張國勝 陳 瑛，2

（1.云南大學(xué) 發(fā)展研究院，云南 昆明 650091；2.中國社會科學(xué)院 勞動與人口經(jīng)濟研究所，北京10028）

一、文獻回顧與問題提出

盡管黨的十八屆三中全會已將加快戶籍制度改革作為我國全面深化改革的若干重要問題之一，是全面推進新型城鎮(zhèn)化的重大任務(wù)以及實現(xiàn)億萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的重大舉措，但從整體上看，我國戶籍制度改革仍然處于步履維艱的狀態(tài)，現(xiàn)有改革的進展仍然遠遠滯后于社會公眾的期望［1］。是什么原因?qū)е铝宋覈鴳艏贫雀母锏牟铰木S艱？在全面深化戶籍制度改革的新時期，這是一個值得深入思考的問題。

由于我國戶籍制度不僅包含身份識別、人口統(tǒng)計與民事登記等方面的功能，而且包括諸多權(quán)利與經(jīng)濟利益的配置功能［2］，這一點與發(fā)達國家的戶籍制度形成了鮮明對比。因此，要想全面回答戶籍制度改革的步履維艱，就需要探討這種制度的形成與演化邏輯，尤其需要明晰戶籍背后的利益分配關(guān)系。從形成邏輯來看，我國戶籍制度脫胎于計劃經(jīng)濟體制下重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展與國家趕超戰(zhàn)略［3］，并驅(qū)動形成了城鄉(xiāng)禁錮、利益分化的格局，即禁止城鄉(xiāng)人口的自由遷移，賦予城市人口享受國家財政予以保證的就業(yè)保障、社會保障與其他經(jīng)濟利益，農(nóng)村人口則通過村集體所有的土地享受農(nóng)地粘附的就業(yè)保障、社會保障與其他經(jīng)濟利益［4］。從演化邏輯來看，戶籍制度改革受我國政治經(jīng)濟系統(tǒng)的需求驅(qū)動并帶有利益協(xié)調(diào)的特征，改革的路徑是以一種循序漸進的、適應(yīng)內(nèi)外壓力的形式出現(xiàn)，改革進展主要是社會成員之間的博弈結(jié)果。其中，20世紀后期的戶籍制度改革主要是中央政府主導(dǎo)下逐步放松對人口自由遷移的強制性約束，但并未調(diào)整戶籍制度背后的社會福利與經(jīng)濟利益，這又在“利益分化”的基礎(chǔ)上進一步驅(qū)動形成了多元利益格局——農(nóng)村戶籍利益、城鎮(zhèn)戶籍利益與跨越城鄉(xiāng)的新興群體（農(nóng)民工）的戶籍利益。本世紀的戶籍制度改革主要表現(xiàn)為地方政府對戶籍利益的微調(diào)，并呈現(xiàn)出中小城鎮(zhèn)的戶籍改革明顯快于特大（大）城市的戶籍改革、中西部地區(qū)的戶籍改革明顯快于東部地區(qū)的戶籍改革等特點，這就使得戶籍制度改革的矛盾日益聚焦于農(nóng)村與特大（大）城市的戶口所粘附的社會福利與經(jīng)濟利益、地區(qū)間特大（大）城市戶口所粘附的社會福利與經(jīng)濟利益、跨越城鄉(xiāng)的農(nóng)民工群體的社會福利與經(jīng)濟利益等方面［5］。

由于戶籍制度本質(zhì)上是一種利益分配機制，加之長期以來戶籍制度改革也是經(jīng)濟利益而非公平、公正在起主導(dǎo)作用［6］，我國戶籍制度改革的目標就不僅僅是實現(xiàn)人口的自由遷移、民事登記、身份識別或是剝離戶籍的權(quán)益配置并還原戶籍管理的基本功能那樣簡單，更為重要的還需要實現(xiàn)流動人口的國民待遇，并以此為基礎(chǔ)重組戶籍背后的權(quán)益。在這個過程中，如果離開戶口背后的利益分配關(guān)系來談改革，其實是沒有看到戶籍改革過程中更為本質(zhì)的政治經(jīng)濟學(xué)命題。因此，只有正視并深刻把握改革過程中社會成員之間的利益格局、利益沖突與利益重組，才能真正理解我國戶籍制度改革的步履維艱，也才能全面深化戶籍制度改革。基于此，本文首先構(gòu)建了一個理論分析框架，并以此為基礎(chǔ)，探討了現(xiàn)階段戶籍制度改革的利益不一致與制度悖論；最后則是基于利益協(xié)調(diào)與重組的邏輯，回答了我國該如何全面深化戶籍制度改革。

本文可能的創(chuàng)新之處主要在于：（1）戶籍制度本質(zhì)上是一種利益分配機制，我國戶籍制度改革就是要實現(xiàn)農(nóng)民工等流動人口的國民待遇，并以此為基礎(chǔ)重組戶籍背后的權(quán)益，這一點與現(xiàn)有文獻的研究存在較大區(qū)別；（2）我國戶籍利益的協(xié)調(diào)與重組需要保障農(nóng)村戶籍利益、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化、取消城鎮(zhèn)不合理的戶籍利益、引導(dǎo)市場邏輯的差異化利益與規(guī)模性（地區(qū)性）的戶籍利益，這些觀點也在一定程度上豐富了戶籍制度改革的研究。

