高 清喬育宜余 俊楊柳薏梁 英

（1.桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.桂林電子科技大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004；3.桂林電子科技大學(xué)科技處，廣西 桂林 541004）

重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化及制度構(gòu)建

高 清1喬育宜1余 俊1楊柳薏2梁 英3

（1.桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院，廣西 桂林 541004；2.桂林電子科技大學(xué)生命與環(huán)境科學(xué)學(xué)院，廣西 桂林 541004；3.桂林電子科技大學(xué)科技處，廣西 桂林 541004）

近年來，重金屬污染的治理也引起了社會各界的廣泛關(guān)注。在我國，改革開放后經(jīng)濟(jì)得到了快速的發(fā)展，但重金屬污染治理的法律制度的不完善使得我國付出了嚴(yán)重的環(huán)境代價(jià)，因此，我國的重金屬污染治理迫在眉睫。以我國重金屬污染治理的現(xiàn)狀為前提，結(jié)合美國治理污染土地的超級基金制度和德國保險(xiǎn)責(zé)任制度的先進(jìn)成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的制度構(gòu)建，使我國重金屬污染治理在產(chǎn)業(yè)化的帶動下得到持續(xù)有效的治理，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的雙贏。

重金屬污染；治理；產(chǎn)業(yè)化；制度構(gòu)建

重金屬污染治理是環(huán)境保護(hù)的重要組成部分，也是促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的重要途徑。近期接連發(fā)生的重金屬污染事故，更是讓重金屬污染的關(guān)注度一路飆升，單是在廣西就有龍江鎘污染事件以及賀州鎘大米污染事件，這不得不讓我們對重金屬的污染狀況深感擔(dān)憂。改革開放以來，我國在大氣污染、水污染以及固體廢棄物等方面的產(chǎn)業(yè)化治理已取得一定成效，為重金屬污染防治的法律構(gòu)建提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但由于環(huán)保機(jī)構(gòu)職能弱化、結(jié)構(gòu)不完善，以及企業(yè)治理手段單一、不形成規(guī)模等客觀原因，致使重金屬污染防治投入產(chǎn)出比高，成效不明顯。政府環(huán)保部門監(jiān)管的負(fù)擔(dān)也進(jìn)一步加重，造成人力資源浪費(fèi)，重金屬污染防治工作因此陷入了瓶頸。從我國重金屬污染治理的現(xiàn)狀來看，無論是公民態(tài)度、企業(yè)責(zé)任、政府執(zhí)行都存在不同程度的問題。而重金屬污染治理牽涉面本就十分廣泛，以目前政府治理為主的治理模式來看，該模式是不足以很好地解決目前重金屬污染治理的困境。由此可見，要實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化，并構(gòu)建相關(guān)的配套制度已是迫在眉睫。重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化可行性在于能為公民的生活帶來環(huán)境效益，為企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)效益，為政府的監(jiān)管職能的落實(shí)帶來保障。在重金屬污染治理形成產(chǎn)業(yè)化的同時(shí)，提高公民的環(huán)境保護(hù)意識，明確重金屬企業(yè)的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，確立政府部門的追責(zé)機(jī)制進(jìn)行制度的構(gòu)建，充分為重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化保駕護(hù)航。這不僅關(guān)系到企業(yè)和公民的切身利益，而且關(guān)系到生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會的“綠色”發(fā)展。對重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化以及制度構(gòu)建的研究，不僅對重金屬污染治理起到促進(jìn)作用，甚至對整個重金屬污染治理行業(yè)結(jié)構(gòu)的改革，都有著較強(qiáng)的社會價(jià)值。

