曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

法治政府建設(shè)視閾下勞動(dòng)監(jiān)察問題研究

曹緒紅，徐 偉

(山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博255049)

法治政府要求政府行為法治化，使政府接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。勞動(dòng)監(jiān)察是法治政府建設(shè)中的重要內(nèi)容。在法治政府建設(shè)中，我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察面臨諸多問題：勞動(dòng)監(jiān)察立法不健全，執(zhí)法機(jī)制不完善，組織體系不順暢等。為實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)科學(xué)設(shè)置勞動(dòng)監(jiān)察范圍，增設(shè)強(qiáng)制措施，重構(gòu)組織體系，提高依法執(zhí)政執(zhí)行力，促進(jìn)和諧勞動(dòng)關(guān)系的構(gòu)建。

勞動(dòng)監(jiān)察；法治政府；行政執(zhí)法

黨的十八屆四中全會(huì)提出“各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府”，到2020年實(shí)現(xiàn)“依法治國(guó)基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成”。從現(xiàn)在起到2020年，還有五年的時(shí)間，在法治政府建設(shè)過程中還存在許多難點(diǎn)問題。近年來爆發(fā)的群體性勞資事件、重大礦難事故、農(nóng)民工年底討薪、勞動(dòng)者過勞死等情況時(shí)有發(fā)生，究其原因，無一例外均可歸結(jié)于勞動(dòng)法律法規(guī)的執(zhí)法不嚴(yán)明。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定的雙重訴求，使勞動(dòng)監(jiān)察面臨無法擺脫的困境。發(fā)揮勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)有功能，是法治政府建設(shè)的重要舉措。本文就勞動(dòng)監(jiān)察中面臨的困境及出路提出淺見，以期對(duì)法治政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有所裨益。

一、法治政府建設(shè)中勞動(dòng)監(jiān)察的功能

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，勞資矛盾和勞資沖突時(shí)有發(fā)生。作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有效工具，勞動(dòng)監(jiān)察在維護(hù)勞動(dòng)關(guān)系雙方合法權(quán)益、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定方面起到不可替代的作用，而在當(dāng)前法治政府建設(shè)中，勞動(dòng)監(jiān)察尤為重要。

(一)勞動(dòng)監(jiān)察：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中法治政府的行政執(zhí)法行為

勞動(dòng)關(guān)系是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的基本社會(huì)關(guān)系，其穩(wěn)定與否直接影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的重要要素市場(chǎng)——?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，其勞動(dòng)力資源的市場(chǎng)配置同樣需要政府的外在監(jiān)管。而本質(zhì)上屬于國(guó)家勞動(dòng)行政部門的行政執(zhí)法行為，勞動(dòng)監(jiān)察實(shí)施的過程就是促使勞動(dòng)基準(zhǔn)法律規(guī)定的權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)為實(shí)然的過程。我國(guó)《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等已經(jīng)建立了相對(duì)完善的勞動(dòng)法律制度，這些文本上的權(quán)利從應(yīng)然轉(zhuǎn)向?qū)嵢恢挥薪柚嚓P(guān)國(guó)家行為進(jìn)行控制與推進(jìn)才能得以實(shí)現(xiàn)。勞動(dòng)監(jiān)察通過國(guó)家專職部門的監(jiān)管活動(dòng)對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)基準(zhǔn)法法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督，從而保障勞動(dòng)者基本權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公共利益。

