邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

鐵路企業(yè)土地評估和授權(quán)經(jīng)營的研究與實(shí)踐

邊頭保 上海鐵路局土地房產(chǎn)管理處

根據(jù)國發(fā)33號文鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置的有關(guān)意見，結(jié)合上海鐵路局實(shí)際，分析鐵路企業(yè)開展土地評估和授權(quán)經(jīng)營工作可能面臨的問題，提出實(shí)施過程中應(yīng)把握的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)以及具體工作措施，以進(jìn)一步提升鐵路用地資產(chǎn)效益和價(jià)值，促進(jìn)鐵路企業(yè)長遠(yuǎn)、可持續(xù)發(fā)展。

鐵路用地；授權(quán)經(jīng)營；重要環(huán)節(jié)；實(shí)施途徑

2013年8月，國務(wù)院出臺《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2013〕33號，以下簡稱國發(fā)33號文），提出了“中國鐵路總公司作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，其原鐵路生產(chǎn)經(jīng)營性劃撥土地，可采取授權(quán)經(jīng)營方式配置，由中國鐵路總公司依法盤活利用”，對盤活利用鐵路用地，顯化鐵路用地資產(chǎn)價(jià)值，優(yōu)化配置土地資源具有重要作用。2014年以來，上海鐵路局按照中國鐵路總公司的部署，組織開展了鐵路土地清查、評估和授權(quán)經(jīng)營等相關(guān)工作，取得了階段性成果。

1 鐵路用地授權(quán)經(jīng)營的概念和意義

1.1 概念

《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》第四條指出：國有土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營，是指國家根據(jù)需要，可以一定年期的國有土地使用權(quán)作價(jià)后授權(quán)給經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司經(jīng)營管理。被授權(quán)的國家控股公司、作為國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)的國有獨(dú)資公司和集團(tuán)公司取得授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)后，可以向其直屬企業(yè)、控股企業(yè)、參股企業(yè)以作價(jià)出資（入股）或租賃等方式配置土地?！秶衅髽I(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》的出臺，首次明確了國有企業(yè)改制涉及的劃撥土地使用權(quán)可以采取國家授權(quán)經(jīng)營方式進(jìn)行處置。

根據(jù)國發(fā)33號文精神，作為國家劃撥取得土地使用權(quán)的鐵路用地，鐵路用地授權(quán)經(jīng)營可以理解為國家以一定年期（一般為50年）的土地使用權(quán)作價(jià)授權(quán)給中國鐵路總公司，中國鐵路總公司可以在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部各直屬企業(yè)（鐵路局），或者在鐵路控股、參股企業(yè)中進(jìn)行作價(jià)出資（入股）或出租。

1.2 重要意義

（1）貫徹落實(shí)國家支持鐵路發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措。2013年以來，國務(wù)院先后下發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》、《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，實(shí)施鐵路用地授權(quán)經(jīng)營，有利于提高鐵路用地資產(chǎn)收益，改善企業(yè)經(jīng)營管理水平，促進(jìn)鐵路發(fā)展。盛光祖總經(jīng)理在關(guān)于土地評估和授權(quán)經(jīng)營有關(guān)工作的批示中明確，“要盡可能把所有能納入的土地經(jīng)營權(quán)確定下來，不要遺漏。按此要求，爭取國土資源部的支持，盡可能多地完成授權(quán)經(jīng)營工作”。

（2）有利于全面摸清鐵路企業(yè)土地資產(chǎn)狀況。通過開展土地清查，可以全面摸清鐵路用地的數(shù)量、質(zhì)量和狀態(tài)，集中解決土地權(quán)屬、確權(quán)領(lǐng)證等方面存在的問題，促進(jìn)鐵路用地管理的規(guī)范化。

（3）有利于提高鐵路用地資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)水平。通過授權(quán)經(jīng)營，鐵路企業(yè)具有較大的土地資產(chǎn)自主處置權(quán)，為土地綜合開發(fā)創(chuàng)造有利條件，在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部重新配置土地或者向鐵路參股企業(yè)、控股企業(yè)租賃并收取土地租金。

