● 何淑通

一、何謂大學內部協(xié)商治理

在中英文的日常應用中，“協(xié)商”都是一個含義明了、用法簡單的詞匯，它包含了“協(xié)作的態(tài)度”和“進行商議”兩個要素。20世紀80年代以來，西方學術界提出了協(xié)商民主理論，并很快作為一種新的政治理念運用到西方很多國家及地區(qū)的政治生活中。隨后不久，協(xié)商民主的理念與方法逐漸溢出了政治領域，擴展到了公共治理領域，開始形成一種新的治理范式——協(xié)商治理。所謂協(xié)商治理，就是指“在公共事務的管理中，公民經特定的協(xié)商程序，通過自由平等的對話、討論、辯論以及聽取相關的背景知識等話語交往方式進行更具理性的公民參與進而在公共決策中發(fā)揮重要作用的治理方式”。[1]與傳統(tǒng)的公共行政以及同期興起的新公共管理、新公共服務等理論范式相比，協(xié)商治理理論在治理理念、治理價值、治理路徑、治理技術等方面都有許多新的觀點。目前看來，協(xié)商治理理論雖然還存在一些缺陷，但其理念和方法已經在地方治理、區(qū)域性政治、風險社會決策、全球治理等領域得到了廣泛的運用，并取得了良好的效果。[2]當我們嘗試將協(xié)商治理理論應用到大學內部治理中時，就可以稱之為大學內部協(xié)商治理。簡略來看，大學內部協(xié)商治理包括以下五個方面的內涵：

（一）治理理念——確保大學的自治和公共性

協(xié)商治理是一種民主治理，追求公共理性和公共政策的合法性，治理的理念以非效率性價值為取向，“公共協(xié)商的主要目標不是狹隘地追求個人利益，而是利用公共理性（public reason）尋求能夠最大限度滿足所有公民愿望的政策?！盵3]而作為一種非營利組織，大學一直以公共性作為自身的價值追求，通過保持自身的自治，從而更有效地為社會服務。今天，隨著大學與社會的距離越來越近，更應當探討大學自治與公共性之間的平衡問題，這種探討離不開協(xié)商治理理念。

（二）治理主體——多主體的有效參與

在協(xié)商民主論者看來，參與主體是協(xié)商民主過程的基本要素，“協(xié)商的過程實際就是各種具有不同利益傾向、不同偏好的政治主體參與政治生活的過程?！麄儏⑴c協(xié)商過程，并對達成共識、形成具有合法性的決策承擔責任?！盵4]協(xié)商治理強調協(xié)商過程中公民的理性參與，追求公共治理中的民主真實性，強調公民的深入對話和參與。隨著大學規(guī)模的擴大，大學的利益相關者越來越多，因此，大學內部應該通過大學人的廣泛而有效地參與，在理性溝通的基礎上開展治理。

（三）治理目標——使大學內部各群體達成合作

協(xié)商治理強調發(fā)揮理性的作用，在深入對話的基礎上形成共識，從而進行合作。協(xié)商民主最基本的觀點就是具有多元文化特征的公民通過自由、平等、公開地運用理性，參與公共決策和政治生活，使各種觀點不受限制地交流，通過辯論尋找理性能信服于人的方法，潛在地促進偏好變化，在某種程度上達成一致或共識，以保持合作。[5]今天大學的規(guī)模變得越來越大，其內部組織結構變得越來越復雜，從而導致大學內部越來越缺乏統(tǒng)一的共識，“大學結構上的多樣化和多元化，沒有與此相稱的對大學的任務和本質的一致意見、學校內部的凝聚力和大學中心的優(yōu)勢力量?！盵6]在這樣的背景下，“大學是什么”、“大學的合法性何在”、“大學向何處去”等問題變得越來越說不清楚。面對這樣的挑戰(zhàn)，大學內部治理越來越需要大學內部各群體加強協(xié)商。

