者組織進(jìn)行公益訴訟應(yīng)當(dāng)遵循的基本準(zhǔn)則
海上搜救志愿者組織進(jìn)行海洋環(huán)境公益訴訟,必須要堅(jiān)持以維護(hù)公益為最基本出發(fā)點(diǎn)。在訴訟活動(dòng)以及賠償金的使用和分配方面,應(yīng)當(dāng)全面接受監(jiān)督。
我國的海上搜救志愿者組織正處于發(fā)展階段,需要獲得國家、政府以及社會(huì)各界的關(guān)注。筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)從完善海上搜救志愿者組織的主體性、內(nèi)部體系、外部關(guān)系以及志愿者保障方面著手,將海上搜救志愿者組織的發(fā)展納入規(guī)范化的發(fā)展道路中。隨著相應(yīng)體系的建立和完善,筆者堅(jiān)信我國海上搜救志愿者組織的發(fā)展前景將越來越明朗。
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