（4）有利于顯化鐵路用地價(jià)值，降低鐵路負(fù)債率。長期以來，在鐵路企業(yè)資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)中，并不包括土地資產(chǎn)。按照國家財(cái)務(wù)制度規(guī)定計(jì)入企業(yè)無形資產(chǎn)的土地使用權(quán)，則一直沒有進(jìn)行評估。鐵路企業(yè)土地資產(chǎn)長期處于一種靜止的狀態(tài)，既然未形成資產(chǎn)，就根本談不上保值增值。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年9月末，中國鐵路總公司總資產(chǎn)5.45萬億元，負(fù)債3.53萬億元，負(fù)債率高達(dá)64.77%。通過授權(quán)經(jīng)營方式，國家一次性注入一大筆資本金，降低鐵路企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率，對優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)鐵路企業(yè)市場競爭力具有重要作用。

2 鐵路用地授權(quán)經(jīng)營實(shí)施過程存在的主要問題

2.1 以授權(quán)經(jīng)營方式取得的土地使用權(quán)法律依據(jù)不足

現(xiàn)行《土地管理法》明確的土地使用權(quán)取得方式為劃撥和出讓，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定的土地有償使用方式包括出讓、租賃、作價(jià)出資（入股），而土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營方式只是在原國家土地管理局8號令和國土資源部433號、44號等文件中作了規(guī)定。也就是說，土地管理法律、行政法規(guī)規(guī)定的土地使用權(quán)取得方式只有劃撥、出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）等四種，以國家授權(quán)經(jīng)營方式取得土地使用權(quán)只在國土資源部的部門規(guī)章中作了明確，從而使授權(quán)經(jīng)營土地使用權(quán)的取得顯得缺乏法律依據(jù)。

2.2 對以出讓方式為主體的土地市場形成一定的沖擊

土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營賦予國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)以非出讓方式獲得相當(dāng)于出讓土地的使用權(quán)和收益權(quán)，而目前國家授權(quán)企業(yè)在公司制改革中普遍采取授權(quán)經(jīng)營方式處置土地資產(chǎn)的做法，實(shí)際上減少了采取出讓方式處置土地的行為，對以出讓等有償使用的土地市場造成了一定的沖擊。由于與企業(yè)之間存在利益沖突，在企業(yè)改制實(shí)踐中，一些地方政府對授權(quán)經(jīng)營工作比較抵觸，往往造成企業(yè)改制后難以及時(shí)辦理用地手續(xù)。

2.3 鐵路企業(yè)和地方國土部門缺乏授權(quán)經(jīng)營實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)

中國鐵路總公司作為新的國家授權(quán)投資機(jī)構(gòu)，在土地使用權(quán)授權(quán)經(jīng)營方面案例不多。目前，全路已實(shí)施鐵路企業(yè)改制的只有兩家，其中廣深鐵路采取土地作價(jià)入股的方式配置土地，大秦鐵路則是全國唯一以授權(quán)經(jīng)營方式配置土地的鐵路企業(yè)。不僅僅是鐵路企業(yè)，大多數(shù)地方國土資源管理部門也缺乏授權(quán)經(jīng)營方面的實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)，土地授權(quán)經(jīng)營的辦理要求和辦理程序，都是一個(gè)全新而陌生的領(lǐng)域。

2.4 以銅九、浙贛電化鐵路等為主的建設(shè)用地未確權(quán)領(lǐng)證

上海鐵路局管內(nèi)銅九、浙贛電化鐵路開通多年，由于地方政府應(yīng)付征地費(fèi)用沒有落實(shí)到位，致使整個(gè)工程用地尚未組卷向國土資源部上報(bào)審批。上海鐵路局曾先后多次向安徽、浙江省人民政府發(fā)函，要求落實(shí)土地資金，盡快形成建設(shè)用地報(bào)件，但都進(jìn)展不大。另外還有宣杭復(fù)線杭州段、上海南站、閔行貨場、阜陽站改等工程項(xiàng)目（不含合資鐵路項(xiàng)目）由于用地手續(xù)不全無法領(lǐng)取土地證，影響了鐵路用地授權(quán)經(jīng)營的范圍和數(shù)量。

