劉軍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建的理論探討

劉軍

(山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100)

當(dāng)前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入調(diào)整期，由要素投入驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新常態(tài)”將使創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)成為穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，因此，創(chuàng)業(yè)活動(dòng)具有特別重要的意義。而科學(xué)與完善的創(chuàng)業(yè)政策體系對(duì)于創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的開(kāi)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的推動(dòng)作用，本文基于創(chuàng)業(yè)政策體系的宏觀視角，在分析創(chuàng)業(yè)政策體系特征及其構(gòu)建必要性的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)內(nèi)外創(chuàng)業(yè)政策體系的研究框架，結(jié)合我國(guó)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的實(shí)踐，探討了創(chuàng)業(yè)政策體系的結(jié)構(gòu)要素及其相互關(guān)系，嘗試構(gòu)建一個(gè)邏輯嚴(yán)密、有機(jī)統(tǒng)一的創(chuàng)業(yè)政策體系，從而發(fā)揮創(chuàng)業(yè)政策體系的整體效力。

創(chuàng)業(yè);政策體系;構(gòu)建

“大眾創(chuàng)業(yè)”“萬(wàn)眾創(chuàng)新”最近成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的熱詞。這是因?yàn)?，?dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入一個(gè)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向中高速增長(zhǎng)，由經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，由要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的“新常態(tài)”時(shí)期。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最具活力的要素，創(chuàng)業(yè)一直是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原動(dòng)力?？梢灶A(yù)見(jiàn)，新一輪的創(chuàng)業(yè)浪潮將成為穩(wěn)定中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。實(shí)踐證明，創(chuàng)業(yè)政策體系是否完善成為影響一個(gè)國(guó)家創(chuàng)業(yè)水平的核心制約要素。因此，從政府決策的角度看，如何構(gòu)建一個(gè)完整而又適用的創(chuàng)業(yè)政策體系，就成為政府和學(xué)界都應(yīng)予以重視和研究的重要課題。與其他領(lǐng)域公共政策相比較，由于我國(guó)創(chuàng)業(yè)行為起步較晚，學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)業(yè)政策體系的研究也還處于初始階段，無(wú)論是理論層面還是實(shí)證層面都需要進(jìn)行深入的研究。本文在厘清創(chuàng)業(yè)政策體系特征及其構(gòu)建必要性的基礎(chǔ)上，借鑒吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家創(chuàng)業(yè)政策體系框架的研究成果，結(jié)合我國(guó)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的實(shí)際，嘗試從理論上探討我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建的原則、要素與路徑。

一、創(chuàng)業(yè)政策體系及其構(gòu)建的必要性

政策體系是指體系結(jié)構(gòu)內(nèi)不同單元政策之間和同一政策內(nèi)部不同要素之間相互關(guān)聯(lián)且與社會(huì)環(huán)境相互作用而形成的系統(tǒng)。作為公共政策體系重要構(gòu)成之一的創(chuàng)業(yè)政策體系，是由規(guī)范創(chuàng)業(yè)過(guò)程各階段創(chuàng)業(yè)行為的單元政策之間相互關(guān)聯(lián)、契合并與社會(huì)環(huán)境相互作用而形成的有機(jī)統(tǒng)一的整體。一般來(lái)說(shuō)，創(chuàng)業(yè)政策體系具有三個(gè)突出的特征:一是整體性特征，即組成體系的各個(gè)政策都是圍繞規(guī)范和促進(jìn)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)這一共同目標(biāo)，形成的是一個(gè)有序互動(dòng)和相對(duì)穩(wěn)定的有機(jī)整體。二是依存性特征，即創(chuàng)業(yè)政策體系及其各組成單元與外部環(huán)境之間存在著相互依存的相關(guān)性關(guān)系，無(wú)論宏觀的政策體系還是單元政策都要適應(yīng)外部的客觀環(huán)境，并隨著環(huán)境的變化而變化。三是內(nèi)在結(jié)構(gòu)要素間的層次性和相互契合性特征，即在縱向上呈現(xiàn)出從中央政府機(jī)關(guān)到地方政府機(jī)構(gòu)頒布的創(chuàng)業(yè)總政策、基本政策和具體政策的層次性，橫向上呈現(xiàn)出創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)融資、商務(wù)支持、創(chuàng)業(yè)環(huán)境等各單元政策之間相互契合和內(nèi)在統(tǒng)一性。

