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        國家治理體系與政府購買公共服務*

        2015-04-02 05:00:20李新廷
        關鍵詞:政府購買國家治理公共服務

        李新廷

        (1. 中共中央黨校 政法教研部, 北京 100091; 2. 山東師范大學 政治與國際關系學院, 濟南 250014)

        *本文已于2015-05-13 15∶33在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡出版地址:http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150513.1533.014.html

        【專題論壇:政府購買服務的理論邏輯與制度現(xiàn)實】

        國家治理體系與政府購買公共服務*

        李新廷1, 2

        (1. 中共中央黨校 政法教研部, 北京 100091; 2. 山東師范大學 政治與國際關系學院, 濟南 250014)

        摘要:政府購買公共服務關系到政府職能的轉變和政府治理水平的提升,關系到政府與市場之間功能與地位的調整與理順,因而是國家治理體系的重要一環(huán)。政府購買公共服務背后體現(xiàn)的是國家治理體系現(xiàn)代化的取向,那么在理論邏輯上是要以新公共管理理論、政府治理、第三方治理和多中心治理理論為理論基石。目前,我國政府購買公共服務還存在著范圍不清、關系不順、法律不健全的制度現(xiàn)實,因而必須構建科學規(guī)范的現(xiàn)代化的政府購買服務制度和配套制度體系,以進一步推進國家治理體系的制度現(xiàn)代化。

        關鍵詞:國家治理; 政府購買; 公共服務; 新公共管理理論; 第三方治理; 多中心治理理論

        政府購買公共服務,很大程度上是和“公共服務合同外包”、“公用服務民營化”和“公共服務社會化”相等同的,指的是公共服務的提供并不是單獨由政府來完成,而是政府通過外包、市場化、民營化等,使社會、市場主體購買政府的公共服務,為社會和政府提供公共服務。王浦劬的定義具有代表性,他認為政府購買公共服務是指政府將原來直接提供的公共服務事項,通過直接撥款或者公開招標方式,交給有資質的社會服務機構來完成,最后根據(jù)擇定者或者中標者所提供的公共服務數(shù)量和質量,來交付服務費用[1]4。我國政府購買公共服務在北京、上海、深圳等地已經展開了深入的實踐,形成了各自的模式。但是隨著這一實踐的全面擴展和深入,其中的理論問題和制度問題凸現(xiàn)出來,制約著我們對于政府購買公共服務的認識和實踐。我們有必要在國家治理體系的大框架下梳理政府購買公共服務的理論邏輯、制度現(xiàn)實和制度現(xiàn)代化的相關問題。

        一、政府購買公共服務:國家治理體系的重要一環(huán)

        十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“推廣政府購買公共服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買”[2]18,反映了政府加快轉變自身職能,深化行政體制改革,進行有效的國家治理和政府治理的決心。

        政府購買公共服務這一理論和實踐最早起源和成熟于西方,成為西方政府管理和治理的重要政策和制度工具,這一理論和實踐的完善對于后發(fā)展國家的政府治理和國家治理具有重要的啟示和借鑒意義。20世紀初,后發(fā)國家市場經濟的發(fā)展和政治治理的變革,尤其是公共管理的實踐使其紛紛引入這一政策和制度。我國的相關實踐也快速發(fā)展,亟待完善對其的理論、制度與相應實踐的研究。尤其是十八屆三中全會提出的國家治理體系,更是為政府購買公共服務提供了理論和制度上的指導,給政府購買公共服務提供了切入國家治理實踐的契機。

        政府購買公共服務是國家治理體系的重要一環(huán),這主要體現(xiàn)在:一方面政府購買公共服務無論是在理論上還是在實踐上都轉變了政府職能的定位和功能。在理論上將政府的角色從“掌舵”向“劃船”定位,政府在公共政策和公共服務提供過程中的角色是政策的制定者而非具體的執(zhí)行者,是“裁判員”而非“運動員”;在實際的公共服務實踐中,政府提供公共產品,通過競爭機制招標多元的市場和社會主體來進行具體的運作,這種多元化的實踐能夠提高公共服務的質量和效率,同時減輕政府的負擔,從而實現(xiàn)資源的有效配置,也為完善政府治理提供了一條優(yōu)化的路徑。政府治理是政府作為主要主體,同時聯(lián)合市場和社會等多元主體的多元共治。政府購買公共服務,實現(xiàn)了政府與社會、市場的互通有無,推進了政府自身的體制改革,也加強了與社會、市場的緊密合作,因而是實現(xiàn)政府治理,達成“善治”的有效途徑。