(二)勞動(dòng)監(jiān)察：勞動(dòng)關(guān)系社會(huì)化中國(guó)家公權(quán)力介入對(duì)基本人權(quán)的保護(hù)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)關(guān)系具有勞資自治的性質(zhì)，雙方通過簽訂勞動(dòng)契約形式規(guī)范相互間的關(guān)系，而勞動(dòng)關(guān)系社會(huì)化這種自治并不是無底線的完全自治，而是在國(guó)家勞動(dòng)基準(zhǔn)法限定標(biāo)準(zhǔn)之上的自治和國(guó)家勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法監(jiān)督之下的自治。國(guó)家利用立法手段，對(duì)最低工資、最高工時(shí)、勞動(dòng)衛(wèi)生等勞動(dòng)基準(zhǔn)設(shè)置底線控制，同時(shí)將勞動(dòng)權(quán)這一生存權(quán)形式的基本人權(quán)作為優(yōu)位保護(hù)對(duì)象，用勞動(dòng)監(jiān)察為勞動(dòng)關(guān)系中的勞動(dòng)者設(shè)置國(guó)家力量的保障機(jī)制，成為保護(hù)勞動(dòng)者的“社會(huì)警察”。

(三)勞動(dòng)監(jiān)察：資強(qiáng)勞弱現(xiàn)實(shí)中利益平衡勞權(quán)保障的國(guó)家矯正

由于勞資雙方實(shí)際經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)地位的差別，資強(qiáng)勞弱的現(xiàn)實(shí)關(guān)系中力量博弈失衡是必然現(xiàn)象。勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)、人身權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利受到侵害也時(shí)有發(fā)生。勞資關(guān)系的平衡單純憑借資方的良心發(fā)現(xiàn)是不現(xiàn)實(shí)的，需要一種外在強(qiáng)制力進(jìn)行干預(yù)，對(duì)失衡的關(guān)系予以矯正，以達(dá)成法律的公平和社會(huì)的正義。法治政府以社會(huì)利益為出發(fā)點(diǎn)，通過勞動(dòng)監(jiān)察保護(hù)勞動(dòng)者的合法利益，協(xié)調(diào)勞資雙方利益差異，矯正勞動(dòng)關(guān)系事實(shí)上的不平等進(jìn)而實(shí)現(xiàn)法律的實(shí)質(zhì)平等。

二、當(dāng)前勞動(dòng)監(jiān)察面臨的問題

勞動(dòng)權(quán)利救濟(jì)有勞動(dòng)監(jiān)察、勞動(dòng)仲裁和勞動(dòng)訴訟等不同途徑。與后兩者相比，勞動(dòng)監(jiān)察具有經(jīng)濟(jì)且快速便捷的優(yōu)勢(shì)。然而，在法治政府建設(shè)過程中，勞動(dòng)監(jiān)察并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，執(zhí)法過程常陷入種種困境。

(一)勞動(dòng)監(jiān)察立法不健全

1.勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)象規(guī)定不一致，容易形成執(zhí)法不統(tǒng)一的混亂局面。我國(guó)勞動(dòng)法第85條僅將用人單位作為監(jiān)察對(duì)象，要求縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門依法對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，而在《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》中則確定用人單位、勞動(dòng)者以及事業(yè)單位或中介機(jī)構(gòu)(包括社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)等)三類主體為勞動(dòng)監(jiān)察的對(duì)象。一些地方性法規(guī)對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察對(duì)象的規(guī)定也不相同。如根據(jù)《黑龍江省勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》規(guī)定，對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)藥品零售店、工傷保險(xiǎn)協(xié)議醫(yī)療機(jī)構(gòu)實(shí)施勞動(dòng)保障監(jiān)察?！短旖騽趧?dòng)與社會(huì)保障監(jiān)察條例》規(guī)定，人力資源社會(huì)保障行政部門應(yīng)對(duì)勞動(dòng)能力鑒定機(jī)構(gòu)、醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)和藥店，進(jìn)行勞動(dòng)能力鑒定和執(zhí)行基本醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)定的情況實(shí)施監(jiān)察。這種立法上的不統(tǒng)一，使得勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)面臨著執(zhí)法混亂、執(zhí)法不統(tǒng)一的局面。