二、制度改革與利益重組：一個政治經(jīng)濟學(xué)的分析框架

（一）制度改革過程中的利益分配與重組

從政治經(jīng)濟學(xué)的邏輯來看，制度可視為在一定社會利益的基礎(chǔ)之上，決定社會成員的分配利益格局與成員之間的權(quán)利關(guān)系，并體現(xiàn)社會成員權(quán)益與政府權(quán)力關(guān)系的社會規(guī)則結(jié)構(gòu)。制度本質(zhì)上是一種利益分配機制。就制度改革而言，其“重新締約”的性質(zhì)意味著社會成員之間利益分配關(guān)系的調(diào)整與社會規(guī)則結(jié)構(gòu)的變化，這不但會涉及既有利益的分配與重組，而且會對社會成員的行為選擇產(chǎn)生深遠影響。

（二）群體博弈中的利益沖突與制度悖論

在群體博弈的過程中，如果社會成員是平等的政治主體，且擁有同質(zhì)的自組織能力與談判能力，那么博弈結(jié)果就與利益不一致所引致的沖突程度緊密相關(guān)。借鑒演化博弈論的研究，這種利益沖突程度可用以下方法進行衡量：首先將結(jié)果設(shè)定為效用水平，參與者的最差結(jié)果具有0支付，而最好的結(jié)果具有1支付；其次假定每個參與者存在兩個純策略，參與者一的純策略為L 和R，參與者二的純策略為U 和D，其中σ、τ、v、γ均為0與1之間的正常數(shù)（見表1）。如果把參與人可能的最大所得和最小所得之差稱為博弈的注金，支付的標準化將使得參與人的注金落入1×1的正方形中（圖1）。如圖1所示，點a和點d是支付矩陣中所對應(yīng)的策略組合的支付，點c和點b的位置表明τ+σ≥1，v+γ≤1。同時，如果參與者二選擇策略U，而參與者一在L和R之間隨機選擇，并且選擇L的概率在0（能得到點c的純策略）到1（能得到點a的純策略）之間變動，那么圖1中線段ac的結(jié)果就會發(fā)生。從這個邏輯出發(fā)，在圖1中只有在acd左下方的所有點才是博弈者的可行選擇。以此為基礎(chǔ)，衡量博弈過程中利益沖突程度φ的一種簡單辦法就是可行結(jié)果集合大小與博弈注金（支付標準化為1）的比率，φ=1-max｛（τ+σ）／2，（v+γ）／2｝。由于τ+σ≥1，博弈過程中參與者雙方利益沖突程度最小的φ=1-（τ+σ）／2。

表1 利益沖突與行為選擇

圖1 利益沖突的程度

在制度改革過程中，我們也可以將a點視為改革之前的狀況，即參與者一所代表的社會成員具有1支付、參與者二所代表的社會成員為0支付。從上述理論邏輯來看，如果參與者一的利益削減與參與者二的福利上升符合公平正義的邏輯內(nèi)涵，且雙方均為平等的政治主體，那么行為博弈中最有可能的結(jié)果就是c點。然而，如果考慮到現(xiàn)實中制度改革的連續(xù)過程，即目前的利益受損者不但是前期的受益者，而且是現(xiàn)有社會的富裕階層與既得利益者；而未來的受益者往往都是前期的利益受損者，也是現(xiàn)有社會中的相對貧困階層［8］。這也就是說，由于受損方與得益者并不是平等的政治主體，現(xiàn)實中要想實現(xiàn)理論邏輯中的博弈結(jié)果c，制度改革就需要依賴強烈反對這種改革的既得利益者來自行削減其既得利益。顯然，即使這種利益削減符合公平正義的政治經(jīng)濟學(xué)邏輯與總收益大于總成本的“科爾多—?？怂箻藴省?，制度改革的進展仍然會十分緩慢，甚至有可能出現(xiàn)“原地踏步”，這就是制度改革過程中的“制度悖論”。從政治經(jīng)濟學(xué)的邏輯來看，要想打破這種僵局，只有兩種方法：第一是在兩大博弈群體之外引進強勢的權(quán)利資源，即需要中央政府基于公平正義的邏輯來強制性引導(dǎo)制度改革的目標與過程；第二是提升前期利益受損的社會成員的自組織能力與談判能力，并給予他們在社會權(quán)力上的一定傾斜，從而使得博弈群體之間的勢力及其合力能夠處于相對均衡的狀態(tài)［9］。