        另一方面,政府購買公共服務的相關理論和實踐還有利于理順政府與市場之間的關系和問題。十八屆三中全會提出了理順政府與市場關系的問題,隨著我國市場經濟體系的不斷完善,市場成為經濟中資源配置的最有效率的形式,在經濟發(fā)展中起著決定性的作用。政府和市場的關系是中國從計劃經濟體制向市場經濟體制轉變所要理順的問題,而政府購買公共服務實際上是使政府發(fā)揮宏觀調控的作用,保證市場秩序,優(yōu)化公共服務和彌補市場失靈,在微觀上的運作是使市場來發(fā)揮作用?!巴七M政府購買公共服務,正是貫徹落實三中全會對政府和市場關系定位,尋求二者的最佳結合?!盵3]政府購買服務一方面完善了政府治理,另一方面為理順政府與市場關系提供了切入點,這些都是國家治理體系相關理論和實踐的重要內容。

        二、國家治理現(xiàn)代化:政府購買公共服務背后的理論邏輯

        政府購買公共服務背后體現(xiàn)的是國家治理體系現(xiàn)代化的取向,政府購買公共服務涉及的是公共領域的治理問題,尤其是政府與社會組織的關系問題,那么在理論邏輯上是要以治理理論為基礎的。政府購買公共服務涉及的是新公共管理改革、治理理論中的相關理論問題。

        首先是新公共管理理論“解構”了傳統(tǒng)官僚制,帶來了政府管理體制的變革,為治理理論的興起奠定了基礎,也為政府購買公共服務打開了大門。政府管理效率低下、機構臃腫帶來的管理實踐危機促使政府采取相應的改革,實踐反思帶來的理論上的結晶即是新公共管理理論。新公共管理理論主張的是政府管理模式的變革,改變政府單一公共服務主體,將市場競爭機制和私人部門的市場化管理方法引入到政府公共服務實踐中來,以提高公共行政的效率,從而引發(fā)了“哥白尼式革命”[4]169的新公共管理范式的變革,給中國行政管理體制改革、政治體制改革與國家治理的現(xiàn)代化提供了理論資源。新公共管理理論揭示了政府公共服務提供效率低下的根源,使政府再次反思科層制官僚體系的傳統(tǒng)管理模式,從而提出了“重塑政府”的口號。這一口號給我們帶來了重要的啟示:政府全能的角色并不有利于治理的現(xiàn)代化,掌舵而不是劃槳是政府的首要角色定位;競爭機制的引入和多元公共服務主體的確定對于政府提供和購買公共服務來說意義重大。中國政府購買公共服務必須要使政府角色定位清晰,競爭機制有效才能有效推進政府購買公共服務實踐。

        隨著公共管理領域實踐的變革,治理理論也逐漸興起,政府治理成為公共管理領域的主題。基于對治理實踐領域的不同和治理主體多元化的總結,羅茨提出了公司治理等七種關于治理的不同定義[5]54-90。關于治理的研究存在著多元化的趨勢,這本身就表明了治理領域和主體的多元性,也說明了治理最大的特點在于強調公共事務的公私多元合作。在治理理論中,非盈利組織和公民社會扮演了重要的治理作用,主要表現(xiàn)在兩個層次上:在國家治理層次上,多元社會力量,尤其是非政府組織和公民與政府成為重要的治理主體,這些社會力量與政府一道形成公共權威,共同治理國家;在公共社會服務領域中,多元社會力量積極參與到服務的提供中來,尤其是非政府組織與民營組織能夠積極參與到公共服務的提供中來[6]。