2.勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)規(guī)定不一致，模糊了勞動(dòng)監(jiān)察的制度定位。勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)即勞動(dòng)監(jiān)察的內(nèi)容。按照依法行政的要求，勞動(dòng)監(jiān)察的內(nèi)容必須法定，否則就容易發(fā)生越權(quán)。由于各地對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察認(rèn)識(shí)不一致，對(duì)監(jiān)察的具體內(nèi)容規(guī)定就存在較多差異，甚至出現(xiàn)相互沖突的情況。例如，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》與《勞動(dòng)合同法》針對(duì)勞動(dòng)合同監(jiān)察事項(xiàng)的規(guī)定就不一致，前者只規(guī)定勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)須對(duì)勞動(dòng)合同的訂立與履行實(shí)施監(jiān)督，而后者則規(guī)定須對(duì)勞動(dòng)合同的訂立、解除實(shí)施監(jiān)督。在一些地方性法規(guī)中也對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)規(guī)定不同范圍，有的地方性法規(guī)法律適用范圍僅限定于勞動(dòng)合同的訂立，而有的地方性法規(guī)則既包括勞動(dòng)合同的訂立，還包括勞動(dòng)合同的履行、終止和解除等諸多事項(xiàng)。這些監(jiān)察事項(xiàng)規(guī)定的不一致，模糊了勞動(dòng)監(jiān)察的制度定位，為勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法工作帶來一定的負(fù)面影響。

3.監(jiān)察與仲裁受案范圍重合，造成了行政執(zhí)法的資源浪費(fèi)。作為勞動(dòng)權(quán)利救濟(jì)的不同途徑，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁本是勞動(dòng)者在尋求救濟(jì)時(shí)的多種選擇，然而現(xiàn)行勞動(dòng)立法在有關(guān)拖欠工資案件受理機(jī)構(gòu)方面存在部分重合，勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁均有權(quán)受理，而勞動(dòng)者不同選擇的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致其維權(quán)成本和維權(quán)效果不盡相同，這樣給現(xiàn)實(shí)中的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整以及勞動(dòng)者合法權(quán)益的有效維護(hù)帶來一定的弊端，而這種不合理的制度設(shè)計(jì)同時(shí)也導(dǎo)致勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

4.部分法律規(guī)定失當(dāng)，形成了勞動(dòng)監(jiān)察的真空地帶。2011年《社會(huì)保險(xiǎn)法》正式實(shí)施，在該法頒布之前，涉及社會(huì)保險(xiǎn)的行政救濟(jì)訴求均由各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)依法進(jìn)行處理。根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)法》相關(guān)規(guī)定，對(duì)用人單位未按時(shí)足額繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的情況，由社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)責(zé)令其限期繳納或補(bǔ)足。該法條規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征收機(jī)構(gòu)行使執(zhí)法權(quán)，而勞動(dòng)監(jiān)察部門據(jù)此則無權(quán)處理社會(huì)保障行政救濟(jì)相關(guān)事宜。在現(xiàn)有的勞動(dòng)法律法規(guī)中，關(guān)于勞動(dòng)監(jiān)察的受理時(shí)效、處理時(shí)效以及監(jiān)察失職的追責(zé)條款均無具體規(guī)定，這也使得勞動(dòng)監(jiān)察缺乏必要監(jiān)控，從而形成了勞動(dòng)監(jiān)察的真空地帶。

(二)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制不完善

1.勞動(dòng)監(jiān)察被動(dòng)防御，執(zhí)法主動(dòng)性不足。如上所述，勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)當(dāng)被界定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中法治政府的行政執(zhí)法行為，有著“社會(huì)警察”的積極作用。在勞資雙方發(fā)生勞資糾紛之初，或是用人單位不遵守勞動(dòng)法律法規(guī)之前，勞動(dòng)監(jiān)察部門能夠迅速介入依法監(jiān)督檢查，勞資矛盾或沖突就有可能降低到可控范圍。因此勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)該以積極主動(dòng)的預(yù)防為主，而不是僅僅停留在被動(dòng)的事后監(jiān)察上。