（四）治理模式——在深入對話的基礎上形成共識

所謂協(xié)商，就是指公民在一定程序的指導下，通過對話、傾聽、討論、辯論等形式以取得更好理性民意的過程。大多數(shù)協(xié)商論者都同意，協(xié)商不同于對話、討論和一般的交流。協(xié)商過程是參與者傾聽、響應并接納他人的觀點的過程。在決策做出之前，協(xié)商能夠賦予參與者對各種建議或方案的審視、檢查和批判的權利。[7]當然，在大學內部治理中，大學利益相關者的深入對話和真實有效參與機制可以多樣化，在不同大學內部可以有不同的組織樣式和制度設計。伯頓·克拉克就認為，“人們通常認為協(xié)調就意味著統(tǒng)一，可是高等教育組織形式卻需要多元化……高等教育系統(tǒng)協(xié)調者所面臨的中心問題是如何確定不同院校和不同團體的不同作用，如何使它們發(fā)揮最佳作用。”[8]因此，大學內部協(xié)商治理的關鍵是大學利益相關者在深入對話的基礎上形成共識。

（五）治理手段——正式制度和非正式制度并用

在協(xié)商治理論者看來，公共討論至關重要。因此，為了保證公共討論的成功實施，協(xié)商治理論者設計了多種程序和技術，以保證協(xié)商效果。對于大學而言，則需要運用多種治理手段來保證治理目標的實現(xiàn)。組織社會學的研究表明，組織中的科層程度與其專業(yè)化人員的比例成反比，因為在專業(yè)化人員集中的部門，專業(yè)化過程形成的行為準則、社會規(guī)范的作用也尤為強大，不需要科層制度對人們的行為加以約束。組織規(guī)章制度包含了正式制度和非正式規(guī)范兩個部分。[9]這提醒我們，在大學內部協(xié)商治理中，不但需要通過協(xié)商確立正式規(guī)則，更需要發(fā)揮大學組織文化的作用。只有充分利用大學中的正式制度和非正式規(guī)范作為治理手段，才能真正提高協(xié)商治理的有效性。

二、我國大學何以需要內部協(xié)商治理

作為一類非營利組織，大學“是一個典型的利益相關者組織，每個人都承擔一些責任，但沒有任何一部分人對自己的行為負全部責任”。[10]因此，當我們審視大學發(fā)展的歷史和實踐時，不難發(fā)現(xiàn)大學內部治理不但適合采用協(xié)商治理理論，而且已經有了不少協(xié)商治理的實踐經驗。對于我國大學而言，協(xié)商治理模式對于完善我國大學內部治理結構、提升我國大學內部治理能力有著重要的現(xiàn)實意義。

（一）協(xié)商治理有利于完善我國大學內部治理結構

由于 “大學權力結構不是一種單一的權力等級制，而是一個由教師、管理人員、學生和校友等共同構成的權力共同體”，[11]因此，其治理結構包含著多元主體的參與，這些主體代表一個個利益結點，在相同的結點處展開博弈與協(xié)商，從而通過各種法律、制度以及慣例進行相互連接，構建起治理網絡，形成大學內部治理結構。

從歷史上看，在大學誕生之初，由于規(guī)模較小，所以有過單一主體治理大學的案例，譬如中世紀的學生大學、教師大學等，但隨著大學的規(guī)模越來越大，利益主體越來越多，大學就開始走向多元共同治理，否則是難以適應現(xiàn)代大學發(fā)展需要的。譬如，意大利的大學歷史悠久，在中世紀也曾經輝煌一時，其大學治理模式也對世界產生了巨大影響。直到20世紀70年代，在意大利的大學中教授仍然具有很大的權力，“教授是意大利的貴族，意大利是教授們的天下”，大學內部的權力都集中在教授們的手中。[12]但是眾所周知，在今日世界知名大學中，意大利的大學已經難覓蹤影了，而縱觀執(zhí)今日大學之牛耳的英美大學，其在治理結構和治理體系上均有多個主體的共同參與。

當前，我們大學內部的行政化趨向非常嚴重，大學的治理主體比較單一，大學內部缺少協(xié)商和“講理”的氛圍。在大學內部開展協(xié)商治理，可以培育大學師生對大學的負責態(tài)度，通過在協(xié)商中學習理性對話的精神，對于構建我國大學現(xiàn)代化的治理結構是有積極作用的。就當前而言，完善我國大學內部治理結構的關鍵是實現(xiàn)學術權力、行政權力和政治權力的平衡。這一方面需要頂層設計，另一方面也需要基層創(chuàng)新。這需要在實踐中建立協(xié)商機制，使大學內部各個利益主體尤其是大學教職員工進行深入地協(xié)商對話。通過協(xié)商對話，可以使人們對于學術權力、行政權力與政治權力的應然和實然狀態(tài)有一個較為明晰的認識，從而逐步完善我國大學內部治理結構。希望靠一個完善的頂層設計來一步到位地解決大學內部的治理問題是不現(xiàn)實的。