創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)方面的功能:一是可以避免單一政策之間的相互矛盾。由于創(chuàng)業(yè)活動(dòng)涉及經(jīng)濟(jì)、教育、社會(huì)、金融等多個(gè)領(lǐng)域，必然涉及政府多個(gè)機(jī)構(gòu)和部門(mén)。當(dāng)前，國(guó)務(wù)院、人力資源和社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局、人民銀行等部門(mén)都是創(chuàng)業(yè)政策制定的主體，創(chuàng)業(yè)政策零散地存在于這些部委的政策文件中。由于政出多門(mén)，各部門(mén)之間又缺乏溝通，往往造成某些政策之間的相互矛盾，如關(guān)于大學(xué)生創(chuàng)業(yè)園和孵化基地房屋補(bǔ)貼的政策，人力資源社會(huì)保障部和教育部出臺(tái)的文件規(guī)定就不一致。而創(chuàng)業(yè)政策體系的建立，可以從宏觀層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃，從而實(shí)現(xiàn)政策的統(tǒng)一性、規(guī)范性。二是可以避免政策朝令夕改。單一政策的制定多是就某一階段的具體情況和需要而設(shè)計(jì)，有時(shí)還難免受到政策制定者理念和意志的影響。當(dāng)問(wèn)題得到緩解或出現(xiàn)新情況時(shí)，就會(huì)發(fā)布新的應(yīng)對(duì)政策，政策朝令夕改，缺乏權(quán)威性。作為創(chuàng)業(yè)政策體系，由于它是一個(gè)完整的有機(jī)互動(dòng)的整體，政策的變動(dòng)牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此必須建立長(zhǎng)效機(jī)制，避免政策的臨時(shí)性、應(yīng)急性，且不會(huì)因政策制定者的偏好而改變政策，使政策在一定時(shí)期內(nèi)穩(wěn)定地發(fā)揮作用。三是在政策實(shí)施領(lǐng)域可以發(fā)揮綜合治理功能，實(shí)現(xiàn)政策功能的最大化。在創(chuàng)業(yè)政策體系中，某一領(lǐng)域單元政策作用的大小以及能否實(shí)現(xiàn)政策預(yù)設(shè)目標(biāo)不僅取決于政策本身，而且還取決于單元政策之間的互動(dòng)效應(yīng)。當(dāng)政策體系的整體效應(yīng)大于各單元政策效應(yīng)之和時(shí)，政策體系就表現(xiàn)為正向效應(yīng)，即顯示一加一大于二的效應(yīng)，反之即為負(fù)向效應(yīng)。因此，不同單元政策之間相互契合和有機(jī)互動(dòng)的創(chuàng)業(yè)政策體系，在政策實(shí)施過(guò)程中可以實(shí)現(xiàn)各單元政策的最大正效應(yīng)。

從現(xiàn)實(shí)看，步入新常態(tài)下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新和創(chuàng)業(yè)作為驅(qū)動(dòng)力。2014年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，必須歷史地、辯證地認(rèn)識(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)。這表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)在經(jīng)歷了30多年高速發(fā)展后，正在步入“增速放緩、轉(zhuǎn)型換擋、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、全面提質(zhì)”的新常態(tài)時(shí)期。我國(guó)經(jīng)濟(jì)之所以要轉(zhuǎn)型到“新常態(tài)”下發(fā)展，根本原因在于高投資、高能耗、高污染的傳統(tǒng)數(shù)量型擴(kuò)張的經(jīng)濟(jì)模式難以為繼，特別是從生產(chǎn)要素相對(duì)優(yōu)勢(shì)看，我國(guó)的勞動(dòng)力紅利逐步消失，大規(guī)模的投資也難以為繼，生產(chǎn)要素成本上升、資源配置效率和要素供給效率下降。這表明，我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)通過(guò)要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式不僅已經(jīng)沒(méi)有潛力和持續(xù)性，而且也面臨著“跨越中等收入陷阱”的瓶頸。在備受資源、生態(tài)、人口等多重因素限制和約束的環(huán)境下，“新常態(tài)”下的經(jīng)濟(jì)唯有依賴于人力資本質(zhì)量和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，從要素驅(qū)動(dòng)、投資驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型，科技進(jìn)步和全面創(chuàng)新將成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后唯一可靠的新引擎，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)走向新常態(tài)的根本動(dòng)力。

從歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，全面的創(chuàng)新離不開(kāi)創(chuàng)業(yè)精神，更離不開(kāi)由創(chuàng)業(yè)家主導(dǎo)、以創(chuàng)新型企業(yè)為主體的創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，因?yàn)閯?chuàng)業(yè)既是一個(gè)機(jī)會(huì)識(shí)別過(guò)程，又是一個(gè)企業(yè)相關(guān)要素的創(chuàng)新過(guò)程，創(chuàng)業(yè)的本質(zhì)是創(chuàng)新，是變革。因此，創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)活動(dòng)作為科學(xué)技術(shù)最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的橋梁，日益成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新，發(fā)揮創(chuàng)業(yè)和企業(yè)家精神也成為近年來(lái)各國(guó)競(jìng)相采取的國(guó)家戰(zhàn)略，創(chuàng)業(yè)已成為全面創(chuàng)新的重要平臺(tái)和支撐。但一個(gè)社會(huì)的創(chuàng)業(yè)水平除了受到創(chuàng)業(yè)者自身創(chuàng)業(yè)意愿和創(chuàng)業(yè)技能的影響外，還要受到諸如政治法律環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、科技與教育環(huán)境的復(fù)雜因素的制約。大量案例表明，完善的創(chuàng)業(yè)政策體系發(fā)揮著培育創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、創(chuàng)業(yè)技能和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的作用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)創(chuàng)業(yè)參與率和成功率之所以都相對(duì)較高，主要?dú)w因于其完善的扶持創(chuàng)業(yè)政策體系。從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)的創(chuàng)業(yè)政策不斷完善，創(chuàng)業(yè)環(huán)境也在不斷改善，但總體來(lái)看，我國(guó)在社會(huì)融資、政府政策、教育與培訓(xùn)、研究開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)移、商務(wù)環(huán)境及文化與社會(huì)規(guī)范等方面與西方國(guó)家還有很大差距，還沒(méi)有形成完善的創(chuàng)業(yè)政策體系。為促進(jìn)我國(guó)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)全面健康發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)創(chuàng)新，需要政府政策的扶持和引導(dǎo)，而科學(xué)完善的政策需要從理論上進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)。因此，創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建的理論探究對(duì)完善我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系具有重要的指導(dǎo)意義。

二、國(guó)內(nèi)外有關(guān)創(chuàng)業(yè)政策理論框架的不同觀點(diǎn)

學(xué)術(shù)界對(duì)創(chuàng)業(yè)政策的研究始于20世紀(jì)90年代，在對(duì)創(chuàng)業(yè)政策相關(guān)基本問(wèn)題研究的基礎(chǔ)上，國(guó)外學(xué)者較早地開(kāi)展了創(chuàng)業(yè)政策理論框架的研究，理論也較為成熟，按照提出創(chuàng)業(yè)政策理論框架的主體劃分，創(chuàng)業(yè)政策理論框架可分為兩類:

第一類為國(guó)際組織和社會(huì)團(tuán)體提出的創(chuàng)業(yè)政策分析框架。具有重要影響的分析框架為歐盟創(chuàng)業(yè)綠皮書(shū)框架、全球創(chuàng)業(yè)觀察GEM(Globe Entrepreneurship Monitor)的分析框架、歐洲委員會(huì)提出的分析框架、瑞典小企業(yè)研究基金會(huì)提出的分析框架、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)會(huì)(Association for Enterprise Opportunity，AEO)框架和芬蘭貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部框架等。歐洲共同體委員會(huì)于2003年提出了基于個(gè)人、企業(yè)和社會(huì)的“三維度”分析框架;①鄭風(fēng)田、傅晉華:《創(chuàng)業(yè)型經(jīng)濟(jì)的興起與我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策面臨的的挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理》2007年第6期。芬蘭貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)部在2004年提出了創(chuàng)業(yè)教育、培訓(xùn)和咨詢，創(chuàng)業(yè)初期、成長(zhǎng)階段和全球化過(guò)程，稅收政策，地區(qū)政策，法律制度等五個(gè)方面的創(chuàng)業(yè)政策框架。②高建、蓋羅它:《國(guó)外創(chuàng)業(yè)政策的理論研究綜述》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)協(xié)會(huì)從支持創(chuàng)業(yè)者和完善創(chuàng)業(yè)環(huán)境出發(fā)，提出建立創(chuàng)業(yè)社團(tuán)、創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)、開(kāi)展創(chuàng)業(yè)教育、提供融資支持、進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、有形基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等六個(gè)方面的創(chuàng)業(yè)政策框架。①Dabson，Karen A．，Key Issue Areas for Rural Entrepreneurship Policy，Association for Enterprise Opportunity，Rural CommitteeWhite Paper，2003，Vol．24．