2.強(qiáng)制措施執(zhí)法權(quán)缺失、監(jiān)督趨于形式化。依照《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》和相關(guān)規(guī)定，在行政執(zhí)法時(shí)勞動(dòng)監(jiān)察部門可根據(jù)不同情況對(duì)違法行為運(yùn)用警告、當(dāng)場(chǎng)責(zé)令改正、責(zé)令限期改正、沒收違法所得、罰款、吊銷許可證、取締非法組織等手段，這些措施大多為行政處罰，現(xiàn)行法律并沒有賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門查封、扣押、留置等行政強(qiáng)制權(quán)。勞動(dòng)監(jiān)察部門手中沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)這一利器，在案件調(diào)查取證過程中工作難以開展，違法行為人如果利用卷款逃匿、轉(zhuǎn)移贓物、毀損賬簿憑證、變賣隱藏贓物等手段逃避監(jiān)督檢查，其逍遙法外也就在所難免了。這不僅損害勞動(dòng)監(jiān)察的公信力，而且勞動(dòng)者合法權(quán)益也得不到有效保護(hù)，甚至可能升級(jí)為群體性事件，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。

3.執(zhí)法自由裁量權(quán)幅度較大，執(zhí)法尺度寬嚴(yán)不一?？紤]到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》賦予勞動(dòng)監(jiān)察部門一定執(zhí)法自由裁量權(quán)，即在行政執(zhí)法時(shí)針對(duì)不同案件可以做出不同程度的行政處罰。例如《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第30條規(guī)定：有下列行為之一的，由勞動(dòng)保障行政部門責(zé)令改正并處2000元以上2萬元以下的罰款……。該條款罰款的上下限相差十倍之多，又沒有相關(guān)配套法規(guī)或地方性法規(guī)對(duì)不同程度的違法行為做出相應(yīng)輕重不同的處罰，就極有可能導(dǎo)致執(zhí)法人員權(quán)力尋租，濫用自由裁量權(quán)，造成執(zhí)法尺度寬嚴(yán)不一，損害法律的威嚴(yán)，損傷執(zhí)法機(jī)關(guān)的威信等嚴(yán)重后果。

4.勞動(dòng)監(jiān)察缺乏必要監(jiān)督，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)。任何行政職權(quán)都是有限制的。行政主體實(shí)施具體行政行為時(shí)必須遵循權(quán)限要求，不越權(quán)執(zhí)法。現(xiàn)實(shí)中勞動(dòng)監(jiān)察人員或?yàn)E用自由裁量權(quán)隨意執(zhí)法，或超越權(quán)限越權(quán)執(zhí)法，或忽視執(zhí)法過程中的合法程序，而執(zhí)法不嚴(yán)、越權(quán)執(zhí)法缺乏必要監(jiān)督，執(zhí)法體制權(quán)責(zé)脫節(jié)。追責(zé)缺失，必然侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益。

(三)勞動(dòng)監(jiān)察組織體系不順暢

1.監(jiān)察機(jī)構(gòu)地方化設(shè)置影響監(jiān)察實(shí)施。各地勞動(dòng)監(jiān)察部門依照國(guó)家規(guī)定進(jìn)行設(shè)置。地方政府思維不統(tǒng)一，在面對(duì)追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還是協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系這一對(duì)相互矛盾的公共管理目標(biāo)做出選擇時(shí)，地方政府的天平自然朝向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)傾斜。勞動(dòng)監(jiān)察人員的編制、執(zhí)法活動(dòng)資金地方政府較少撥付，往往需要依靠勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)自己努力和爭(zhēng)取，勞動(dòng)監(jiān)察工作只能采取突擊整治和事后處理的被動(dòng)方式。

2.監(jiān)察人員整體素質(zhì)偏低影響監(jiān)察效果。勞動(dòng)監(jiān)察是一種重要的執(zhí)法手段，高效的監(jiān)察能保障勞動(dòng)者合法權(quán)益，促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)的發(fā)育和完善，能維護(hù)穩(wěn)定和諧的勞動(dòng)關(guān)系，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。由于我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察沒有相應(yīng)的培訓(xùn)體系，勞動(dòng)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)入相對(duì)“門檻低”，執(zhí)法人員執(zhí)法能力低，執(zhí)法手段簡(jiǎn)單粗暴，維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益的意識(shí)差，經(jīng)常出現(xiàn)濫用職權(quán)、執(zhí)法程序違規(guī)等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響監(jiān)察效果。

