□周畢芬

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城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任主體研究

□周畢芬

失地農(nóng)民在離開土地之后，面臨職業(yè)發(fā)展問題。文章分析認為，失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展存在多個責任主體，包括政府、村級組織、土地新使用者、失地農(nóng)民自身，但實踐中各個主體都未能履行好相應(yīng)的職責，從而影響了失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展。本文提出，各責任主體應(yīng)履行好各自職責，使失地農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的收入來源，實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展。

失地農(nóng)民；職業(yè)發(fā)展；責任主體；城鎮(zhèn)化

一、引言

政府主導的城鎮(zhèn)化，一方面促進了城市向外圍的快速發(fā)展，推動了農(nóng)村人口向城市人口的轉(zhuǎn)變，帶動了二三產(chǎn)業(yè)特別是服務(wù)業(yè)的發(fā)展，從而使城鎮(zhèn)化成為拉動經(jīng)濟增長的巨大引擎，另一方面，城鎮(zhèn)周邊農(nóng)民因為城鎮(zhèn)化進程的推進，逐漸失去了作為生產(chǎn)資料和生活保障來源的珍貴土地，可持續(xù)生計因此面臨危機。盡管地方政府對失地農(nóng)民給予一定的征地補償款，但是由于征地補償標準太低，與土地的實際價值相去甚遠，不僅無法補償失去土地造成的直接損失，而且有限的征地補償款很快就會被失地農(nóng)民消費殆盡，隨之而來的是，失地農(nóng)民可能陷入貧困境地，淪為城市新的貧民。因此，只有通過實現(xiàn)失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展，使之獲得長久穩(wěn)定的收入，才能使失地農(nóng)民的可持續(xù)生計得到保障。

失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展是一個綜合的概念，是指失地農(nóng)民在城鎮(zhèn)化和市民化的過程中，職業(yè)選擇和職業(yè)提升的過程[1]，具體而言，包括兩個方面的含義：一方面，失地農(nóng)民在失去土地之后面臨著就業(yè)去向的多種選擇，如失業(yè)、從他人（如鄰村農(nóng)民）處承租土地繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、本地打工、本地創(chuàng)

業(yè)、外出就業(yè)（包括打工或創(chuàng)業(yè)）；另一方面，選擇一種職業(yè)之后，還需要不斷提升自己或壯大事業(yè)。如果選擇的是受雇就業(yè)，就需要不斷提高職業(yè)技能，以增強就業(yè)穩(wěn)定性，增加收入，并且在職業(yè)通道上不斷往上發(fā)展；如果選擇的是創(chuàng)業(yè)，則希望在創(chuàng)業(yè)資金、場地、稅費、信息、技術(shù)等方面獲得更多的優(yōu)惠或幫助。那么，對于失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展，哪些主體應(yīng)該承擔相應(yīng)的責任？應(yīng)該承擔怎樣的責任？各方主體目前履責情況又如何呢？本文試圖對這些問題進行深入的分析和探討。

二、失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任主體及其責任定位

在市場經(jīng)濟條件下，每個勞動者的職業(yè)通常是通過市場途徑獲得的，用工單位在勞動力市場上發(fā)布用工需求信息，勞動者向用工單位推介自己，勞動的供給與需求一旦匹配，勞動者便獲得一份工作。從這個意義上說，勞動者能否在勞動力市場上獲得一份工作，主要影響因素是自身的人力資本稟賦和求職技能。但是，如果勞動者的無業(yè)或失業(yè)狀態(tài)主要不是由自身原因造成的，而是由經(jīng)濟或社會原因造成的，那么政府或其他相關(guān)部門就有責任對勞動者的就業(yè)進行干預。眾所周知，失地農(nóng)民是在城鎮(zhèn)化進程中由于征地被迫失去土地從而失去生產(chǎn)資料的，因此，其職業(yè)發(fā)展的責任主體不應(yīng)該只有他自身，而應(yīng)該是多方面的。本文認為，對于失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展，地方政府、村級組織、土地新使用者及失地農(nóng)民自身均應(yīng)承擔起相應(yīng)的責任。