第二類為由學(xué)者提出的創(chuàng)業(yè)政策理論框架，如倫德斯特羅姆(Lundstrom)和斯蒂文森(Stevenson)兩位學(xué)者認(rèn)為，動(dòng)機(jī)、技能與機(jī)會(huì)是創(chuàng)業(yè)活動(dòng)中的三個(gè)核心要素，公共政策的杠桿主要是對(duì)這三者產(chǎn)生作用，以改變創(chuàng)業(yè)活動(dòng)發(fā)生的環(huán)境。因此，創(chuàng)業(yè)政策的理論框架應(yīng)該圍繞動(dòng)機(jī)、技能和機(jī)會(huì)這三個(gè)要素來(lái)建立。這樣的創(chuàng)業(yè)政策體系需要包括促進(jìn)創(chuàng)業(yè)文化、開(kāi)展創(chuàng)業(yè)教育、減少進(jìn)入障礙、啟動(dòng)資金金融支持、商務(wù)支持以及刺激目標(biāo)群體等六個(gè)方面的內(nèi)容。②Stevenson＆Lundstrom，Entrepreneurship Policy for the Future，Swedish Foundation for Small Business Research，2001，No．1．凱尼(Kayne)則認(rèn)為創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)關(guān)注新企業(yè)的出現(xiàn)及增長(zhǎng)，指出創(chuàng)業(yè)政策體系應(yīng)該包括創(chuàng)業(yè)共識(shí)、稅收和規(guī)制環(huán)境、資金的獲取、創(chuàng)業(yè)教育、知識(shí)資本五個(gè)方面。③Kayne，Jay，State Entrepreneurship Policiesand Programs，Kauffman Center for Entrepreneurial Leadership at the Ewing Marion Kauffman Foundation．1999，No．4．阿奇·佐爾坦(Zoltan)認(rèn)為創(chuàng)業(yè)社會(huì)的核心目標(biāo)在于以更高的效率進(jìn)行創(chuàng)業(yè)、連續(xù)創(chuàng)新、加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及促進(jìn)社會(huì)公平，并將創(chuàng)業(yè)政策體系理論框架劃分為四個(gè)層面，即個(gè)人層次的創(chuàng)業(yè)選擇政策、企業(yè)層次的可行政策、經(jīng)濟(jì)層次的支持政策和社會(huì)層次的社會(huì)政策。④Acs，Zoltan J．，A Formulation of Entrepreneurship Policy，The FSF-NUTEK Award Winner Series，2001．

還有西方學(xué)者運(yùn)用實(shí)證方法在“國(guó)家制度框架”下對(duì)國(guó)家創(chuàng)業(yè)制度體系進(jìn)行了研究，如克斯塔瓦(Kostova)認(rèn)為國(guó)家創(chuàng)業(yè)制度框架應(yīng)有三個(gè)維度:一是規(guī)制(regulatory)維度，內(nèi)容是反映包括法律、制度在內(nèi)的公共政策對(duì)新企業(yè)所提供的支持，減少個(gè)人開(kāi)辦一家新企業(yè)所需面臨的風(fēng)險(xiǎn)，以及為創(chuàng)業(yè)者獲取資源的行動(dòng)提供便利;二是認(rèn)知(cognitive)維度，其內(nèi)容反映人們創(chuàng)立和管理一個(gè)新企業(yè)的技能與知識(shí);三是規(guī)范(normative)維度，其內(nèi)容反映社會(huì)對(duì)創(chuàng)業(yè)者和創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的認(rèn)可程度，與文化、社會(huì)習(xí)俗相關(guān)。這三個(gè)維度對(duì)創(chuàng)業(yè)者的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)有很大程度的影響，也影響著創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的水平和類型。⑤Kostova．CountyInstitutionalProfiles:ConceptanfMeasurement，Academy of Management Best Paper Proeeedings，1997．

國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)和研究者個(gè)人關(guān)于創(chuàng)業(yè)政策體系與創(chuàng)業(yè)關(guān)系的研究還相對(duì)較少，但也有學(xué)者在借鑒西方學(xué)者相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)的實(shí)際，探討了我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策理論框架的問(wèn)題。比較有代表性的觀點(diǎn)有:方世建教授的六細(xì)類創(chuàng)業(yè)政策框架:創(chuàng)業(yè)促進(jìn)、創(chuàng)業(yè)教育、減少進(jìn)入和退出障礙、對(duì)初創(chuàng)企業(yè)的商業(yè)支持、初創(chuàng)或種子融資和目標(biāo)群體政策;⑥方世建、桂玲:《創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——影響途徑和政策啟示》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2009年第8期。張鋼教授基于企業(yè)生命周期的視角，將創(chuàng)業(yè)生命周期劃分為種子期、成立期、生存期、發(fā)展期、成熟收獲期五個(gè)階段，通過(guò)對(duì)不同階段關(guān)鍵影響因素的分析，進(jìn)而提出基于生命周期的創(chuàng)業(yè)政策模型;⑦張鋼、牛志江:《創(chuàng)業(yè)政策關(guān)鍵要素探究》，《科學(xué)學(xué)與科學(xué)技術(shù)管理》2009年第5期。王玉帥等將創(chuàng)業(yè)過(guò)程分為動(dòng)機(jī)階段、機(jī)會(huì)階段和初創(chuàng)企業(yè)成長(zhǎng)階段，并基于各階段的特征提出了各階段的政策目標(biāo)及相應(yīng)的政策措施，構(gòu)建了一個(gè)基于創(chuàng)業(yè)過(guò)程的創(chuàng)業(yè)政策理論框架;⑧王玉帥、黃娟等:《創(chuàng)業(yè)政策理論框架構(gòu)建及其完善措施——?jiǎng)?chuàng)業(yè)過(guò)程的視角》，《科學(xué)進(jìn)步與對(duì)策》2009年第10期。岑杰等認(rèn)為“創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)”是創(chuàng)業(yè)研究的核心問(wèn)題，提出機(jī)會(huì)創(chuàng)造、機(jī)會(huì)識(shí)別和機(jī)會(huì)利用是創(chuàng)業(yè)的三大行為要素，并通過(guò)對(duì)創(chuàng)業(yè)行為要素影響因素的分析，構(gòu)建了基于“三維度”的創(chuàng)業(yè)政策理論框架。⑨岑杰、劉紹濤、胡國(guó)慶:《創(chuàng)業(yè)政策系統(tǒng)化轉(zhuǎn)型理論模型研究》，《內(nèi)蒙古財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第3期。