        政府購買公共服務涉及到治理理論中的政府治理、第三方治理和多中心治理理論。何增科在比較統(tǒng)治與治理、公司治理與政府治理、國家治理與政府治理后認為:“政府治理是政府聯(lián)合多方力量對社會公共事務的合作管理和社會對政府與公共權力的約束的規(guī)則和行為的有機統(tǒng)一體,其目的是維護社會秩序,增進公共利益,保障公民的自由和權利?!盵7]政府購買公共服務是多元治理的有效組成部分,政府包攬一切的時代已經過去,國家治理現(xiàn)代化的提出必須要實現(xiàn)治理主體的多元化,政府在國家治理體系中扮演著多元主體中最重要的掌舵者的角色。政府購買公共服務在國家治理體系中首先表現(xiàn)在政府治理的變革上。那么,政府治理理論對于政府購買公共服務來說是最重要的理論基石。政府治理涉及的是對政府在治理實踐中角色的明確定位,治理的活動是政府聯(lián)合多元力量對社會公共事務的合作管理,因而政府只是公共事務治理之道中的主要一元。政府是治理活動的掌舵者,而非具體的實踐者,即公共服務的實施者應該是多元主體,尤其是要通過市場競爭的機制來運轉。這就需要“第三方治理”的介入。

        所謂“第三方治理”就是由政府之外的社會組織、非營利組織等來提供公共服務。第三方治理的概念的主要貢獻者是美國學者薩拉蒙。他通過實踐比較在探討了多元治理主體尤其是多元化的非營利組織和政府在公共服務提供中的角色、性質和領域范圍之后,認為政府不應該成為單一的公共服務提供者,非營利組織在很多公共服務提供中通過市場機制的篩選能夠發(fā)揮比政府更有效率的作用,因此應使第三部門或非營利組織成為某些領域公共服務提供的合法主體。在公共服務提供中,非營利組織的合同外包等民營化、市場化的舉措成為了第三方治理的重要途徑[6]。因而,政府購買公共服務的重要理論來源之一就是第三方治理理論。

        而多中心治理理論也是公共服務提供多元化以及國家治理現(xiàn)代化的理論基石之一。多中心治理意味著治理的中心和主體并不是單一的,而是多元化的。政府、市場、社會和各種非營利性組織都是公共服務提供和執(zhí)行的主體;多中心意味著沒有單一、絕對的中心,沒有單一、絕對的權威,因而治理的方式、方法和路徑是合作性的,而不是自上而下的管理和統(tǒng)治,這種多元化的治理能夠保證公共服務提供、執(zhí)行和監(jiān)督的多元化。在治理中心多元化的同時,引入市場化競爭機制又能保證公共服務提供的質量和效率,使政府購買公共服務能夠更好地進行。

        無論是新公共管理理論,還是多元化的治理理論,實質上都是國家治理的重要方面?!稕Q定》中的國家治理體系是總目標、總任務,說明了國家治理體系是全方位的。何增科認為“國家治理是國家聯(lián)合市場和社會力量對社會公共事務的合作管理。國家治理可以從多種維度去分析。從橫向來看,可分為經濟治理、政治治理、社會治理、文化治理、生態(tài)治理等。從縱向來看,可分為基層社會治理、地方國家治理、全國性國家治理、國家參與區(qū)域治理和全球治理等。”[8]政府購買公共服務是國家治理體系的重要一環(huán),那么其以新公共管理理論和治理理論為理論基石,致力于實現(xiàn)政府職能轉變、實現(xiàn)政府有效治理和理順政府與市場關系所要達成的總目標就是要實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

        政府購買公共服務不僅反映了國家治理的理論邏輯,而且在實際上推動了國家治理的現(xiàn)代化。政府購買公共服務實際上切實地進行了政府職能的轉變,落實了治理理論,使治理主體多元化,理清了政府與市場的關系。向社會組織尤其是非營利組織購買公共服務能夠進一步促進社會組織的成長,使治理從政府治理向社會治理擴展,從而推進整個國家治理的現(xiàn)代化。

        三、政府購買公共服務的制度現(xiàn)實

        目前,我國政府購買公共服務基本上采取合同外包、特許經營、公司合作、政府補助和憑單制的方式,引進了競爭機制,在對公共服務資源進行整合分類基礎上實現(xiàn)購買方式的多樣化,逐步推動公共服務購買市場化,并且不斷探索公共服務購買過程和結果的評估機制。例如浦東新區(qū)建立了一套較為完善的購買、管理和評估機制,具有預算化管理、契約式管理、第三方評估監(jiān)管、全程管理、法制化管理的特點[9]。