（一）地方政府的責任定位

農(nóng)村土地所有權(quán)屬于村集體，按照我國法律的規(guī)定，集體土地是不能在市場上進行交易的，只有被政府征用，成為國有土地之后，才能通過招拍掛的方式進行轉(zhuǎn)讓交易。集體土地最終無論作何用途，之前只有經(jīng)過當?shù)卣恼饔?，農(nóng)民才會失去其經(jīng)營權(quán)或使用權(quán)，開發(fā)商是不能直接與村集體或村民協(xié)商土地交易的。因此，農(nóng)民失地，其直接原因是當?shù)卣恼鞯?。盡管地方政府已經(jīng)按照現(xiàn)行土地管理法的有關(guān)規(guī)定，對失地農(nóng)民進行了補償，但是由于補償標準過低，根本無法彌補農(nóng)民失去土地所帶來的損失，而且有限的征地補償款到農(nóng)民手上后過不了多久就會用完，失地農(nóng)民將因此陷入生活困境。只有通過職業(yè)發(fā)展，讓失地農(nóng)民獲得一份工作或自主創(chuàng)業(yè)，才能使失地農(nóng)民實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展。毫無疑問，作為土地征用者的地方政府在幫助失地農(nóng)民實現(xiàn)職業(yè)發(fā)展的過程中，負有不可推卸的責任。

（二）村級組織的責任定位

正是由于農(nóng)村土地歸村集體所有，而村級組織（通常指村民委員會）在很大方面是法定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表[2]，代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使對集體土地的管理權(quán)，是集體土地承包經(jīng)營的發(fā)包者，因此，當政府要征用土地時，首先要與村級組織洽談溝通，取得村集體組織的支持，村級組織再與土地承包經(jīng)營者溝通，爭取土地承包經(jīng)營者的支持?？梢姡m然承包經(jīng)營者是土地的實際使用者，但由于并非土地的產(chǎn)權(quán)所有人，在政府征用土地時通常沒有多少話語權(quán)，決定土地命運的往往是村級組織，甚至是少數(shù)掌握實權(quán)的村干部。按照土地管理法的規(guī)定，征地補償款包含土地補償費、安置補助費以及土地附著物和青苗補償費等幾個組成部分。安置補助費、土地附著物和青苗補償費一般直接補償給被征地農(nóng)戶。而由于土地所有權(quán)歸屬村集體，因此，土地補償費一般先給村級組織，村級組織再轉(zhuǎn)發(fā)給實際承包土地的農(nóng)戶，至于村級組織是否會截留部分土地補償費，不同的村或許會出現(xiàn)不同的做法，學者們研究發(fā)現(xiàn)，實踐中在土地出讓金收益的分配格局里, 農(nóng)民只得到5%-10% , 村級集體得到25%-30%, 而60%-70%為各級政府和中間商獲取。[3][4]可見，一些村級組織并沒有把從政府那得到的土地補償費完全發(fā)放給被征地的承包戶，而成為征地補償?shù)膶嶋H受益者，理應(yīng)承擔起失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任。

（三）土地新使用者的責任定位

政府征用農(nóng)村土地，用途無非分為兩類，一是公益性用途，二是商業(yè)性用途。政府公益性征地，比如用于建設(shè)黨政機關(guān)事業(yè)單位、軍事基地，或能源、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施等，因為新土地的使用者為非營利組織或社會大眾，政府理應(yīng)承擔更多的促進失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任?，F(xiàn)實中，城鎮(zhèn)化的推進所征用的土地常常用于開發(fā)房地產(chǎn)，或用于建設(shè)工業(yè)園區(qū)。那么，土地的新使用者則為房地產(chǎn)開發(fā)商或工廠等營利組織，這些營利組織雖然不是土地的直接征用者，但他們從政府手中購買土地，成為土地的新使用者，也應(yīng)該適當擔負起失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任，比如從利潤中提取一些經(jīng)費對失地農(nóng)民進行技能培訓，并優(yōu)先安置失地農(nóng)民到本企業(yè)就業(yè)。