（二）協(xié)商治理有利于提升我國大學內部治理能力

按照政治學者福山的理解，治理能力就是“國家能力或制度能力”[13]的表現(xiàn)。從國家層面上來看，通常以制度的執(zhí)行力和制度效率來檢驗治理能力的現(xiàn)代化。對于大學而言，在評價其治理能力時，必須區(qū)別生產效率（以最低的成本獲得某個既定結果）和使命效率（使院校產出與其真正的使命相結合）。[14]因為大學是一個知識組織和學術組織，大學的內部治理能力的高低則必須以大學在多大程度上發(fā)揮了其組織特性作為旨歸。

縱觀大學發(fā)展的歷史，不難發(fā)現(xiàn)大學一方面需要保持自身的獨立性，但另一方面也要積極應對外部的變化，考慮社會的需求。隨著大學規(guī)模的擴大，大學不斷通過內部分工拓展自身的職能，增強自己服務社會的能力，從而逐步成為社會的軸心機構。隨著知識社會的來臨，大學在社會發(fā)展中的作用越來越大，“大學是復雜的和科層的，但在許多問題上，又是自愿的和協(xié)商的。因此，我們不能像只有一個決策者或管理者那樣來看問題，而應了解正反面意見，權衡各種可能性，咨詢各個合法的和有用的相關者，這些人在決策中都會發(fā)揮一定作用——所有這些都將對正式決定有重要影響?！盵15]對于現(xiàn)代大學而言，只有建立在分工基礎上的協(xié)商才是最有效的，因為這樣才能發(fā)揮大學的治理能力。譬如，歐洲很多大學的決策都是“在幕后緩慢而平靜地進行的，是通過評議員之間謙恭的討論而不是利用校長的力量作出的”。[16]又如，全美大學教授聯(lián)合會（AAUP）曾于1971年就美國大學教授參與決策的情況作過一個調查，發(fā)現(xiàn)教授參與決策的程度在各個大學有很大的不同，對不同類型的決策參與度也不同。在584所被調查大學中，教授參與課程決策和教員管理決策的比例最高，分別占84.08%和74.25%；教授控制教員任命、職務提升和終身教職（APT）決策和個人績效評估決策的比例居中，為40.28%；而教授參與學校財務決策的比例最低，僅為15.03%（其中參與長期預算決策的比例僅為7.02%）。[17]這說明，現(xiàn)代大學治理能力的發(fā)揮離不開有效的分工，只有在分工基礎上的協(xié)商才會是有效的。

當前，在我國大學內部，由于我國大學校院兩級權力分配的問題，校級權力過大，這導致在大學內部治理中經常采用一個統(tǒng)一模式，在治理方式上強調統(tǒng)一而忽視多樣、強調強制而忽視協(xié)商，因此，更需要積極引入?yún)f(xié)商治理的理念和方法。有學者認為協(xié)商民主和協(xié)商治理的好處主要有兩點：“（a）積極參與協(xié)商將使人變成更好的公民，以及也許是更好的人；（b）更廣泛的公共協(xié)商將增強人們對共同體和共同命運的意識。”[18]真正有效的治理需要在討論和決策的過程中力求把公開性、平等性和包容性做到最大化，以使重大決策的協(xié)商參與過程能夠包容不同的利益、立場和價值，因為公共協(xié)商“是作出高質量決策的工具。如果公共協(xié)商不是服務于這個目的，那它就沒有價值”。[19]對于我國大學而言，通過協(xié)商治理，可以集合大學人的智慧，使大學人明確自己對于大學發(fā)展的責任，使大學在治理中形成合力，從而提升大學治理能力，進而為大學自身的可持續(xù)發(fā)展奠定良好的基礎。