三、我國戶籍制度改革的利益不一致與制度悖論

（一）我國戶籍制度背后的經(jīng)濟利益及其多元格局

如果將戶籍制度背后的利益定義為現(xiàn)有戶籍居民能夠獲得而非戶籍居民無法獲得的經(jīng)濟利益，那么我國戶籍利益則可表示為max（X1，X2），其中X1為某個區(qū)域內(nèi)部（城市、鄉(xiāng)村）現(xiàn)有戶籍居民的排他性經(jīng)濟利益，X2為非戶籍居民因為沒有該區(qū)域戶口而損失的經(jīng)濟利益。具體而言，城市非農(nóng)業(yè)戶口背后的排他性經(jīng)濟利益既包括城市內(nèi)部的基本公共服務(wù)，如社會保障、義務(wù)教育、公共醫(yī)療等，又包括歷史累積的不合理權(quán)益，如教育與高考的機會、就業(yè)與本地戶籍掛鉤等隱性福利；農(nóng)村（農(nóng)業(yè)）戶口背后的排他性經(jīng)濟利益主要是與農(nóng)地和宅基地相關(guān)的權(quán)益以及其他與戶籍掛鉤的經(jīng)濟權(quán)益等。盡管我國城鄉(xiāng)二元戶籍利益沒有明碼標價，但在現(xiàn)實經(jīng)濟中戶籍利益也可以轉(zhuǎn)換為貨幣價格?；趪鴥?nèi)學(xué)者在這方面的估算，在不考慮城市戶籍的不正當權(quán)益的基礎(chǔ)上，我國將一個農(nóng)業(yè)戶籍人口轉(zhuǎn)化為城市戶籍人口的平均成本約為10萬元［10］［11］。

需要強調(diào)的是，我國戶籍制度背后的經(jīng)濟利益不僅可以表現(xiàn)為貨幣價格，而且還具有鮮明的層次性與多元性。首先是伴隨戶籍改革逐步放松對人口自由遷移的強制性約束，以農(nóng)民工為主的流動人口的出現(xiàn)及其快速擴張，使得在二元城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)了連接城鄉(xiāng)的第三類經(jīng)濟主體——農(nóng)民工。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2013年我國農(nóng)民工的群體規(guī)模已達到2.69億人，成為僅次于農(nóng)民但大于城市工人的第二大勞動力群體。目前，從整體上看，這類社會成員既承接了農(nóng)業(yè)戶口背后的排他性經(jīng)濟利益，又出現(xiàn)了對城市非農(nóng)業(yè)戶口利益的需求。其次是城市內(nèi)部的公共服務(wù)與累積性的不正當權(quán)益也出現(xiàn)了規(guī)模性差異與地區(qū)性差異，即城市戶籍背后的經(jīng)濟利益不但具有特大城市、大型城市、中小城鎮(zhèn)的規(guī)模性差異，而且具有東部地區(qū)城鎮(zhèn)、中西部地區(qū)城鎮(zhèn)的地區(qū)性差異。國內(nèi)學(xué)者的研究表明，我國戶口背后的經(jīng)濟利益會隨著城市規(guī)模的擴張而急劇攀升，副省級城市、省會城市、直轄市等特大（大）型城市的戶籍利益要遠遠超過中小城鎮(zhèn)的戶籍利益。其中，在人口、經(jīng)濟高度聚集的京津、長三角、珠三角等地區(qū)的特大（大）型城市，如北京、上海、廣州、深圳等城市的戶籍利益最為突出［12］。

（二）戶籍制度改革過程中社會成員的偏好與利益不一致

盡管戶籍利益改革會涉及眾多的社會成員，但出于簡化分析的需要，本文只重點分析戶籍制度的供給主體——中央政府，戶籍制度的執(zhí)行主體——地方政府，戶籍制度的需求主體——城市用工企業(yè)、城市戶籍人口、農(nóng)民工等。考慮到地方政府的異質(zhì)性特征，戶籍制度的執(zhí)行主體可進一步分為特大（大）城市所在地政府、中小城鎮(zhèn)所在地政府，前者包括副省級城市、省會城市、直轄市等，后者主要是中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)①。

在利益分化的背景下，戶籍制度改革過程中各個社會成員的偏好顯然具有多樣性特征（見表2）。就供給主體而言，由于現(xiàn)行的戶籍制度不但驅(qū)動形成了中國最為嚴重的不公平并開始影響城市社會穩(wěn)定，而且抑制了我國城鎮(zhèn)化進程并加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展失衡；加之，通過低成本換取農(nóng)村勞動力的全部剩余來加速資本原始積累與經(jīng)濟發(fā)展的邊際效應(yīng)日趨遞減，在這樣的背景下中央政府的偏好已調(diào)整為優(yōu)化配置勞動力資源、保障農(nóng)民工等流動人口的權(quán)利與福利、最大限度促進不同群體的公平、維護政治經(jīng)濟社會的穩(wěn)定等。就特大城市所在地政府而言，在財政分權(quán)與農(nóng)民工大規(guī)模聚集的背景下，保障農(nóng)民工等流動人口權(quán)益、維護公平正義等公共利益與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、強化競爭優(yōu)勢并維持社會穩(wěn)定等地方利益存在沖突的地方，這一點在東部沿海地區(qū)的特大城市表現(xiàn)得尤為突出。因此理性選擇的邏輯意味著特大（大）城市的偏好將優(yōu)先考慮發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、強化競爭優(yōu)勢等地方利益。就中小城鎮(zhèn)所在地政府而言，由于城鎮(zhèn)戶籍利益開始與地區(qū)農(nóng)村戶籍利益趨同，加之通過戶籍改革有可能以更低的成本獲取農(nóng)地資源，中小城鎮(zhèn)的偏好包括地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、資源優(yōu)化配置、社會公平穩(wěn)定等，這與中央政府的偏好相兼容。就企業(yè)而言，利潤最大化的邏輯需要用工成本最小化，其偏好主要是盡可能維持現(xiàn)狀并最小化用工成本，這與特大（大）城市的偏好相兼容，但與中央政府的偏好相沖突。就城市戶籍人口而言，由于現(xiàn)有的福利待遇，尤其是歷史累積的不合理權(quán)益等隱性利益嚴重依賴城市戶口，其偏好主要是維護現(xiàn)有利益，這與特大（大）城市、城市用工企業(yè)的偏好相兼容。就農(nóng)民工等流動人口而言，其偏好主要是均等化享受城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)、維護自身的基本權(quán)益并實現(xiàn)群體之間的社會公平，這種偏好符合中央政府的需求，但與特大（大）城市、城市用工企業(yè)的偏好存在沖突［5］。