3.多頭執(zhí)法、雙重領(lǐng)導(dǎo)影響監(jiān)察職能。我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察職能目前由勞動(dòng)監(jiān)察、安全監(jiān)察、衛(wèi)生監(jiān)察和質(zhì)量監(jiān)察四個(gè)部門共同管理，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察由衛(wèi)生部門管理，安全生產(chǎn)監(jiān)察管理部門主要承擔(dān)工礦企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理責(zé)任。職能的重疊造成執(zhí)法上的多頭管理或無人管理，常常出現(xiàn)勞動(dòng)者因合法權(quán)益受損而向有關(guān)部門投訴時(shí)，或行政執(zhí)法機(jī)關(guān)互相推諉，或勞動(dòng)者投訴無門。在我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察體系中，對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)通常采取雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。在雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中，地方政府掌握著監(jiān)察機(jī)關(guān)人事任免、財(cái)政撥款和組織領(lǐng)導(dǎo)等各項(xiàng)權(quán)力，監(jiān)察機(jī)關(guān)相關(guān)職權(quán)的行使也在很大程度上受到地方政府的影響。為保障本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盲目放寬執(zhí)法力度，把嚴(yán)格執(zhí)法與招商引資優(yōu)化發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)簡(jiǎn)單對(duì)立，可能嚴(yán)重影響監(jiān)察職能發(fā)揮。

三、解決勞動(dòng)監(jiān)察問題的路徑選擇

(一)完善勞動(dòng)監(jiān)察立法機(jī)制

從法律性質(zhì)上看，勞動(dòng)監(jiān)察應(yīng)屬于行政執(zhí)法，是國(guó)家公權(quán)力介入社會(huì)主體私權(quán)益領(lǐng)域的勞動(dòng)行政執(zhí)法行為。由于公權(quán)力的社會(huì)稀缺性及其行使過程中的強(qiáng)力特質(zhì)極易導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)關(guān)與執(zhí)法者行政權(quán)尋租現(xiàn)象發(fā)生。科學(xué)設(shè)定勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)制，確保勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)真正能夠依法辦事，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者的生存權(quán)、生命健康權(quán)、人格尊嚴(yán)權(quán)等基本人權(quán)，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系。

1.發(fā)揮勞動(dòng)監(jiān)察功能。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，勞資關(guān)系是社會(huì)生活中最基本也是最重要的社會(huì)關(guān)系。這就使得在現(xiàn)代法治社會(huì)中，處理勞資關(guān)系不僅僅屬于勞資雙方私權(quán)范圍，而且涉及公共利益。無論在經(jīng)濟(jì)實(shí)力、信息掌握、資源占用還是在社會(huì)力量對(duì)比等各方面，衡平資強(qiáng)勞弱的不均衡狀態(tài)，客觀上要求勞動(dòng)立法需要通過授權(quán)勞動(dòng)行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)和執(zhí)法權(quán)，運(yùn)用行政執(zhí)法、監(jiān)督檢查等手段介入勞資雙方，通過限制、懲罰、凍結(jié)等強(qiáng)制措施規(guī)制資方行為，維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，使處于弱勢(shì)地位的勞動(dòng)者能夠獲得與資方相抗衡的力量。勞動(dòng)監(jiān)察正是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中法治政府通過國(guó)家公權(quán)力介入勞資關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者基本人權(quán)的保護(hù)，使資強(qiáng)勞弱現(xiàn)實(shí)中的利益相對(duì)平衡，實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)勞權(quán)保障的矯正。