2.5 合資鐵路利用既有鐵路用地資產(chǎn)界面不清晰

在上海鐵路局管內(nèi)，新建高速鐵路與既有鐵路并行或交叉的區(qū)段較多，合資鐵路利用既有鐵路用地的情況比較普遍。按照原鐵道部有關(guān)規(guī)定，合資鐵路利用既有鐵路用地可采取作價(jià)入股、評估補(bǔ)償或租賃等方式進(jìn)行資產(chǎn)處置，但由于涉及鐵路設(shè)施搬遷和房屋拆遷安置等多方面原因，目前管內(nèi)所有新建合資鐵路利用既有鐵路用地資產(chǎn)均未納入建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容，造成國鐵與合資土地資產(chǎn)界面不清晰，也就意味著既有鐵路用地權(quán)屬存在瑕疵，勢必影響所涉及的這部分既有鐵路用地的授權(quán)經(jīng)營工作。

3 應(yīng)把握的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)

3.1 準(zhǔn)確掌握實(shí)施授權(quán)經(jīng)營鐵路用地的條件

授權(quán)經(jīng)營的鐵路用地必須同時(shí)滿足：（1）劃撥用地；（2）土地使用權(quán)人為中國鐵路總公司100%的產(chǎn)權(quán)單位，即上海鐵路局土地證應(yīng)該登記在“上海鐵路局”或上海鐵路局各直屬非運(yùn)輸企業(yè)名下，并且與企業(yè)營業(yè)執(zhí)照名稱一致；（3）鐵路運(yùn)輸生產(chǎn)用途的土地。以出讓等其他方式取得的土地、合資鐵路用地、非生產(chǎn)用地等均不能納入授權(quán)經(jīng)營。

3.2 鐵路用地權(quán)屬必須清晰無糾紛、登記規(guī)范無瑕疵

鐵路用地的土地證必須滿足“權(quán)屬合法、界址清楚、面積準(zhǔn)確”的要求，達(dá)到地方國土局初審和國土資源部審批的標(biāo)準(zhǔn)。一是擁有縣級及以上人民政府頒發(fā)的土地證。人民政府派出性機(jī)構(gòu)（包括各類開發(fā)區(qū)、管委會）無權(quán)辦理土地登記手續(xù)。二是土地證登記用途必須符合國土資源部頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/ T21010-2007）一級類“交通運(yùn)輸用地”或者二級類“鐵路用地”。三是土地實(shí)際使用單位必須與土地證證載使用權(quán)人保持一致。四是土地證附圖面積與證載面積保持一致。五是無權(quán)屬爭議土地可先進(jìn)行確權(quán)登記，存在權(quán)屬糾紛的土地暫時(shí)擱置。

3.3 認(rèn)真配合做好土地評估現(xiàn)場勘察

土地現(xiàn)場勘察是保證土地評估結(jié)果真實(shí)性的重要前提，土地評估人員根據(jù)《土地清查表》，對每一宗納入授權(quán)經(jīng)營處置或評估范圍的土地進(jìn)行現(xiàn)場勘察，對土地位置、面積、四至、宗地形狀、權(quán)屬狀況、地上建構(gòu)筑物和周邊土地利用條件等進(jìn)行資料收集和調(diào)查，并對土地處置分類進(jìn)行確定，準(zhǔn)確評估鐵路用地價(jià)值。