在戶籍制度改革的過程中，供給主體、執(zhí)行主體與需求主體之間沖突與兼容并存的偏好意味著現(xiàn)有改革已經(jīng)跨越了“帕累托改進”的歷史階段②，并進入了“存量利益”的調(diào)整階段。在這個階段，如果戶籍制度改革選擇以特大（大）城市的偏好為出發(fā)點，特大（大）城市、城市用工企業(yè)、城市戶籍人口則是改革的受益者，農(nóng)民工等流動人口、中央政府則成為改革的受損者；如果戶籍制度改革選擇以農(nóng)民工等流動人口的偏好為出發(fā)點，特大（大）城市、城市用工企業(yè)、城市戶籍人口的利益則會受到損害，農(nóng)民工等流動人口、中小城鎮(zhèn)、中央政府則成為改革的受益者。顯然，現(xiàn)階段我國戶籍制度改革已經(jīng)無法在不損害其他社會成員利益的前提下，使得某部分社會成員的利益得到改善，即戶籍制度改革并不存在“帕累托的最優(yōu)解”，全面深化戶籍制度改革必然會涉及城市存量人口與增量人口的利益調(diào)整，并影響到特大（大）城市、城市用工企業(yè)、城市戶籍人口、農(nóng)民工等流動人口、中央政府的利益。

本文綜合考慮了運輸成本、運輸時間及服務(wù)水平，研究了基于成本價值的深圳港水上“巴士”經(jīng)濟性問題，并分析了運輸需求量及運價對路徑經(jīng)濟性的影響，結(jié)果表明：1) 當集裝箱量較小時，集裝箱拖車因其靈活性而更占優(yōu)勢，隨著集裝箱量的增加，駁船的規(guī)模運輸帶來的優(yōu)勢更加明顯；2) 運價對水上“巴士”經(jīng)濟性的影響作用顯著，隨著運價的增加其經(jīng)濟性減弱.結(jié)合實際及研究結(jié)果提出的適當降低中轉(zhuǎn)節(jié)點服務(wù)價格、推行單航線多支線港運營等對策可以有效降低客戶與航運公司雙方成本，提高駁船滿載率，提高港口競爭力.本文研究不僅可為貨主選擇路徑提供依據(jù)，為深圳港相關(guān)部門管理與決策提供方向，也可為路徑選擇的理論研究提供思路.

表2 戶籍改革過程中社會成員的偏好、利益不一致與行為選擇

（三）戶籍制度改革的博弈困境與“制度悖論”

在戶籍制度改革過程中，異質(zhì)性的偏好及其存在的利益不一致顯然會引發(fā)社會成員之間的多樣性行為選擇（見表2）。目前，由于制度供給主體的現(xiàn)有行為更多地還只是停留在宏觀層面的政策指導(dǎo)上，尤其是對中小城鎮(zhèn)戶籍改革的宏觀政策指導(dǎo)等方面，普遍缺乏強制性的約束與干預(yù)機制，這就使得制度執(zhí)行主體的行為選擇更多地還是著眼于自身的約束條件與發(fā)展需要，策略性應(yīng)對中央政府的改革要求。其中，特大（大）城市雖然沒有直接反對或拒絕戶籍制度改革，但仍然將戶籍制度作為地區(qū)發(fā)展過程中資金、人才等稀缺資源的制度化競爭機制，以及社會保障、公共服務(wù)等受地方財政約束的公共物品的理財工具，戶籍制度改革的進展十分緩慢。盡管中小城鎮(zhèn)能夠響應(yīng)中央政府的要求并開始強調(diào)“一元戶籍”改革，但伴隨農(nóng)地地租的持續(xù)上升，農(nóng)業(yè)戶口與中小城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的利益差距明顯縮小，“一元戶籍”改革并未帶動農(nóng)民工的大規(guī)模落戶，也沒有對利益固化的戶籍制度產(chǎn)生實質(zhì)性沖擊。從需求主體來看，由于缺乏中央政府的強制性約束，加之在經(jīng)濟發(fā)展過程中城市用工企業(yè)與地方政府存在各種形式的“增長聯(lián)盟”［13］，城市用工企業(yè)對非本地戶籍的農(nóng)民工等流動人口普遍存在各種就業(yè)歧視，這又直接引致了農(nóng)民工等流動人口的勞動貶值與基本權(quán)利缺失。由于改革有可能損害現(xiàn)有戶籍利益，城市戶籍人口，尤其是東部地區(qū)的戶籍人口與特大（大）城市的戶籍人口，不但會強烈反對戶籍改革，而且會對所在地政府施加壓力并阻礙戶籍改革。由于缺乏必要的政治影響力，農(nóng)民工等流動人口盡管支持戶籍制度改革，但也只能寄希望于執(zhí)行主體的“公平、仁慈”。