2.界定勞動(dòng)監(jiān)察管轄范圍。勞動(dòng)監(jiān)察的管轄范圍應(yīng)做合理界定，避免與勞動(dòng)仲裁、勞動(dòng)訴訟相混淆。作為國(guó)家公權(quán)力介入勞動(dòng)爭(zhēng)議解決的行政執(zhí)法行為，勞動(dòng)監(jiān)察如果運(yùn)用不當(dāng)，不僅破壞勞動(dòng)契約履行的私益自治，還會(huì)影響政府公信力，因而，有必要對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察的管轄范圍進(jìn)行合理界定。在法理上和立法實(shí)踐中，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察范圍的界定有三種不同主張：一是只限于勞動(dòng)基準(zhǔn)法，即規(guī)定勞動(dòng)條件最低標(biāo)準(zhǔn)的法律規(guī)范；二是包括全部勞動(dòng)法律法規(guī)；三是僅限于勞動(dòng)者實(shí)體權(quán)利的強(qiáng)制性法律規(guī)范。筆者認(rèn)為，勞動(dòng)監(jiān)察的范圍應(yīng)當(dāng)限定在強(qiáng)制性法律規(guī)范和勞動(dòng)基準(zhǔn)法。這個(gè)范圍既體現(xiàn)國(guó)家行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家行使勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)，統(tǒng)一監(jiān)察對(duì)象，明確監(jiān)察事項(xiàng)，依法保護(hù)勞動(dòng)者的基本權(quán)益，又使得勞動(dòng)監(jiān)察力量相對(duì)集中，避免與勞動(dòng)仲裁的職能沖突，有利于加強(qiáng)監(jiān)察效果。

3.嚴(yán)密法律規(guī)范之間邏輯聯(lián)系。任何法律規(guī)范均需嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)才能保持其完整性，勞動(dòng)監(jiān)察法律規(guī)范也如此。在我國(guó)現(xiàn)有的有關(guān)勞動(dòng)監(jiān)察法律規(guī)范中，或缺乏對(duì)適用對(duì)象的明確界定，或形成規(guī)制事項(xiàng)之間執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的沖突或空白，或?qū)?zhí)法機(jī)關(guān)法律責(zé)任承擔(dān)存在缺失。法治政府要發(fā)揮規(guī)制作用，嚴(yán)密的立法不可或缺。在明確監(jiān)察對(duì)象為用人單位等行政相對(duì)人基礎(chǔ)上，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察事項(xiàng)和管轄進(jìn)一步界定，以避免出現(xiàn)執(zhí)法沖突或空白。在法律后果上，既要規(guī)定違法行政相對(duì)人的法律責(zé)任，也要對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員等執(zhí)法主體的法律責(zé)任加以追究，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制。

(二)完善勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)制

1.建立勞動(dòng)監(jiān)察預(yù)警機(jī)制。勞動(dòng)監(jiān)察既要對(duì)勞資矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，更要對(duì)勞資問題加以預(yù)防。這就需要發(fā)揮勞動(dòng)監(jiān)察主動(dòng)監(jiān)察的職能。勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)不僅可以通過日常巡視、專項(xiàng)檢查、勞動(dòng)保障書面審查等傳統(tǒng)的多樣化形式自行啟動(dòng)監(jiān)察程序，而且可以充分利用現(xiàn)代化的科技手段建立起用人單位信息數(shù)據(jù)庫，將其用工情況、工資發(fā)放情況、勞動(dòng)安全衛(wèi)生情況等收集錄入，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化管理，從收集到的信息排查用人單位違法線索，發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)查處，主動(dòng)出擊。設(shè)置預(yù)警和應(yīng)急機(jī)制，制定專門預(yù)案處置群體性突發(fā)事件，增強(qiáng)快速反應(yīng)和及時(shí)應(yīng)變的處置能力，及時(shí)消除危機(jī)隱患，避免事態(tài)擴(kuò)大，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素。