        但是我們在實踐公共服務購買時還存在很多問題。首先是對政府購買的范圍并沒有達成制度上的共識。與西方相比,我國對政府購買公共服務并沒有深入的研究,對購買公共服務的范圍并沒有明確的制度意識。有的學者將公共服務的范疇界定為:就業(yè)和社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、義務教育、文化、科技、環(huán)境保護、基礎設施建設[10]等,范圍較廣。但是有學者對我國已有的購買公共服務實踐進行了范圍上的統(tǒng)計,發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生保潔類服務、園林綠化、公路養(yǎng)護、養(yǎng)老服務和教育培訓服務等是公共服務外包的主要領域[11]。一般來講,公共服務外包要考慮到多種因素,尤其是成本這一因素。但是實際上,很多高成本的不宜外包的公共服務卻在實踐中實現(xiàn)了外包和市場化。那么,政府購買公共服務的范圍到底如何確定,這需要考慮眾多要素,尤其是政府購買公共服務的制度環(huán)境。范圍不清導致了一系列的問題:程序不規(guī)范、購買服務選擇的標準和條件不具體,從而導致了政府購買社會服務的操作性不強。

        第二個問題是社會組織發(fā)育尚不成熟,門檻有待降低。我國的公民社會還處在不斷成長的階段,社會組織有了較快的發(fā)展,數(shù)量和質量有了質的提升。但是總體上來看,由于雙軌體制的存在,社會組織的注冊和成長都受到政府的影響,導致社會組織發(fā)育滯后。在這種情況下,政府購買社會服務雖然一方面間接地培育了社會組織,但是也會導致尚不成熟的社會組織公共服務提供的規(guī)范性不足、政府無法選擇質量較佳的社會組織以及社會組織對政府的依賴性過強導致社會組織喪失獨立性,再加上政府本身職能轉型尚未完成,職能不分、監(jiān)管不清,導致政府與社會組織的合作關系并不是順暢合理的,存在著一定的風險,影響著公共服務的質量。

        第三個問題是政府購買社會服務的法律和政策尚不完備。中國一直沒有一部專門、全面、嚴謹?shù)摹睹耖g組織法》或《社會組織法》,對社會組織的性質、地位、職能等缺乏明確規(guī)范與可操作的法律界定,從而在現(xiàn)實的實踐中導致問題頻出而無法律和規(guī)章制度可循。而政府購買社會服務沒有明確的相關法律規(guī)定,只有各地出臺的地方性指導意見。例如,2006年北京市出臺的《關于政府購買公共服務指導意見》、2007年上海市浦東新區(qū)發(fā)布的《關于著力轉變政府職能建立新型政社合作關系的指導意見》、2007年山東省發(fā)布的《政府購買城市社區(qū)公共衛(wèi)生服務指導意見(試行)》、2008年寧波市海曙區(qū)發(fā)布的《關于在社會工作領域開展政府購買公共服務的實施意見(試行)》、2009年成都市發(fā)布的《關于建立政府購買社會組織服務制度的意見(試行)》以及2012年廣東省政府印發(fā)實施的《政府向社會組織購買服務暫行辦法》等[12]。但是這些都是地方性指導意見,與國家層面的規(guī)范化、法治化和統(tǒng)一指導性的要求相比還有很大差距。

        總體來看,由于缺乏制度化保障措施,政府購買公共服務存在諸多問題,導致政府購買社會服務尚未形成良好氛圍,理論基礎尚未明確梳理,政府購買公共服務的政策和制度不到位,導致政府自身職能轉變不順暢、社會組織發(fā)育滯后。購買范圍不清還導致公共服務發(fā)展不均衡,公共服務偏于公共衛(wèi)生而行業(yè)服務類、行政事務管理類較少;此外還存在地域發(fā)展的不平衡性,總體上發(fā)達地區(qū)服務優(yōu)于不發(fā)達地區(qū),城鎮(zhèn)居民的服務優(yōu)于農村地區(qū)。