上述國(guó)內(nèi)外學(xué)者都從不同的視角和標(biāo)準(zhǔn)提出了創(chuàng)業(yè)政策體系的框架及構(gòu)成要素，各類框架都各具優(yōu)勢(shì)和獨(dú)特的解釋力，但也存在視角單一、理論解釋不夠全面等問(wèn)題。在諸多關(guān)于創(chuàng)業(yè)政策體系的理論研究中，最具代表性和影響力的當(dāng)屬倫德斯特羅姆和史蒂文森建立的創(chuàng)業(yè)政策分析框架，在該分析框架下，不僅很好地處理了創(chuàng)業(yè)促進(jìn)、創(chuàng)業(yè)教育、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)業(yè)融資、創(chuàng)業(yè)支持和目標(biāo)群體戰(zhàn)略等相互之間的內(nèi)在關(guān)系，維持了創(chuàng)業(yè)政策體系內(nèi)在的整體性和統(tǒng)一性，而且它還奠定了其他分析框架的基礎(chǔ)。

三、我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建的原則

創(chuàng)業(yè)政策體系作為政府公共政策體系的重要組成部分，其目標(biāo)就是通過(guò)發(fā)揮體系內(nèi)各要素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，使各單元政策實(shí)現(xiàn)相互契合和有機(jī)統(tǒng)一，從而整體、穩(wěn)定和最大限度地發(fā)揮創(chuàng)業(yè)政策的正向效能，以便減少障礙、降低風(fēng)險(xiǎn)、改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境，更好地促進(jìn)人們創(chuàng)業(yè)。在該目標(biāo)下，我國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建應(yīng)遵循以下三個(gè)方面的原則。

(一)創(chuàng)業(yè)政策體系必須與創(chuàng)業(yè)的過(guò)程演進(jìn)維度相契合

創(chuàng)業(yè)是行為主體在與周圍環(huán)境長(zhǎng)期互動(dòng)中，萌發(fā)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)，感知、發(fā)現(xiàn)和評(píng)估市場(chǎng)機(jī)會(huì)，整合環(huán)境資源開(kāi)發(fā)機(jī)會(huì)，從而創(chuàng)建新組織并獲取收益和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程。大多數(shù)學(xué)者將創(chuàng)業(yè)過(guò)程分為至少四個(gè)階段:創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)階段、創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)感知和發(fā)現(xiàn)階段、整合環(huán)境資源并創(chuàng)辦企業(yè)階段、新企業(yè)成長(zhǎng)階段。創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建應(yīng)該從創(chuàng)業(yè)完整過(guò)程著手，政策體系結(jié)構(gòu)要素要涵蓋從創(chuàng)業(yè)啟動(dòng)前階段到新企業(yè)成長(zhǎng)階段的整個(gè)過(guò)程。從創(chuàng)業(yè)的過(guò)程演進(jìn)維度出發(fā)，分析不同創(chuàng)業(yè)階段的政策需求，有針對(duì)性地提供相應(yīng)的單元政策支持。由此可見(jiàn)，創(chuàng)業(yè)政策體系下各單元政策必須與創(chuàng)業(yè)過(guò)程各階段相吻合，各單元政策應(yīng)符合創(chuàng)業(yè)過(guò)程相關(guān)環(huán)節(jié)的內(nèi)在規(guī)律和需求，并推動(dòng)相應(yīng)階段創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的發(fā)展。

(二)創(chuàng)業(yè)政策體系必須圍繞創(chuàng)業(yè)的核心要素維度設(shè)計(jì)