2.增設(shè)勞動(dòng)監(jiān)察強(qiáng)制措施。勞動(dòng)監(jiān)察以國(guó)家公權(quán)力直接介入勞動(dòng)關(guān)系，監(jiān)察機(jī)構(gòu)及其工作人員監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力必須科學(xué)設(shè)置，要既能促使勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅認(rèn)真對(duì)待每一項(xiàng)行政執(zhí)法行為，樹立監(jiān)察執(zhí)法權(quán)威，又要使每一項(xiàng)行政執(zhí)法行為處于合理的監(jiān)督之下，提高勞動(dòng)監(jiān)察效能，避免勞動(dòng)監(jiān)察形式化。為此，應(yīng)當(dāng)依法授權(quán)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)表勞動(dòng)監(jiān)察公報(bào)，將檢查結(jié)果向人大、政協(xié)及新聞媒體公開。在此監(jiān)督之下，強(qiáng)化勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法權(quán)力，對(duì)調(diào)查權(quán)、調(diào)閱檢查審核權(quán)、請(qǐng)求協(xié)助權(quán)、查封扣押權(quán)、處罰權(quán)等執(zhí)法權(quán)力設(shè)置相應(yīng)法定程序，確保勞動(dòng)者、用人單位和勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)之間形成法律上相對(duì)穩(wěn)定明確的利益平衡機(jī)制。賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在當(dāng)前勞資矛盾突出時(shí)期也是非常必要的?，F(xiàn)實(shí)中，在嚴(yán)重威脅受益人正常生活等特殊情況下，授予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)查封、扣押、責(zé)令停業(yè)、吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照、封閉工廠等強(qiáng)制性措施，切實(shí)維護(hù)勞動(dòng)者利益，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系健康發(fā)展。

3.完善“三方協(xié)商機(jī)制”預(yù)防勞資矛盾。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)施三方協(xié)商機(jī)制已經(jīng)成為世界性的趨勢(shì)。在歐洲，三方協(xié)商機(jī)制不僅存在于行業(yè)一級(jí)和國(guó)家層面，而且通過歐盟形成了國(guó)際層面的三方協(xié)商。“如果只有勞動(dòng)立法而沒有勞動(dòng)監(jiān)察，(那勞動(dòng)立法)只是一種道德運(yùn)用，而不是具有普遍約束力的社會(huì)規(guī)則?！倍皠趧?dòng)監(jiān)察隊(duì)伍是置于一個(gè)三方機(jī)構(gòu)(如三方委員會(huì))的領(lǐng)導(dǎo)下，尤其監(jiān)督勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)、制定監(jiān)察政策、監(jiān)督政策執(zhí)行、評(píng)估監(jiān)察結(jié)果、分配資源，并對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作承擔(dān)總體責(zé)任”。[1]53在現(xiàn)階段，我國(guó)勞動(dòng)關(guān)系勞資政三方存在著不平衡的關(guān)系，具體表現(xiàn)為強(qiáng)政府、強(qiáng)資本和弱勞方的現(xiàn)狀。為防止資本俘獲政府，完善約束權(quán)力的勞動(dòng)監(jiān)察程序性制度、問責(zé)制度是必不可少的。在確定與勞動(dòng)有關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，需要“通過各個(gè)層級(jí)的勞資政三方有效的溝通和協(xié)商、共同參與政策的制定和實(shí)施、化解勞動(dòng)爭(zhēng)議，從而達(dá)成共識(shí)、維護(hù)正常和諧的勞動(dòng)關(guān)系”。[2]在勞資政的三方關(guān)系中，一旦勞資雙方矛盾加劇，政府不宜直接強(qiáng)勢(shì)介入到集體勞動(dòng)爭(zhēng)議當(dāng)中，以命令的方式強(qiáng)制進(jìn)行利益分配。作為第三方的政府應(yīng)當(dāng)積極協(xié)調(diào)勞資雙方進(jìn)入到締約談判的過程中，防止勞動(dòng)者集體行動(dòng)中發(fā)生與資方的非理性沖突，從而達(dá)成維持社會(huì)秩序的目的。