        四、制度的現(xiàn)代化:政府購買公共服務的國家治理目標

        政府購買公共服務在中國的實踐時間并不算長,因而在引入西方、借鑒西方和本土化探索過程中難免會存在一些問題。但是從長遠來看,政府購買公共服務是國家治理體系的重要一環(huán),符合政府職能轉變進行行政體制改革和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的要求,符合國家理順市場與政府關系、進行市場經濟體制改革的要求。制度的現(xiàn)代化是國家治理體系現(xiàn)代化的本質規(guī)定和內在要求,這一內涵要求政府購買公共服務的發(fā)展必須實現(xiàn)政府購買公共服務相關制度體系的現(xiàn)代化,只有現(xiàn)代化的、健全的、法治的、程序化的制度體系的保障才能確保政府購買公共服務實踐的順利展開,也才能確保政府購買公共服務在更多地區(qū)和領域的拓展。政府購買公共服務制度化要求我們必須在以下幾個方面著手:

        第一,必須要建立科學化、規(guī)范化、現(xiàn)代化的政府購買服務制度。

        政府購買公共服務制度體系的建設對于這一實踐探索的科學化、規(guī)范化和現(xiàn)代化至關重要。在建立這一制度體系的過程中,我們首先需要厘清的是制度規(guī)定上政府的職能范圍。政府的職能范圍并不是無限的,而是一套有限的政府制度。在這套制度體系中必須要明確政府和市場這兩大國家領域的關系,必須要明確政府和公共組織這兩大重要的治理主體的制度關系。治理理論給我們帶來的制度規(guī)定是購買公共服務中的政府在制度體系中是處于“掌舵者”的位置,而社會組織是具體服務的提供者、執(zhí)行者和監(jiān)督者;政府在這一制度體系中是公共服務提供的購買方,而社會組織是公共服務多元化提供的潛在提供者;政府是公共服務購買體系中購買成功之后的委托者,而具體的社會組織是公共服務購買實施之后的承接者。在政府和社會組織二者之間,市場是競爭的平臺,是制度的平臺。公共服務購買必須進行市場化改革,才能使政府購買公共服務是在競爭的環(huán)境下,才能促使政府職能轉變和公共服務質量與效率的提高。

        其次,要明確政府公共服務購買的范圍。政府購買公共服務并不意味著政府購買所有的公共服務。公共服務領域的多元化也并不意味著多元化的主體都能參與進來。公共服務購買的外包領域是非常具體的,這是由政府的職能范圍和公共服務提供組織的功能定位決定的。因而,公共服務的外包具體來講是將一些可以由社會組織承擔并且社會組織也有能力承擔的項目轉移出去,既要避免政府職能的臃腫、大包大攬、過度濫權、效率低下、又要考慮到公共服務的特定類型、服務對象以及社會組織的提供能力、提供質量和服務資質。例如,2012年廣東出臺的《政府向社會組織購買服務暫行辦法》就考慮到了政府購買公共服務的范圍問題,尤其是政府的職能范圍問題,在其中就詳細列明了《省級政府向社會組織購買服務目錄》,規(guī)定除法律法規(guī)規(guī)定和涉及國家安全、保密以及司法審判、行政決策、許可、審批、執(zhí)法和強制性事項之外的所有其他項目須有序地向社會組織進行購買。而北京等一些地區(qū)也有關于政府購買公共服務范圍等相應的政策出臺,這是購買服務制度體系和相應實踐的一大進展[13]。

        除了明確職能范圍和購買范圍的制度化,政府購買公共服務還要在過程管理和事后評估上實現(xiàn)制度化。政府購買公共服務并不是簡單地將公共服務外包給社會組織,還涉及到服務的質量。對質量進行過程的管理和事后的監(jiān)督評估是政府購買公共服務的重要一環(huán),也是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的內在要求。政府購買公共服務在過程管理上要以多中心治理和第三方治理為基礎實現(xiàn)多元管理。過程管理的多元化是政府購買公共服務的治理過程。政府購買公共服務的內在特征還決定了社會組織提供公共服務之后進行事后的評估。評估的性質決定了除政府進行監(jiān)管以外,還需要制度化的第三方評估機構的參與。媒體評估、專業(yè)機構的評估等是非常重要的。制度化要求評估是政府購買公共服務的必須的一項程序,而且建立科學規(guī)范制度化的評估體系對于政府購買公共服務的制度化至關重要。這需要各地根據(jù)自己的特點、公共服務的特點有針對性地設置。