如果將制度改革看作是異質(zhì)性社會成員在相互博弈之后形成的公共選擇，現(xiàn)實中社會成員的行為博弈不可避免地會對我國戶籍制度改革產(chǎn)生深遠影響。目前，無論是就戶籍制度的供給主體與執(zhí)行主體而言，還是就戶籍制度的需求主體而言，社會成員的行為選擇都具有“非合作博弈”的特征。加之農(nóng)民工等流動人口在城市的政治地位、自組織能力與談判能力要遠遠落后于城市戶籍人口、城市用工企業(yè)等既得利益群體，經(jīng)濟主體之間的現(xiàn)有博弈存在明顯的博弈困境，顯然無法實現(xiàn)理論邏輯中各個參與者的沖突最小化。換句話說，現(xiàn)階段如果要想實現(xiàn)理論邏輯中參與者的沖突最小化并使得制度改革得以順利推進，我國戶籍制度改革一方面會受到特大（大）城市所在地政府、城市用工企業(yè)、城市戶籍人口等既得利益集團的強烈反對，另一方面又迫切需要這些既得利益集團自行削減其既得利益，這就出現(xiàn)了理論邏輯中制度改革的“制度悖論”。事實上，這也是我國戶籍制度改革步履維艱的根本原因所在。

四、我國戶籍制度改革的利益協(xié)調(diào)與重組：全面深化改革的思路與措施

既然改革存在明顯的利益不一致，我國戶籍制度改革就必須突出利益協(xié)調(diào)與重組，在沖突最小化的過程中尋找一個各方都可以接受的改革方案，這既是現(xiàn)階段深化和推進我國戶籍制度改革的核心所在，又是新的戶籍制度得以有效實施的合作博弈的均衡解。

（一）我國戶籍利益的協(xié)調(diào)與重組：全面深化改革的思路

基于我國戶籍制度改革的演化邏輯，并結(jié)合現(xiàn)階段戶籍利益的城鄉(xiāng)三元格局（農(nóng)村、城鎮(zhèn)、農(nóng)民工），以及區(qū)域性（東部地區(qū)、中西部地區(qū)）與規(guī)模性（特大（大）城市、中小城鎮(zhèn)）差異，戶籍制度改革過程中的利益協(xié)調(diào)與重組就需要分類推進。

針對我國城鄉(xiāng)戶籍利益的三元格局，需要明晰城鄉(xiāng)戶籍利益的屬性與邊界，并基于公平正義的政治經(jīng)濟學(xué)邏輯與利益沖突最小化的可行性原則，對城鄉(xiāng)戶籍利益進行差異化的協(xié)調(diào)與重組（見圖2），這是現(xiàn)階段全面深化戶籍制度改革的核心。就城鄉(xiāng)戶籍利益的屬性與邊界而言，首先需要將農(nóng)村戶籍的現(xiàn)有經(jīng)濟利益界定為保障性利益（橫軸左端所代表的戶籍利益），即長期以來我國農(nóng)村戶籍人口所依賴的就業(yè)保障、社會保障、養(yǎng)老保障等利益，其邊界包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物化權(quán)、農(nóng)村戶籍制度延伸的農(nóng)村現(xiàn)代集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)等。其次需要圍繞城鎮(zhèn)戶籍利益的現(xiàn)狀，尤其需要針對城鄉(xiāng)戶籍利益之間存在的各種不平等福利，明晰城市戶籍利益的屬性與邊界。具體而言，第一種城鎮(zhèn)戶籍利益是政府應(yīng)該提供的基本公共服務(wù)（橫軸右端所代表的戶籍利益），其邊界包括公共就業(yè)服務(wù)、公共教育、社會保障、保障性住房、基本醫(yī)療衛(wèi)生、福利救助服務(wù)等；第二種城鎮(zhèn)戶籍利益是長期以來歷史累積的不合理利益（縱軸下端所代表的戶籍利益），其邊界包括公共就業(yè)的本地戶籍偏好、政治參與的戶籍綁定、優(yōu)質(zhì)教育機會的本地戶籍偏好、高考的非本地戶籍排斥等各種隱性福利；第三種城鎮(zhèn)戶籍利益屬于市場邏輯的差異化利益（縱軸上端所代表的戶籍利益），換句話說，這些經(jīng)濟利益盡管與政府的公共行為可能存在一定的關(guān)系（或是某些準公共物品），但更多還是“優(yōu)勝劣汰”的市場結(jié)果，其邊界包括政府誘導(dǎo)的私人教育、私人養(yǎng)老等。