3.4 準(zhǔn)確把握授權(quán)經(jīng)營與土地綜合開發(fā)的區(qū)別與聯(lián)系

很多人容易產(chǎn)生鐵路用地授權(quán)經(jīng)營等同于土地綜合開發(fā)的誤解，以為鐵路用地授權(quán)經(jīng)營就是想怎樣開發(fā)就怎樣開發(fā)。實(shí)際上，土地綜合開發(fā)的概念更大、范圍更廣，包括采取改變用途、協(xié)議出讓、合作入股等多種方式，特別是國辦發(fā)37號文明確了鐵路土地綜合開發(fā)的方式和途徑，而鐵路用地授權(quán)經(jīng)營具有不能改變現(xiàn)有使用用途、向路外單位配置必須辦理出讓手續(xù)等諸多限制條件。應(yīng)該說，鐵路用地授權(quán)經(jīng)營為綜合開發(fā)創(chuàng)造了一定的條件，但兩者之間并不能完全劃等號。

3.5 高度重視與地方土地管理部門的溝通協(xié)調(diào)

授權(quán)經(jīng)營土地報(bào)批主要涉及國土資源部及各市（縣）土地管理部門兩個(gè)層面，分為四個(gè)階段，通常稱為“兩上兩下”。一是土地總體處置方案核準(zhǔn)階段（“一上”），在取得國務(wù)院批文后，中國鐵路總公司向國土資源部提交土地總體處置方案的核準(zhǔn)申請。國土資源部部長會議討論通過后，復(fù)函同意采用授權(quán)經(jīng)營方式處置土地。二是地方初審或備案階段（“一下”），取得“一上”批準(zhǔn)文件后，中國鐵路總公司下屬單位正式向土地所在市、縣土地管理部門提交土地權(quán)屬及評估結(jié)果的初審申請。地方土地管理部門局長會議審批通過，出具初審意見。三是土地具體處置方案報(bào)批階段（“二上”），在取得全部地方初審意見后，中國鐵路總公司向國土資源部提交土地具體處置方案審批和評估報(bào)告?zhèn)浒傅纳暾?。國土資源部審核并經(jīng)部長會議審批后，復(fù)函同意采取授權(quán)經(jīng)營方式處置宗地的范圍，由中國鐵路總公司向財(cái)政部辦理轉(zhuǎn)增國家資本金手續(xù)并報(bào)國土資源部備案。四是土地證變更登記階段（“二下”），在取得國土資源部處置批復(fù)后，中國鐵路總公司下屬單位向宗地所在土地管理部門申請土地證變更登記，將土地取得方式由“劃撥”變更為“授權(quán)經(jīng)營”。四個(gè)階段的工作都離不開地方土地管理部門，地方土地管理部門的支持力度將直接影響授權(quán)經(jīng)營工作的實(shí)施進(jìn)度。必須加強(qiáng)與土地管理部門的溝通協(xié)調(diào)，主動(dòng)匯報(bào)存在的各類問題并及時(shí)解決，爭取最有力的支持和最優(yōu)惠的政策。

4 工作措施

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌推進(jìn)土地授權(quán)經(jīng)營

土地授權(quán)經(jīng)營工作政策性強(qiáng)，與地方政府和國土部門涉及較多，路局層面成立土地授權(quán)經(jīng)營工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)全局土地資產(chǎn)清查、評估和授權(quán)經(jīng)營工作。其中，土房處負(fù)責(zé)收集掌握授權(quán)經(jīng)營相關(guān)政策，組織開展土地清查、評估、權(quán)屬完善等相關(guān)工作；經(jīng)開處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)非運(yùn)輸企業(yè)土地清查、評估和授權(quán)經(jīng)營等相關(guān)工作；建設(shè)處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)建設(shè)用地確權(quán)領(lǐng)證工作；企法處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)合資鐵路利用既有鐵路用地的資產(chǎn)界面處理問題；財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)指導(dǎo)解決土地授權(quán)經(jīng)營工作中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。各土地管理單位成立相應(yīng)的工作小組，具體負(fù)責(zé)與各相關(guān)市、縣人民政府及國土部門進(jìn)行溝通，積極爭取支持政策，做好土地評估現(xiàn)場勘察和土地權(quán)屬完善、地籍測繪、變更登記等相關(guān)工作。