1 重金屬污染及治理的概況

1.1重金屬污染的概述

近年來發(fā)生的重金屬污染事件已經(jīng)對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生深刻的影響，如：廣西龍江的鎘污染，就顯現(xiàn)出重金屬污染狀況在我國的嚴(yán)峻局面。由上可知自然因素導(dǎo)致的污染顯然不是主要污染源，人為原因?qū)χ亟饘僭斐傻奈廴静攀俏覀冃枰懻摰膬?nèi)容[1]。雖然從我國學(xué)者在各類期刊發(fā)表的對于重金屬污染治理的思考，可以看出我國對于重金屬污染治理的關(guān)注度漸高[2]。但在我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，重金屬污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)西移，雖然在一定程度上緩解了東部重金屬污染的嚴(yán)峻局面，但在中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，過度追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府監(jiān)管不到位，民眾環(huán)保意識不強(qiáng)等多方原因使得重金屬污染迅速擴(kuò)大。此前造成的東部重金屬污染局面還沒得到很好的緩解，中西部的重金屬污染卻日益嚴(yán)重起來，從而造成全國范圍內(nèi)的重金屬污染的頻發(fā)。

1.2重金屬污染治理的現(xiàn)狀

1.2.1重金屬污染的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

我國還處在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，加上“先富帶后富”的發(fā)展理念造成的東西部發(fā)展不平衡，使我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中“三高一低”的產(chǎn)業(yè)依然占據(jù)較主要地位。當(dāng)然，不可否認(rèn)中國正在努力學(xué)習(xí)外國發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。但進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的企業(yè)主要集中東部地區(qū)，中西部在這個過程中或主動、或被動承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型淘汰的產(chǎn)業(yè)，更是大力發(fā)展本地原有重金屬污染嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)，造成高耗能產(chǎn)業(yè)在中西部與日遞增，形成了本地原有企業(yè)和外來企業(yè)的雙重作用下，使得近期“三高一低”企業(yè)比重甚至超過了整個輕工業(yè)的所占比例的局面。[3]所以，中西部成為重金屬污染的多發(fā)區(qū)域可以預(yù)見。

1.2.2政府對重金屬污染治理及財(cái)政支持狀況

政府對重金屬污染企業(yè)的設(shè)立審核、污染排放的監(jiān)控、超排濫排的取締都起著主導(dǎo)作用，顯而易見，在重金屬污染如此嚴(yán)重的當(dāng)下，政府以上職能沒有得到很好的實(shí)現(xiàn)。在審核中，仍讓重金屬污染嚴(yán)重的企業(yè)設(shè)立，然而這也是中西部政府被經(jīng)濟(jì)目標(biāo)捆綁的無奈之舉。目前廣西各各個環(huán)保監(jiān)測部門能獨(dú)自開展監(jiān)測的地方并不多，這與廣西的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，技術(shù)持有水平還有企業(yè)還有意識水平不高息息相關(guān)[4]。這當(dāng)然并不能一味責(zé)備政府部門的不重視導(dǎo)致監(jiān)管缺失，實(shí)際情況是財(cái)政支持傾向于東部，以致中西部因?yàn)橘Y金缺乏從而缺失監(jiān)管。最后，違規(guī)排放的企業(yè)無法取締也是多方面因素造成的，但是政府的監(jiān)管缺失需要承擔(dān)主要責(zé)任。

1.3重金屬污染治理存在的問題

1.3.1重金屬污染治理的法律體系不完善

重金屬污染治理的涉及面廣，所以其相關(guān)的法律制定也需要從多方面著手。從我國目前重金屬污染治理立法狀況來看，仍然落后于發(fā)達(dá)國家。“在上世紀(jì)90年代，食品鎘污染是公認(rèn)的作為一個全球性的問題，1998年一個初步的草案關(guān)于農(nóng)產(chǎn)品中Cd濃度在食品法典委員會提出”[5]。但我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》對重金屬污染仍有許多沒有涉及的領(lǐng)域，如地下水、底泥、土壤、廢棄固體等在法律上并沒有詳細(xì)制定。