創(chuàng)業(yè)活動(dòng)不僅是一個(gè)過(guò)程，它還是創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、創(chuàng)業(yè)技能及創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)相結(jié)合的結(jié)果，創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建應(yīng)圍繞創(chuàng)業(yè)所需求的動(dòng)機(jī)、技能、機(jī)會(huì)這三個(gè)核心要素來(lái)設(shè)計(jì)，因而創(chuàng)業(yè)政策體系的建立需要從這三個(gè)維度展開(kāi)。正如史蒂文森等學(xué)者所言，創(chuàng)業(yè)是“在不拘泥于當(dāng)前資源條件限制下的對(duì)機(jī)會(huì)的捕捉和利用”。①H．Stevenson，M．Roberts＆H．Grousbeck，New Business Venturesand the Entrepreneur(4th edition)，New York:McGraw-Hill，1994．轉(zhuǎn)引自林強(qiáng)、姜彥福、張健:《創(chuàng)業(yè)理論及其架構(gòu)分析》，《經(jīng)濟(jì)研究》2001年第9期。無(wú)論是創(chuàng)業(yè)政策還是創(chuàng)業(yè)政策體系的設(shè)計(jì)和實(shí)施都需要圍繞激發(fā)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)、培育創(chuàng)業(yè)技能、提供創(chuàng)業(yè)環(huán)境和機(jī)會(huì)來(lái)進(jìn)行，而不是從某一個(gè)方面的單向推進(jìn)?；趧?chuàng)業(yè)核心要素的相互匹配構(gòu)建創(chuàng)業(yè)政策體系，就能夠使創(chuàng)業(yè)政策體系框架下的各單元政策之間保持協(xié)調(diào)均衡和內(nèi)在統(tǒng)一。

(三)創(chuàng)業(yè)政策體系必須與其所依存的環(huán)境要素相融合

任何的政策都需要在一定的環(huán)境中運(yùn)行，因而政策能否適應(yīng)或者融合其所存在的環(huán)境就成為影響政策實(shí)際效果的重要因素?，F(xiàn)實(shí)中常常遇到的問(wèn)題是，政策本身沒(méi)有問(wèn)題，但政策的設(shè)計(jì)過(guò)于前移或者與環(huán)境不相適應(yīng)，就不僅可能導(dǎo)致政策的實(shí)施難以達(dá)到預(yù)期效果，甚至?xí)a(chǎn)生相反的作用。從環(huán)境角度可確定影響創(chuàng)業(yè)的相關(guān)要素包括政治環(huán)境(如政治資源、政治模式、政治局勢(shì)等要素)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境(如經(jīng)濟(jì)制度、發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、物資資源狀況、消費(fèi)水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)等要素)、文化環(huán)境(教育、科技、文藝、道德、宗教、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣等要素)等。創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建需要充分認(rèn)識(shí)創(chuàng)業(yè)環(huán)境對(duì)創(chuàng)業(yè)的影響，通過(guò)創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策的規(guī)范和引導(dǎo)，創(chuàng)造能夠支持創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的環(huán)境要素。

四、創(chuàng)業(yè)政策體系的結(jié)構(gòu)要素及其相互關(guān)系

創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜工程，政策涉及的領(lǐng)域和內(nèi)容包括知識(shí)、技術(shù)、資金、社會(huì)環(huán)境等各個(gè)方面，涉及的時(shí)段涵蓋了從創(chuàng)業(yè)開(kāi)始之前、開(kāi)始創(chuàng)辦企業(yè)和企業(yè)成長(zhǎng)的整個(gè)過(guò)程。因此，從理論上說(shuō)，完全的創(chuàng)業(yè)政策體系應(yīng)該充分反映并滿足創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的過(guò)程演進(jìn)維度、核心要素維度、環(huán)境依存性維度。但從現(xiàn)實(shí)情況看，由于創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建和實(shí)施要受到諸多因素的限制，各國(guó)創(chuàng)業(yè)政策體系及其內(nèi)含的各單元政策都難以與創(chuàng)業(yè)過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)形成完全一致的對(duì)應(yīng)關(guān)系，從而達(dá)到創(chuàng)業(yè)政策體系構(gòu)建的理想狀態(tài)，因此，創(chuàng)業(yè)政策體系下的各單元政策與創(chuàng)業(yè)過(guò)程的相關(guān)階段只能是一種有限的對(duì)應(yīng)關(guān)系。