4.2 開展土地清查，摸清全局土地資產(chǎn)底數(shù)

一是明確土地清查工作目標(biāo)。全面摸清土地位置、土地性質(zhì)、資產(chǎn)歸屬、使用情況等，土地、房屋、資產(chǎn)相互匹配，做到土地?cái)?shù)量清、分布清、技術(shù)要素清。二是科學(xué)制訂土地清查工作方案。重點(diǎn)做好房地匹配和土地處置分類，按照土地清查填表、土地證復(fù)印掃描、資料裝訂等工作步驟和要求，有序組織推進(jìn)，建立全局統(tǒng)一規(guī)范的土地基礎(chǔ)資料，確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

4.3 開展現(xiàn)場勘察，制定土地資產(chǎn)處置方案

對每宗土地進(jìn)行現(xiàn)場勘察，既是土地評估的必要環(huán)節(jié)，也是全面掌握土地現(xiàn)狀的重要時(shí)機(jī)。一是要合理制定土地現(xiàn)場勘察工作方案，由地區(qū)土房所牽頭組織各單位與土地評估機(jī)構(gòu)對接，共同商定現(xiàn)場勘察工作方案。土地管理單位指派熟悉現(xiàn)場情況的人員，配合土地評估機(jī)構(gòu)做好現(xiàn)場調(diào)查、拍照、指界等工作。二是提供現(xiàn)場勘察便利條件，安排必要的交通工具，攜帶地籍資料參加勘察，并按規(guī)定做好上道安全防護(hù)工作。三是準(zhǔn)確提出土地處置分類方式。根據(jù)土地現(xiàn)場勘察情況，結(jié)合土地證有關(guān)內(nèi)容信息，準(zhǔn)確提出土地處置分類方式，按照“現(xiàn)狀授權(quán)經(jīng)營、完善后授權(quán)經(jīng)營、只評估不處置、不處置不評估“進(jìn)行分類。

4.4 完善土地權(quán)屬，滿足土地授權(quán)經(jīng)營條件

完善土地權(quán)屬的目的是取得合法、規(guī)范的土地證（或房地產(chǎn)權(quán)證）。一是認(rèn)真梳理需要權(quán)屬完善的宗地范圍。召集地區(qū)土房所、土地管理單位進(jìn)行逐宗梳理，列出需要權(quán)屬完善的宗地，主要包括土地證載使用權(quán)人不符合要求、宗地未辦理測繪、生產(chǎn)生活用地混用、用途登記不規(guī)范或有爭議的宗地。二是發(fā)揮路局整體合力，開展土地權(quán)屬完善工作。制定責(zé)任展開表，定期指導(dǎo)督促，及時(shí)協(xié)調(diào)解決存在的各類問題；加強(qiáng)與地方政府部門的溝通協(xié)調(diào)，通過采取主動(dòng)上門對接、利用地方涉鐵項(xiàng)目捆綁商談等多種途徑，全面推進(jìn)土地權(quán)屬完善工作。

4.5 合理配置土地，提高土地綜合開發(fā)效益

一是通過開展土地評估工作，將鐵路用地資產(chǎn)價(jià)值在財(cái)務(wù)賬面進(jìn)行反映，降低鐵路企業(yè)負(fù)債率。二是將取得授權(quán)經(jīng)營的土地在鐵路系統(tǒng)內(nèi)部直屬企業(yè)進(jìn)行合理配置，或者在鐵路控股、參股企業(yè)中進(jìn)行作價(jià)出資（入股）或出租，取得土地收益，真實(shí)反映出土地價(jià)值，提高土地綜合開發(fā)效益。三是積極探索鐵路土地綜合開發(fā)的有效途徑和方式，通過協(xié)議出讓并補(bǔ)交出讓金等方式，改變鐵路用地劃撥性質(zhì)后用于商業(yè)性綜合開發(fā)，形成規(guī)?；?、集約化效益，實(shí)現(xiàn)土地綜合效益最大化。

責(zé)任編輯：萬寶安

來稿日期：2015-04-20