圖2 戶籍制度改革過程中的利益協(xié)調(diào)與重組

就戶籍利益的差異化協(xié)調(diào)與重組而言，需要推進“四位一體”的改革，如圖2所示：需要全面保障橫軸左右兩端所代表的戶籍利益，合理引導(dǎo)縱軸上端所代表的戶籍利益，堅決取消縱軸下端所代表的戶籍利益。具體而言：

第一，需要保障農(nóng)村戶籍的保障性利益，這一點對農(nóng)民工等流動人口尤為重要。事實上，現(xiàn)有的研究已經(jīng)表明如果獲取城鎮(zhèn)戶籍利益需要以農(nóng)村戶籍利益為代價，大多數(shù)的農(nóng)民工寧愿選擇農(nóng)村戶籍利益；如果再進一步考慮我國戶籍制度改革是在為過去的錯誤政策還債，而且這種還債在更大程度上體現(xiàn)為城市對農(nóng)村的還債，我國戶籍利益的分配與重組首先就要保護農(nóng)村戶籍的保障性利益。

第二，需要推動戶籍制度改革與基本公共服務(wù)掛鉤，并努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)對常住人口的全覆蓋。這既是各級政府的基本職責所在與農(nóng)民工等流動人口的基本需求，又能最大限度減輕城鎮(zhèn)戶籍人口等既得利益群體對戶籍制度改革的阻礙。如果戶籍制度改革只是將農(nóng)業(yè)戶口修改為城鎮(zhèn)戶口或非農(nóng)業(yè)戶口，現(xiàn)有改革意味著城鎮(zhèn)存量人口（即已享受基本公共服務(wù)的人口）仍然可以享受基本公共服務(wù)，但農(nóng)民工等新增人口（這部分人口還沒有實現(xiàn)基本公共服務(wù)的全覆蓋）則難以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，這仍然是維護現(xiàn)有既得利益群體的一種措施，顯然是農(nóng)民工等流動人口無法接受的。

第三，需要逐步取消城鎮(zhèn)戶籍背后長期累積的不合理權(quán)益。鑒于我國戶籍制度背后的不合理權(quán)益日益聚集于特大（大）城市的戶口之上，取消歷史累積的不合理權(quán)益對北京、上海、廣州、深圳等特大城市的戶籍制度改革尤為重要。

第四，需要鼓勵存在并合理引導(dǎo)市場邏輯的差異化利益。這既符合市場演化的內(nèi)生邏輯與“達爾文選擇”的基本要求，也是保護城鄉(xiāng)戶籍人口的合理利益的需要。

針對我國戶籍利益的區(qū)域性與規(guī)模性差異，戶籍利益的協(xié)調(diào)與重組還需要以實現(xiàn)基本生活水平的趨同為重點，合理引導(dǎo)區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。這主要是因為：其一，發(fā)展中國家的人口流動不但表現(xiàn)為農(nóng)村剩余勞動力向城市的流動，而且表現(xiàn)為經(jīng)濟落后地區(qū)的人口向經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的流動［14］。如果不能夠逐步改變我國區(qū)域之間的發(fā)展失衡與城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差異，以農(nóng)民工為主的流動人口在東部地區(qū)、特大（大）城市的聚集就不可能從根本上得到改變，特大（大）城市所在地政府的改革壓力就更為突出。其二，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的收斂過程中，基本生活水平的趨同總是先于經(jīng)濟發(fā)展水平的趨同。換句話說，就是在特定時期，地區(qū)之間基本生活水平的趨同與經(jīng)濟發(fā)展水平的分化并不矛盾，這一點在發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展過程中就得到了充分驗證［14］。需要強調(diào)的是，盡管這種利益協(xié)調(diào)與重組是一個漫長而又復(fù)雜的過程，但現(xiàn)階段政府至少可以在以下三個方面有所突破：第一，需要中央政府在全國范圍內(nèi)逐步統(tǒng)一基本公共服務(wù)的供給數(shù)量與質(zhì)量［15］，并合理引導(dǎo)公共服務(wù)、準公共服務(wù)等在區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的差異性供給；第二，需要合理引導(dǎo)東、中西地區(qū)之間的產(chǎn)能布局，要依托東部產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的契機，加快中西部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化進程，并以此為基礎(chǔ)，通過加大中央財政的轉(zhuǎn)移支付力度等方式，在區(qū)域之間實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化與基本生活水平趨同；第三，需要逐步改變中央政府，尤其是地方政府的資源投入主要集中于特大（大）城市的偏好，大力發(fā)展縣級城市與中小城鎮(zhèn)，并逐步提升這些地區(qū)的公共服務(wù)水平，實現(xiàn)基本公共服務(wù)在城鎮(zhèn)之間的均等化。

（二）我國戶籍利益的協(xié)調(diào)與重組：全面深化改革的措施

既然改革存在明顯的博弈困境與“制度悖論”，戶籍制度改革就需要中央政府基于公平正義的邏輯來強勢引導(dǎo)制度改革的目標與過程，這是現(xiàn)階段深化和推進我國戶籍制度改革的關(guān)鍵所在。