（四）失地農(nóng)民自身的責任定位

在市場經(jīng)濟條件下，就業(yè)不再由政府統(tǒng)包統(tǒng)配，而是由市場進行配置，作為勞動者應(yīng)該憑借自身的人力資本稟賦，努力在市場中尋找適合自己的工作崗位。但是，并非市場經(jīng)濟條件下，政府對勞動者的就業(yè)問題可以置之不理，恰恰相反，充分就業(yè)本身就是宏觀經(jīng)濟政策的四大目標之一，政府應(yīng)該努力創(chuàng)造就業(yè)崗位并盡量降低失業(yè)率。單從失地農(nóng)民失去土地并非出于自愿來看，包括政府在內(nèi)的有關(guān)各方都應(yīng)該為他們的職業(yè)發(fā)展承擔相應(yīng)的責任。但這并不意味著失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展完全依賴其他各方，事實上，失地農(nóng)民也應(yīng)該適當承擔職業(yè)發(fā)展的責任，并投入相應(yīng)的物質(zhì)資本、人力資本和社會資本。這是因為，一方面，失地農(nóng)民的文化程度普遍偏低，既有經(jīng)濟社會方面的原因，也跟自己早年的學習態(tài)度有一定的關(guān)系，因此自身也有義務(wù)補課；另一方面，科學技術(shù)日新月異，企業(yè)對勞動者的技能要求與時俱進，失地農(nóng)民也必須樹立終身學習的觀念，培養(yǎng)終身學習的習慣，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展特別是城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會對勞動者素質(zhì)技能的要求。即便失地農(nóng)民不想從事工資性工作，而想自己創(chuàng)業(yè)，那么在創(chuàng)業(yè)項目選擇、經(jīng)營管理能力培養(yǎng)等方面，也應(yīng)該充分發(fā)揮自身的主動性和積極性。

三、責任主體角色缺位：失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展困境的成因

根據(jù)上述分析，失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任主體是多方的，不僅包括地方政府、村級組織，還包括土地新使用者和失地農(nóng)民自身，每一個主體都應(yīng)該為失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展承擔起相應(yīng)的義務(wù)。但是實踐中，各方主體在促進失地農(nóng)民職業(yè)過程中都存在一定程度的角色缺位現(xiàn)象。

（一）地方政府多采取貨幣補償方式，缺少對失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的謀劃

對于被征地農(nóng)民，地方政府的通常做法就是貨幣補償，而且這種補償多為一次性的，失地農(nóng)民拿到這筆征地補償款之后，政府就不再理會。失地農(nóng)民此后的生產(chǎn)與生活完全靠自己，失地農(nóng)民可以把這筆征地補償款用于生活消費，也可以用于生產(chǎn)投資，這與20世紀90年代末國企改革對工人的“買斷”有點類似。征地補償款只能滿足失地農(nóng)民短期的生活開支問題，不能從根本上解決失地農(nóng)民長遠的生計問題。由于政府征地補償標準大大低于被征用土地改變用途后的市場價格[5]，農(nóng)民與政府之間常常因征地發(fā)生矛盾，一些地方政府把征地拆遷工作推給施工單位，而施工單位在與被征地村民無法達成協(xié)議的情況下，甚至使用強制性手段，從而引發(fā)群體性事件甚至造成沖突雙方人員傷亡，不僅嚴重影響了城鎮(zhèn)化的順利發(fā)展，而且也給社會穩(wěn)定帶來極大的隱患，同時也嚴重影響了地方政府在公眾中的形象。失地農(nóng)民必須要有持續(xù)穩(wěn)定的收入來源，其生計才具有可持續(xù)性，因此，失地農(nóng)民或者通過土地流轉(zhuǎn)渠道承租他人的土地，或者擁有一個店面經(jīng)營小買賣，或者掌握非農(nóng)技能受雇到企業(yè)工作，只有這樣，才能不會因為失地而使自身職業(yè)發(fā)展出現(xiàn)斷層。對于失地農(nóng)民的就業(yè)出路問題，一些地方政府能真正對失地農(nóng)民進行非農(nóng)技能培訓，但不少地方政府并未履行好解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的職責，采取的是甩包袱的做法。

（二）村級組織熱衷完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配任務(wù)，對失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展并不重視