(一)創(chuàng)業(yè)政策體系的結(jié)構(gòu)要素

基于上述創(chuàng)業(yè)政策體系的構(gòu)建原則與目標(biāo)，結(jié)合我國(guó)的創(chuàng)業(yè)實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國(guó)的創(chuàng)業(yè)政策體系應(yīng)包括創(chuàng)業(yè)教育、金融支持、市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅費(fèi)減免、提供創(chuàng)業(yè)服務(wù)和培育創(chuàng)業(yè)文化等方面的內(nèi)容。具體可分為四個(gè)單元政策，即創(chuàng)業(yè)教育政策、創(chuàng)業(yè)融資政策(金融支持)、商務(wù)支持政策②商務(wù)本來(lái)是指一切與買(mǎi)賣(mài)商品服務(wù)相關(guān)的商業(yè)事務(wù)，本文的商務(wù)支持政策指的是政府給予創(chuàng)業(yè)者從事創(chuàng)業(yè)行為在準(zhǔn)入、行政收費(fèi)和稅收等方面的優(yōu)惠和扶持政策。(市場(chǎng)準(zhǔn)入、稅費(fèi)減免)和創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策(創(chuàng)業(yè)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)文化)。這四個(gè)單元政策之間的相互關(guān)聯(lián)和有機(jī)互動(dòng)構(gòu)成創(chuàng)業(yè)政策體系的整體性和統(tǒng)一性，從而使創(chuàng)業(yè)政策體系形成一個(gè)邏輯嚴(yán)密的有機(jī)統(tǒng)一體。

創(chuàng)業(yè)教育政策是政府為鼓勵(lì)和支持教育系統(tǒng)對(duì)在校學(xué)生進(jìn)行創(chuàng)業(yè)觀念、創(chuàng)業(yè)技能的培育，使學(xué)生獲得企業(yè)家思維和創(chuàng)業(yè)能力而制定的一系列規(guī)范和措施。創(chuàng)業(yè)教育政策主要作用于創(chuàng)業(yè)過(guò)程的第一、二階段，即創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)階段和創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)感知和發(fā)現(xiàn)階段，其內(nèi)容既包括對(duì)學(xué)生進(jìn)行創(chuàng)業(yè)知識(shí)和技能培育的政策，也包括規(guī)范教育系統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)業(yè)教育的政策，此類政策包括推動(dòng)創(chuàng)業(yè)教育的相關(guān)立法、保障教育機(jī)構(gòu)實(shí)施創(chuàng)業(yè)教育的規(guī)章、制定推進(jìn)大中學(xué)校進(jìn)行創(chuàng)業(yè)教育課程體系改革的措施、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)教育師資隊(duì)伍建設(shè)政策，等等。

創(chuàng)業(yè)融資政策是國(guó)家為創(chuàng)業(yè)者獲得創(chuàng)業(yè)資金制定的一系列優(yōu)惠政策。創(chuàng)業(yè)融資政策主要作用于創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的第三、四階段，即企業(yè)創(chuàng)辦階段和新企業(yè)成長(zhǎng)階段，相關(guān)政策措施包括設(shè)立創(chuàng)業(yè)基金;制定鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)向創(chuàng)業(yè)者提供融資支持和優(yōu)惠的相關(guān)政策，如簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，降低貸款門(mén)檻，提高貸款額度等;由政府和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同設(shè)立專門(mén)的貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)業(yè)者提供信貸支持;以及采取有助于創(chuàng)業(yè)者拓寬創(chuàng)業(yè)融資渠道的其他政策性金融措施和商業(yè)性金融措施。

創(chuàng)業(yè)商務(wù)支持政策的目標(biāo)是政府通過(guò)政策工具減少創(chuàng)業(yè)者在創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的壁壘，以降低創(chuàng)業(yè)成本。商務(wù)支持政策也主要作用于創(chuàng)業(yè)過(guò)程的第三、四階段，主要包括如下兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是市場(chǎng)準(zhǔn)入政策，包括登記所需最低資本要求方面的政策、申辦企業(yè)所支付的費(fèi)用、時(shí)間、手續(xù)等方面的政策等;二是創(chuàng)業(yè)稅收減免政策。稅收是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一項(xiàng)主要工具，因而稅收政策對(duì)創(chuàng)業(yè)活動(dòng)及其績(jī)效的影響巨大。創(chuàng)業(yè)稅收減免的具體措施包括降低稅率、增加優(yōu)惠稅種、調(diào)高稅收起征點(diǎn)、延長(zhǎng)減免稅年限等。