(三)重構(gòu)勞動(dòng)監(jiān)察組織體系

1.設(shè)置垂直化管理的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。勞動(dòng)監(jiān)察職能分散而產(chǎn)生的多部門共管造成諸多弊端，有必要重新整合我國(guó)的勞動(dòng)監(jiān)察職能部門，建立一個(gè)統(tǒng)一的勞動(dòng)監(jiān)察組織，統(tǒng)一行使勞動(dòng)監(jiān)察職能。由我國(guó)國(guó)情所決定，我國(guó)應(yīng)采用中央集權(quán)型的勞動(dòng)監(jiān)察組織模式，采取中央垂直管理體制 ，對(duì)勞動(dòng)行政資源集約化管理，發(fā)揮勞動(dòng)監(jiān)察的整體效應(yīng)。

首先，可將現(xiàn)有的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、煤礦安全監(jiān)察部門、衛(wèi)生行政部門中的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)行政部門中的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合組成新的勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)。其次，可構(gòu)建一個(gè)由中央垂直化管理的勞動(dòng)監(jiān)察組織體系。中央勞動(dòng)監(jiān)察部門作為中央直屬機(jī)構(gòu)，在地方相應(yīng)設(shè)立省、市、縣三級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)，各級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)受上級(jí)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府領(lǐng)導(dǎo)。再次，梳理勞動(dòng)監(jiān)察與勞動(dòng)仲裁等其他職能部門的關(guān)系，賦予勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)關(guān)在勞動(dòng)監(jiān)察事務(wù)上的主導(dǎo)權(quán)。

2.建立高效能的勞動(dòng)監(jiān)察隊(duì)伍。堅(jiān)持執(zhí)法為民，使勞動(dòng)監(jiān)察的基本職責(zé)落到實(shí)處。充分發(fā)揮日常巡查、專項(xiàng)檢查、書面審查的作用，督促用人單位自覺守法。勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法人員定期培訓(xùn)、考核，從執(zhí)法技術(shù)、法律規(guī)定、職業(yè)規(guī)范、監(jiān)察程序等方面開展培訓(xùn)，努力提高勞動(dòng)監(jiān)察人員的依法行政能力，從而提高勞動(dòng)監(jiān)察保障綜合執(zhí)法水平。面對(duì)現(xiàn)實(shí)中多重管理和地方保護(hù)的困局，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察組織的獨(dú)立執(zhí)法能力，通過建立中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的勞動(dòng)監(jiān)察組織體系，加強(qiáng)勞動(dòng)監(jiān)察人員的職業(yè)道德和專業(yè)技能培訓(xùn)，提高監(jiān)察效能，保障勞動(dòng)法律法規(guī)順利實(shí)施，才能切實(shí)保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益。

綜上所述，我國(guó)應(yīng)制定一部專門的勞動(dòng)監(jiān)察組織法，對(duì)勞動(dòng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的組織結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)監(jiān)察權(quán)的行使、職權(quán)范圍和執(zhí)法程序等方面進(jìn)行規(guī)范，嚴(yán)格執(zhí)行勞動(dòng)監(jiān)察責(zé)任追究，保證我國(guó)勞動(dòng)監(jiān)察執(zhí)法活動(dòng)有法可依。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的勞動(dòng)關(guān)系，多樣化的勞資矛盾，法治政府厲行法治、提高勞動(dòng)監(jiān)察效能的使命任重而道遠(yuǎn)，期待本文能對(duì)法治政府建設(shè)增添微薄之力。

[1][德]沃爾夫根·馮·李希霍芬.勞動(dòng)監(jiān)察：監(jiān)察職業(yè)指南[M].劉燕斌，等譯.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2004.

[2]曹緒紅.集體勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制的構(gòu)建[J].東岳論叢，2014 ，(10).

(責(zé)任編輯 楊 爽)

2015-03-28

曹緒紅，女，甘肅永昌人，山東理工大學(xué)法學(xué)院副教授；徐偉，男，山東淄博人，山東理工大學(xué)法學(xué)院教授。

D922.5

A

1672-0040(2015)05-0018-05