        第二,必須要建立科學、規(guī)范、現(xiàn)代化的政府購買公共服務配套制度體系。

        政府購買公共服務的制度化必須要在法律規(guī)章制度上予以保障。法治化是政府購買公共服務制度化的內在要求。盡管在政府采購方面,我們國家已經制定了相應的《采購法》,但是這一法律所涉及的政府購買服務并不是社會和公共服務,采購的對象也局限于工程和貨物,而參與采購的組織并不包括社會組織等非營利性組織,因而這一法律并不是政府購買公共服務的相關法律依據(jù)。因此,政府購買公共服務的制度化要求我們必須盡快修訂《采購法》,或者出臺專門的規(guī)定政府購買公共服務的法律條例,從規(guī)章制度和法律體系上明確社會組織在政府購買公共服務中的地位、角色、類型以及作用,并對購買的范圍、程序與評估等作出法律上的規(guī)定。在考慮到各地特色的基礎上,地方政府購買公共服務的制度規(guī)章制定可以在借鑒全國經驗的基礎上,出臺符合本地實際的政府購買公共服務的具體制度,以體現(xiàn)出地方特色和實際。另一方面,中國缺乏一部專門的關于民間組織和社會組織的法規(guī)來保障社會組織的發(fā)展,因此亟需出臺專門的法規(guī),對社會組織的性質、地位、職能、注冊、活動規(guī)范等進行界定。

        除了對政府購買公共服務作了總體上的法律規(guī)定之外,政府購買公共服務最關鍵的配套制度之一在于財政方面的規(guī)定。目前政府購買公共服務的資金來源主要是專項資金。一般看來,政府購買公共服務實踐的不完善導致政府未將相應的資金納入到政府財政預算體系中來,因此,有必要規(guī)范政府購買公共服務的相關資金渠道,將其納入到公共財政預算,實現(xiàn)政府購買公共服務資金預算的制度化,以便規(guī)范政府行為,有利于理順政府與市場、社會組織的關系。

        總而言之,政府購買公共服務必須實現(xiàn)制度化。國家治理體系是一項宏大的制度體系,“這項工程極為宏大,必須是全面的系統(tǒng)的改革和改進,是各領域改革和改進的聯(lián)動和集成”[14]。政府購買公共服務事關政府職能轉變,事關政府與市場關系的理順,是國家治理體系的重要一環(huán),必須要在制度化上著手推進。

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        National governance system and government purchase of public services

        LI Xin-ting1, 2

        (1. Politics and Law Department, Party School of the Central Committee of CPC, Beijing 100091, China; 2. School of Politics and International Relations, Shandong Normal University, Ji’nan 250014, China)

        Abstract:Government purchase of public services is related to the transformation of government functions, the improvement of government governance level, and the adjustment and streamline of the functions and status between the government and the market, which is an important part of national governance system. Government purchase of public services indirectly reflects the orientation of the modernization of national governance systems, therefore it is logically based on the theories of new public management, government governance, the third-party governance and the multi-centers governance as the theoretical foundation. At present, the system reality of Chinese government purchase of public services is that there are phenomena such as the scope is not clear, the relationship is not smooth, and the law is not perfect. Therefore, a scientific and standardized modern government purchasing service system and supporting system must be constructed, so as to promote the system of national governance system modernization further.

        Key words:national governance; government purchase; public service; new public management theory; the third-party governance; multi-center governance theory

        (責任編輯:吉海濤)

        中圖分類號:D035

        文獻標志碼:A

        文章編號:1674-0823(2015)04-0289-06

        doi:10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.01

        作者簡介:李新廷(1987-),男,山東莒南人,博士生,主要從事比較政治學等方面的研究。

        基金項目:中國法學會部級法學研究課題(CLS(2014)D027); 河北省高等學校人文社會科學優(yōu)秀青年基金項目(SY14120)。

        收稿日期:2015-03-20

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