其一，考慮到在改革過程中戶籍制度的執(zhí)行主體既缺乏自上而下的強制性約束機制，又缺乏自下而上的基層選舉監(jiān)督，通過利益協(xié)調(diào)與重組來全面深化戶籍制度改革首先就需要構(gòu)建一個可行的約束機制。具體而言：第一，需要強化國家在協(xié)調(diào)不同群體利益過程中的主導(dǎo)作用，中央政府要通過強制性干預(yù)措施矯正制度執(zhí)行主體的利益分配，尤其是特大（大）城市“一邊倒”的利益分配格局，督促各級地方政府全面落實戶籍改革過程中的權(quán)力配置與利益重組，完善自上而下的約束機制。相應(yīng)的措施包括成立專門的戶籍制度改革機構(gòu)，全面統(tǒng)籌推進我國戶籍制度改革，完善監(jiān)督考核體系并將戶籍制度改革的具體進展納入官員的考核體系之中。第二，需要逐步賦予農(nóng)民工等流動人口在所在城市的平等政治權(quán)利，并提升其自組織能力與談判能力。相應(yīng)的措施包括提高農(nóng)民工等流動人口在就業(yè)所在地的人大、政協(xié)的代表比例，擴大其政治參與途徑，提升其表達合理利益訴求的權(quán)威性與組織性等。事實上，現(xiàn)實經(jīng)濟中的任何一種制度安排均取決于各種利益集團的實力及其合力，政策只不過是執(zhí)行這一公共選擇結(jié)果的具體形式［16］（P78—80）。這也就是說，如果我國農(nóng)民工等流動人口能夠直接發(fā)出與他們?nèi)丝诒壤鄬ΨQ的政治聲音、農(nóng)村—城鎮(zhèn)能夠構(gòu)建權(quán)力平衡的政治結(jié)構(gòu)，我國戶籍制度改革的利益協(xié)調(diào)與平衡將更為簡單與直接。

其二，鑒于副省級城市、省會城市、直轄市等特大（大）型城市的戶籍利益要遠遠超過中小城鎮(zhèn)的戶籍利益，且戶籍制度改革的矛盾日益聚焦于農(nóng)村與特大（大）城市之間的戶口所粘附的社會福利與經(jīng)濟利益、地區(qū)之間特大（大）城市戶口所粘附的社會福利與經(jīng)濟利益等方面，全面深化戶籍制度改革如果繞開這些城市，戶籍制度改革的利益協(xié)調(diào)與重組將不可能取得成功，因此還需要構(gòu)建特大（大）城市協(xié)同推進戶籍制度改革的一攬子措施。具體而言：第一，針對戶籍制度改革過程中的“搭便車”以及群體博弈引發(fā)的“先行者困擾”等問題③，需要中央政府推動副省級城市、省會城市、直轄市等特大（大）型城市，尤其是東部沿海地區(qū)的特大城市，如北京、上海、廣州、深圳等城市，同步協(xié)調(diào)推進戶籍制度的地方改革。第二，考慮到既得利益群體的反抗，允許特大（大）城市適當控制戶籍改革的利益調(diào)整力度與速度，即針對副省級城市、省會城市、直轄市等特大（大）型城市的人口、資源與環(huán)境的容納能力及其約束性條件，允許這些城市設(shè)置戶籍制度改革的過渡期。在過渡期限內(nèi)特大（大）型城市仍然可以通過“積分落戶”等方式控制城市人口數(shù)量與基本公共服務(wù)的質(zhì)量，但必須將目前的積分標準從個人的人力資本與投資能力轉(zhuǎn)移至居住年限、就業(yè)狀況、社會保障等方面。第三，在過渡期之后，所有特大（大）型城市的戶籍制度改革都必須突出區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展對流動人口的依賴程度，這也就是說，只要是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需要的外來勞動力，政府均有義務(wù)提供均等化的基本公共服務(wù)。在這個過程中，如果以農(nóng)民工為主的流動人口開始超過城市的人口容納極限，特大（大）型城市就需要通過勞動密集型產(chǎn)業(yè)向周邊衛(wèi)星城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移等方式來加快區(qū)域經(jīng)濟一體化與區(qū)域基本公共服務(wù)的同質(zhì)化，實現(xiàn)流動人口在本城市的聚集向本區(qū)域聚集的轉(zhuǎn)化。