三、我國大學實施內部協(xié)商治理的條件

對于我國大學而言，大學內部協(xié)商治理的實施需要一系列的條件，其中最重要的是大學內部的組織變革、大學內外部的制度保障和大學人的有效參與三個方面。

（一）組織變革

協(xié)商實踐存在于人類社會的各個階段。早在原始社會，協(xié)商就是處理公共事務的重要途徑和方式。進入階級社會后，協(xié)商也一直廣泛地存在于各種治理活動中。縱觀大學發(fā)展的歷史，大學最初就是作為一個協(xié)商組織而存在的，大學組織結構有著協(xié)商治理得以存活的土壤。因此，大學內部的協(xié)商治理得以實現(xiàn)的首要條件是組織變革，歸結起來主要包括大學本身的組織變革和大學內部亞組織的變革兩個方面。

大學本身的組織變革的關鍵在于重塑大學作為學術組織的使命和結構。組織社會學的研究表明，很多組織在發(fā)展過程中都存在著“追求效率和追求長期適應能力”的悖論，即一個組織必須提高效率才能適應此時此地的環(huán)境，才能生存和發(fā)展；但是它的效率越高，對當前環(huán)境的適應越好，它的長期適應能力就越差。而大學的內部“松散聯(lián)結”的組織結構恰恰可以適應環(huán)境的變化，具有可持續(xù)發(fā)展的組織優(yōu)勢。[20]因此，正如伯頓·克拉克所言：“不是因為權力過度分散和宏觀失控而使整個系統(tǒng)陷入四分五裂的境地，就是因為過分強調秩序和組織的統(tǒng)一而導致權力的壟斷，兩者必居其一。不過，如果能夠選擇的話，前者的危害比較小，后者的危害則要大得多，因為它會大大地減少結構的靈活性，而這種靈活性卻是長遠發(fā)展所必不可少的?！盵21]當前，我國大學對于自身使命的認識越來越模糊，而在組織結構上也越來越趨同于其他組織。因此，推進大學內部協(xié)商治理的第一個組織保障就是進一步明確大學作為學術組織的使命和結構。

大學內部亞組織的變革則包括以下三個方面：（1）減少實體性亞組織。按照大學學術組織的特性，首先需要弱化大學內部的行政組織。目前我國大學內部很多的行政組織和政黨組織都與政府機關一一對應，但大學與政府畢竟不同，大學的行政組織設置較之政府機關應更靈活。今后，需要將大學內部職能相近的行政組織和政黨組織合并，同時也要適當減少實體性學院的數(shù)量。根據(jù)有關學者的研究，我國研究型大學的學院數(shù)量平均為19.7個，有的甚至是按照二級學科設置學院，國外研究型大學的數(shù)量平均為8.4個，多數(shù)按照學科門類設置學院。[22]實體性亞組織多了，大學內部的結構和利益群體就會越發(fā)復雜，造成浪費。要實現(xiàn)大學的協(xié)商治理，還必須適當減少大學內部實體性亞組織的數(shù)量。（2）增加臨時性協(xié)商亞組織。實現(xiàn)大學內部的協(xié)商治理，并不需要單獨成立實體性的固定的協(xié)商亞組織，而需要鼓勵臨時性的尤其是自治性的協(xié)商組織的產生。這樣可以使得參與協(xié)商的個體超越自己所處組織的私利，更好地發(fā)揮公共性和契約精神。（3）協(xié)商增加實體性亞組織。在我國大學內部，存在著不少出于臨時性需要和長官意志匆匆設立的亞組織，很多基層學術組織的設立也常因行政負責人的個人好惡而異。因此，大學內實體性亞組織的設立必須經過廣泛地協(xié)商，在協(xié)商、討論的基礎上設立的亞組織才是最有必要的，也是有生命力的。

（二）制度保障

從實踐來看，協(xié)商得以完成需要有完善的制度保障，因為“現(xiàn)代制度的主要作用就是以規(guī)則約束下的行為替代個人自發(fā)的行為。有了慣例，才會使得許多同時發(fā)生的行為彼此協(xié)調一致”。[23]對于我國大學內部協(xié)商治理而言，其有效實施主要包括正式制度保障和非正式制度保障兩個方面。