農(nóng)村土地歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但現(xiàn)實中，許多農(nóng)村并沒有成立集體經(jīng)濟組織，按照有關(guān)法律的規(guī)定，村委會與村集體經(jīng)濟組織在職能上存在交叉重疊，因此村委會往往代表農(nóng)村集體經(jīng)濟組織履行對土地的管理權(quán)和處置權(quán)，村委會也就成為農(nóng)村土地的發(fā)包者，農(nóng)戶是承包人。村委會是基層群眾自治組織，并非一級政權(quán)機構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與它并非領(lǐng)導與被領(lǐng)導的上下級關(guān)系。理論上說，村委會并不負有促進農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任。但是，現(xiàn)實中，村委會往往被視為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機構(gòu)，承擔著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配下來的許多任務(wù)。而村委會似乎也樂意承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)分配下來的諸如計劃生育、社會治安綜合治理等各項非本職任務(wù)，因為積極完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分攤的任務(wù)，不僅村里可以從鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到更多的物質(zhì)獎勵，而且村干部個人也可以得到精神獎勵和晉升機會。在這樣的農(nóng)村基層管理體制下，村級組織對促進失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展自然缺乏動力。

（三）土地新使用者認為自身沒有承擔實現(xiàn)失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的義務(wù)

對于征地土地用于公益性項目建設(shè)的情況，前文已經(jīng)分析了政府對失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的履責現(xiàn)狀。而土地如果用于商業(yè)性項目，那么開發(fā)商作為土地新的使用者，其承擔失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的責任狀況如何呢？現(xiàn)實的情況是，開發(fā)商從地方政府購得土地之后，便把失地農(nóng)民生活保障和職業(yè)發(fā)展的責任甩給了政府。開發(fā)商遵循市場交易的原則，既然從政府購得土地，已經(jīng)向政府支付了土地轉(zhuǎn)讓金，就沒有理由另外再承擔失地農(nóng)民生活保障和就業(yè)出路的責任。而若少數(shù)失地農(nóng)民認識到，政府給予的土地補償金遠遠低于政府通過招、拍、掛把土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商的價格，則很有可能不肯搬遷，甚至誓死保衛(wèi)土地，而有些開發(fā)商既然已經(jīng)花費巨資購得土地，為了盡快把農(nóng)民從土地上趕跑，不惜雇傭打手以暴力手段強制驅(qū)趕村民。開發(fā)商與失地農(nóng)民之間流血沖突的事件，不時見諸報端。

（四）失地農(nóng)民對自身職業(yè)發(fā)展的責任意識不強

失地農(nóng)民總體文化水平偏低，技能欠缺，有學者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，77.4%的失地農(nóng)民只有小學及以下受教育程度，只有17%的受訪者參加過職業(yè)技術(shù)培訓[6]。由于自身素質(zhì)技能較弱，失地農(nóng)民通常較難獲取非農(nóng)職業(yè)機會，他們或者依賴政府安排工作，或者在家閑著沒事干，少數(shù)人可能會做一些小買賣或者做修理工，但對長遠職業(yè)發(fā)展缺少規(guī)劃,許多失地農(nóng)民種田無地、上班無崗、低保無份，只能依賴有限的征地補償費“坐吃山空”[7]。一些失地農(nóng)民拿到征地補償款之后，或用于賭博，或用于其他奢侈消費，很快便揮霍一空。這些現(xiàn)象表明，不少失地農(nóng)民對自身職業(yè)發(fā)展的責任意識還不是很強，沒有從新的現(xiàn)實情況出發(fā)，努力提升自己的職業(yè)技能，積極尋找非農(nóng)就業(yè)機會，以實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展。

四、責任主體角色回歸：促進失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的路徑選擇

分析表明，城鎮(zhèn)化的發(fā)展產(chǎn)生大量失地農(nóng)民，這些失地農(nóng)民可以獲得地方政府的征地補償款，但征地補償款嚴重低于被征用土地的實際市場價格，而且失地農(nóng)民得到一次性補償款很容易在較短的時間內(nèi)花光，從而陷入生存困境。由于農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)民只有承包經(jīng)營權(quán)并無所有權(quán)，土地所有權(quán)轉(zhuǎn)讓給國家往往是村級組織與當?shù)卣畢f(xié)商的結(jié)果。政府通過招拍掛等方式，把土地賣給開發(fā)商。因此，對于失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展，存在多方責任主體，包括地方政府、村級組織、土地新使用者以及失地農(nóng)民自身。但實際上各方都未能很好地履行相應(yīng)的職責，導致失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展面臨巨大問題，因此影響了失地農(nóng)民生計的可持續(xù)發(fā)展。