其三，盡管中小城鎮(zhèn)已逐步放開城鎮(zhèn)戶口，但考慮到中小城鎮(zhèn)的戶籍利益要遠遠低于特大（大）城市的戶籍利益，加上這些城鎮(zhèn)的就業(yè)機會有限，如果改革只是全面放開這些城鎮(zhèn)的戶口或是取消二元戶籍的稱呼，戶籍制度改革的利益協(xié)調(diào)與重組也不會取得全面的成功，因此還需要在放開戶口（取消二元戶籍稱呼）的過程中逐步提升這些城鎮(zhèn)的公共服務(wù)質(zhì)量。這一點不但對中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)非常重要，而且也有助于特大（大）城市緩解戶籍制度改革過程中的人口聚集壓力，因而是我國全面深化戶籍制度改革的重要環(huán)節(jié)。具體而言：第一，針對中小城鎮(zhèn)的就業(yè)機會有限，逐步矯正政府的資源投入主要集中于特大（大）城市的偏好，引導(dǎo)社會投資向以縣城為重點的中小城鎮(zhèn)聚集，全面加快中小城鎮(zhèn)的發(fā)展并以此為基礎(chǔ)提升非農(nóng)就業(yè)的機會；第二，逐步加大中央政府與省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，縮小中小城鎮(zhèn)與特大（大）城市在義務(wù)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療、福利救助、基礎(chǔ)設(shè)施等基本公共服務(wù)方面的差異，以基本服務(wù)均等化來提升中小城鎮(zhèn)的戶口“含金量”，從而吸引農(nóng)民工等流動人口在這些城鎮(zhèn)的聚集［17］。

其四，鑒于戶籍利益協(xié)調(diào)與重組涉及各級政府的公共支出，我國戶籍制度改革還需要構(gòu)建利益分配與重組的成本分攤機制。具體而言：第一，針對城鎮(zhèn)的基本公共服務(wù)供給，明確中央政府、所在地政府以及其他相關(guān)利益主體的支出責任。需要強調(diào)的是，這種責任的明確不能簡單地停留在劃分原則上，而是需要做到支出責任細化，具體到社會保障、義務(wù)教育、公共醫(yī)療、保障性住房等基本公共服務(wù)的每一項支出，中央政府應(yīng)支出多少，所在地政府需要支付多少，其他社會成員應(yīng)該承擔多少，建立一個合理的成本分攤機制［12］。考慮到戶籍制度改革過程中基本公共服務(wù)均等化主要是針對農(nóng)民工等流動人口，地方政府應(yīng)該承擔著眼于未來供給的基本公共服務(wù)支出，而中央政府應(yīng)該承擔基本公共服務(wù)的歷史欠賬。第二，中央政府全面承擔自身應(yīng)該承擔的基本公共服務(wù)支出，并通過強制性干預(yù)督促所在地政府履行基本公共服務(wù)的供給責任。事實上，在戶籍改革過程中所在地政府的基本公共服務(wù)供給固然存在公共融資的挑戰(zhàn)，但更大的挑戰(zhàn)還是在于各級政府的意愿，即所在地政府是否愿意去承擔這方面的基本公共服務(wù)支出。第三，地方政府需要逐步矯正其與所在地企業(yè)的“增長聯(lián)盟”，并督促轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)落實農(nóng)民工等流動人口與城市戶籍人口的同工同酬同待遇，全面分攤基本公共服務(wù)中的勞動就業(yè)與社會保障等成本。第四，創(chuàng)新地方政府的公共服務(wù)融資政策，并通過中央事權(quán)決策部門與中小城鎮(zhèn)所在地政府，尤其是中西部地區(qū)中小城鎮(zhèn)所在地政府的橫向協(xié)調(diào)，保障每一項基本公共服務(wù)供給都能夠具備相應(yīng)的財力［5］。

其五，由于我國戶籍制度改革的關(guān)鍵并不在于“農(nóng)業(yè)—非農(nóng)業(yè)”或“××市”的戶口名稱，而在于戶口背后的社會福利與經(jīng)濟利益，單純的戶籍制度改革顯然無法全面實現(xiàn)這一目標。從這個邏輯出發(fā)，我國戶籍制度改革還需要中央政府以更大的力度、更高的高度推進更為全面的配套改革，包括改革就業(yè)制度、土地制度、社會保障制度、公共服務(wù)制度、財政稅收制度、經(jīng)濟產(chǎn)能布局等。

注釋：

①由于東部地區(qū)的省會城市、副省級城市、直轄市等特大（大）城市的數(shù)量要遠遠超過中西部地區(qū)的數(shù)量，且其戶籍利益也明顯高于中西部地區(qū)，本文在一定程度也將特大（大）城市作為東部地區(qū)政府的代表；同時，鑒于東部地區(qū)也存在中小城鎮(zhèn)，本文所分析的中小城鎮(zhèn)也包含了東部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)。

②戶籍制度改革過程中放松對人口自由遷移的強制性約束可以看作是“帕累托改進”。這主要是因為放松對人口自由遷移的強制性約束既能滿足中央政府與地方政府對經(jīng)濟增長的追求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對非農(nóng)勞動力的需求、農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需求，又不會沖擊城鎮(zhèn)戶籍人口的既得利益，因此是一個多贏的結(jié)果。

③即某個特大城市如果先啟動公共服務(wù)均等化的戶籍制度改革，出于對高福利的追逐，農(nóng)民工等流動人口將加速聚集于此，短時期之內(nèi)城市人口的公共服務(wù)需求將遠遠超出地方政府的公共服務(wù)供給能力。這一點在我國城市戶籍制度改革過程中就已經(jīng)出現(xiàn)過，21世紀初鄭州的戶籍制度改革就夭折于此。

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