正式制度保障主要包括大學外部的法律保障和大學內部的章程保障兩個方面。就大學外部的法律保障而言，需要政府把大學看成一個獨立的法人組織，以法律的形式保障大學內部治理的各項自主權?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā肥俏覈髮W治理的根本大法，然而從《教育法》和《高等教育法》相關的法律規(guī)定來看，學校內部和外部的權利主體在學校發(fā)展中的具體法律職責和義務并不明確，或者僅僅是一些原則性的籠統(tǒng)規(guī)定。而在大學內部，則應發(fā)揮大學章程的作用，因為“從原則上講，治理的權力是由授權機構頒布的大學憲章或章程規(guī)定的”。[24]從道理上而言，大學章程作為高校內部治理的最高準則和自律性的基本文件，理應是經過廣泛研討的結果。但縱觀我國這幾年眾多大學章程的制定主體、出臺過程，都缺少深入的協(xié)商治理程序，這使得大學章程的有效性打了折扣。

非正式制度保障主要是發(fā)揮大學組織文化的作用。有學者認為，我國大學的行政化之所以難以根除，與我國大學所盛行的以官本位作為底蘊的行政文化密切相關。[25]行政文化本身是一種科層的、服從的文化，這與協(xié)商治理中所必備的平等的、協(xié)商的文化是背道而馳的。應該說，我國大學內部治理中并不缺乏以“協(xié)商”為名的制度，但由于缺乏文化保障，實施效果并不好。要真正實施協(xié)商治理，既需要領導人對大學管理和文化的尊重，也需要大學人對大學慣例和文化的守護，因為對于協(xié)商治理而言，其優(yōu)點主要在于“它致力于使理性在政治中凌駕于權力之上。政策之所以應該被采納，不應該是因為最有影響力的利益取得了勝利，而應該是因為公民或其代表在傾聽和審視相關的理由之后，共同認可該政策的正當性”。[26]因此，大學內部的協(xié)商治理離不開民主平等自由的文化保障。

（三）大學人的有效參與

大學內部的協(xié)商治理的關鍵還在于大學人的有效參與，這包括大學教師、管理人員、大學生、學生家長等利益群體的廣泛參與。而在目前情況下，更應該強調大學教師的參與的廣度和深度。

大學內部的協(xié)商治理離不開大學教師的廣泛參與，因為“大學的前途，就其協(xié)調傳統(tǒng)與革新的職能而言，應多取決于成千上萬個教師的價值觀，而很少取決于大學的理事或校長”。[27]應該說，我國目前大學內部并不缺少大學教師的參與和“協(xié)商機制”，但其廣度是值得懷疑的。例如，在我國部分大學中，“教授參與決策”經常被混淆為“決策人具有教授職稱”就可以了，因此很多具有“教授”或者“研究員”職稱的“雙肩挑”干部參與決策和管理就算是“教授治校”了。當然，在不同層面，大學人的參與廣度是不一樣的。在校級層面可以采用代表制，而在基層學術組織內部則應該采用直接參與的方式，但不管是直接參與還是間接參與，都應該建立在充分協(xié)商的基礎上，要能夠反映相關利益群體的真實訴求，而不是走過場。

大學教師參與協(xié)商治理不但要有廣度，更要有深度。所謂有深度，是指大學教師應該是決策的主體，必須深入地參與到相關議題的討論中來，而非只有提意見和建議權。因為“協(xié)商”指的是“一種特殊的討論，它包括審慎和認真地衡量各種支持或反對某項建議的理由，或者指的是個人衡量各種支持和反對某些行為過程的理由的內部過程”。[28]這就要求在大學內部治理過程中，不能把教師當成一個純粹被動的 “服從者”、“緘默者”、“操作者”，而應將教師視為一個自主能動的“創(chuàng)造者”、“協(xié)商者”、“行動者”，不能一味采取行政布置的手段，而應著力通過民主協(xié)商的方式來推進改革實施過程。[29]以教職工代表大會為例，目前很多大學的教職工代表大會的人選都沒有經過廣泛的選舉，會議也是走過場，所以其教代會雖然是一種協(xié)商機制，但參與協(xié)商的主體并不能真正代表相應的利益主體。因此，只有深入地參與，并有對話、辯論、協(xié)商、妥協(xié)，才是真正的協(xié)商治理。

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