為了促進失地農(nóng)民實現(xiàn)良好的職業(yè)發(fā)展，以獲得穩(wěn)定的收入來源，從而實現(xiàn)生計的可持續(xù)發(fā)展，就必須提升失地農(nóng)民職業(yè)技能，創(chuàng)造良好的就業(yè)環(huán)境，使失地農(nóng)民獲得更多的就業(yè)機會。

第一，政府必須擔負起實現(xiàn)失地農(nóng)民職業(yè)發(fā)展的職責。政府以較低的補償金從農(nóng)民手上征得土地，又以高昂的價格轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，這對失地農(nóng)民而言有失公平。因此，政府應(yīng)該從土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商的溢價中提取一部分發(fā)展金，專門用于失地農(nóng)民的就業(yè)促進。另外，政府可采取補貼的方式，鼓勵失地農(nóng)民集中居住區(qū)附近的黨政機關(guān)事業(yè)單位聘用失地農(nóng)民從事非正式崗位的工作，如保安員、保潔員、倉管員等。

第二，村級組織要幫助失地農(nóng)民爭取更多的就業(yè)機會。村級組織應(yīng)該是村民最可信賴的代言人，是失地農(nóng)民權(quán)益的維護者。在與政府協(xié)商土地轉(zhuǎn)讓的過程中，村級組織處于劣勢地位。但是土地既已被國家征用，村級組織就應(yīng)該想方設(shè)法幫助失地農(nóng)民爭取或創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，比如與有關(guān)部門協(xié)商，把城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的綠化工作、道路養(yǎng)護工作等交給失地農(nóng)民來做，讓失地農(nóng)民有一個相對穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機會，獲得一份相對穩(wěn)定的收入。

第三，土地新的使用者特別是房地產(chǎn)開發(fā)商應(yīng)盡力安排失地農(nóng)民到本企業(yè)務(wù)工。盡管房地產(chǎn)開發(fā)商是從政府手里通過招、拍、掛的方式公開競爭獲得土地所有權(quán)并進行商業(yè)性項目建設(shè)，似乎并沒有虧欠農(nóng)民的，但是開發(fā)商的土地原本就是農(nóng)民的生活來源，正是由于開發(fā)商對農(nóng)村土地的青睞，才讓農(nóng)民失去了土地，所以出于對失地農(nóng)民的一種社會責任，作為土地新使用者的開發(fā)商應(yīng)該為失地農(nóng)民的生活出路提供力所能及的幫助，或者安排有一定文化程度的失地農(nóng)民到本企業(yè)從事保安、勤雜等工作。

第四，失地農(nóng)民應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變角色，提高自身人力資本，積極搜尋或創(chuàng)造非農(nóng)就業(yè)機會。失地農(nóng)民的職業(yè)發(fā)展不能完全依賴政府或其他社會組織，自身也應(yīng)承擔一定的責任。所以，失地農(nóng)民一定要利用好征地補償款，除了必要的生活開支，其余款項要投資于個人的職業(yè)發(fā)展，比如參加一些技能性培訓，努力掌握一項以上的非農(nóng)職業(yè)技能，并且利用現(xiàn)代用工信息平臺尋找合適的工作崗位，或者把征地補償在扣除必要的生活開支之后投資于創(chuàng)業(yè)項目，通過創(chuàng)業(yè)實現(xiàn)積極就業(yè)，并爭取地方政府對失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)補貼或其他優(yōu)惠政策，以實現(xiàn)失地之后職業(yè)和生計的可持續(xù)發(fā)展。

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2015-02-04

福建省軟科學項目“城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)環(huán)境與服務(wù)平臺建設(shè)研究”（2014R0006）、福建省教育廳重點項目“城鎮(zhèn)化進程中失地農(nóng)民就業(yè)保障研究”（JA13126S）。

福建農(nóng)林大學公共管理學院，福建福州，350002

周畢芬（1971- ），男，福建永定人，管理學博士，福建農(nóng)林大學公共管理學院副教授，研究方向：農(nóng)村發(fā)展，勞動就業(yè)與社會保障。

F304.6

A

1008-8091（2015）03-0018-04