創(chuàng)業(yè)環(huán)境是除創(chuàng)業(yè)教育、商務(wù)支持、創(chuàng)業(yè)融資等以外的因素，一般將其分為硬環(huán)境和軟環(huán)境兩方面，硬環(huán)境主要指場(chǎng)地及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而軟環(huán)境主要包括社會(huì)文化環(huán)境(創(chuàng)業(yè)文化氛圍、國(guó)民對(duì)創(chuàng)業(yè)的態(tài)度)和創(chuàng)業(yè)服務(wù)保障(政務(wù)服務(wù)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺(tái)建設(shè))等方面。創(chuàng)業(yè)環(huán)境不僅影響著創(chuàng)業(yè)者創(chuàng)業(yè)的動(dòng)力和對(duì)創(chuàng)業(yè)的態(tài)度，而且也關(guān)乎創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)種類和數(shù)量的多少，因而創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策應(yīng)作用于創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的全過(guò)程。通過(guò)創(chuàng)業(yè)政策的制定和實(shí)施，培育社會(huì)創(chuàng)業(yè)文化，營(yíng)造尊重創(chuàng)業(yè)、尊重創(chuàng)業(yè)人才、崇尚創(chuàng)業(yè)精神的創(chuàng)業(yè)軟環(huán)境，從環(huán)境因素培育和激發(fā)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)，增強(qiáng)人們的創(chuàng)業(yè)意識(shí)。

(二)創(chuàng)業(yè)政策體系下各單元政策之間的相互關(guān)系

通過(guò)對(duì)創(chuàng)業(yè)政策體系結(jié)構(gòu)要素的分析和比較，創(chuàng)業(yè)政策體系內(nèi)蘊(yùn)的四個(gè)單元政策具有不同的功能，發(fā)揮著不同的作用，同時(shí)這四個(gè)單元政策又是相互依存、有機(jī)互動(dòng)，從而從不同的維度維系著創(chuàng)業(yè)政策體系的有序運(yùn)行，共同推動(dòng)創(chuàng)業(yè)政策體系功能的整體性發(fā)揮。

創(chuàng)業(yè)教育政策的主要功能是對(duì)在校學(xué)生進(jìn)行創(chuàng)業(yè)意識(shí)、創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)和創(chuàng)業(yè)能力的培育，是創(chuàng)業(yè)支持系統(tǒng)的內(nèi)部動(dòng)力來(lái)源，通過(guò)創(chuàng)業(yè)教育政策的實(shí)施激發(fā)人們的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)，培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)技能，提升創(chuàng)業(yè)能力，因而創(chuàng)業(yè)教育政策在創(chuàng)業(yè)政策體系框架下具有基礎(chǔ)性作用。

創(chuàng)業(yè)融資政策的主要功能是為創(chuàng)業(yè)者提供物質(zhì)基礎(chǔ)保障，創(chuàng)業(yè)融資政策的實(shí)施將幫助創(chuàng)業(yè)者獲得創(chuàng)業(yè)資金從而獲取創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)業(yè)融資政策在創(chuàng)業(yè)政策體系中具有核心地位;商務(wù)支持政策的主要功能是規(guī)避創(chuàng)業(yè)過(guò)程中的障礙因素，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和推動(dòng)創(chuàng)業(yè)行為，在創(chuàng)業(yè)政策體系框架下具有創(chuàng)業(yè)保障作用。無(wú)論是創(chuàng)業(yè)融資政策還是商務(wù)支持政策，都屬于創(chuàng)業(yè)政策體系中的樞紐性政策，對(duì)促進(jìn)人們成功創(chuàng)業(yè)具有特別突出的全局性重要作用。

創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策的功能是為創(chuàng)業(yè)營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境，為創(chuàng)業(yè)活動(dòng)提供平臺(tái)支撐。良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策能夠從外部激發(fā)創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)，同時(shí)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境還充滿著創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)，因而創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策培育了創(chuàng)業(yè)所需要的動(dòng)機(jī)、機(jī)會(huì)等核心要素。

從創(chuàng)業(yè)政策體系中各結(jié)構(gòu)要素的相互關(guān)系看，創(chuàng)業(yè)教育政策與創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策互為平臺(tái)和支撐，從內(nèi)部和外部共同激發(fā)創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)動(dòng)機(jī)。通過(guò)創(chuàng)業(yè)教育政策的實(shí)施，可以使人們獲得識(shí)別、捕捉和利用創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)的能力，進(jìn)而運(yùn)用創(chuàng)業(yè)融資政策和商務(wù)支持政策實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)目標(biāo)。而有效的創(chuàng)業(yè)環(huán)境政策將有助于構(gòu)筑良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，這將有利于創(chuàng)業(yè)融資政策和商務(wù)支持政策的貫徹和實(shí)施。正是體系結(jié)構(gòu)各單元政策之間的相互契合和有序互動(dòng)，使創(chuàng)業(yè)政策體系形成了一個(gè)邏輯嚴(yán)密的有機(jī)統(tǒng)一體，從而發(fā)揮創(chuàng)業(yè)政策體系的整體效力。

(責(zé)任編輯:陸影)

F272

A

1003-4145［2015］05-0155-05

2015-03-05

劉軍，女，山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院副教授、碩士生導(dǎo)師，山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院思想政治教育專業(yè)博士研究生。