首先，對污染者的處罰仍采用罰款為主的形式，且處罰力度不夠?！端廴痉乐畏ā返谄呤畻l到第七十四條都是懲罰性的罰款措施，罰款力度雖然號稱史上最嚴(yán)，并加入按日繳納利息的制度，但也沒有使污染者痛下控制排污的決心。其次，無法落實(shí)企業(yè)的違法責(zé)任。賀州市環(huán)保局環(huán)境監(jiān)察支隊(duì)原隊(duì)長的落馬，顯示出環(huán)保部門存在的腐敗現(xiàn)象，在全國而言也不會是個案，環(huán)境部門領(lǐng)導(dǎo)的紛紛落馬也對治理工作造成極大影響[6]。環(huán)保部門人員的腐敗，造成環(huán)保部門進(jìn)行的整改、取締形同虛設(shè)，違法企業(yè)的存在警示著我國對其整改以及取締力度并不夠大。最后，我國在刑法上雖然有規(guī)定“重大環(huán)境污染事故罪”，但是很長一段時(shí)間該罪構(gòu)成的要件都要求有結(jié)果，直到刑法修正案（八）才修訂不以結(jié)果為要件，從而降低了該罪的入罪標(biāo)準(zhǔn)。[7]重金屬污染的特殊性，潛在風(fēng)險(xiǎn)大，有很多重金屬污染的結(jié)果不明顯，用結(jié)果要件去作為定罪標(biāo)準(zhǔn)使得這一項(xiàng)法律擱于高臺。

重金屬企業(yè)的準(zhǔn)入門檻含糊。比如有色冶煉行業(yè)清潔生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)遲遲沒有制定，重金屬污染物排放標(biāo)準(zhǔn)缺乏了很多因素，導(dǎo)致該標(biāo)準(zhǔn)目前仍沒有具體確定。[8]又比如，重金屬加工生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量以及區(qū)域上的審批控制；生產(chǎn)重金屬排放物含重金屬元素的上限設(shè)定；設(shè)立重金屬企業(yè)應(yīng)該配套的排污處理裝置是否到位的實(shí)地審核。重金屬污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)不明確，我國對于重金屬企業(yè)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)雖然有制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，但并沒有根據(jù)各發(fā)展情況科學(xué)地制定符合當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)。

1.3.2有關(guān)部門監(jiān)管存在的問題

首先，有關(guān)部門監(jiān)管的缺失。政府部門現(xiàn)今仍很大部分被經(jīng)濟(jì)目標(biāo)所束縛，以致人為原因上對很多企業(yè)的超標(biāo)排放采取放任態(tài)度，在中西部，很多地區(qū)的GDP靠重污染的企業(yè)貢獻(xiàn)極大比例。所以造成有關(guān)部門人為上形成監(jiān)管的缺失。另外，現(xiàn)實(shí)因素造成監(jiān)管的不到位，財(cái)政支持不到位導(dǎo)致監(jiān)管設(shè)備缺乏，實(shí)施監(jiān)管的技術(shù)人才的缺乏導(dǎo)致監(jiān)管很難進(jìn)行等現(xiàn)實(shí)因素也是有關(guān)部門監(jiān)管的原因。

其次，監(jiān)管的混亂。由于政府內(nèi)部分工對企業(yè)污染這部分不止一個部門有權(quán)進(jìn)行監(jiān)管，環(huán)保部門理論上是實(shí)施監(jiān)管的主要部門，但是新法的出臺，公安部門有權(quán)對違法人員進(jìn)行行政拘留，政府臨時(shí)組成的突擊檢查也可以對企業(yè)進(jìn)行整改。

2 重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化

2.1重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的必要性分析

重金屬污染的日益嚴(yán)重，且從我國的發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍有一大段路需要走，珠三角僅僅是解決產(chǎn)業(yè)粗放的問題就用了幾十年。何況中西部的產(chǎn)業(yè)有本地重污染產(chǎn)業(yè)以及承接?xùn)|部重污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙重作用，所以在這個階段提出門金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化是十分必要的，重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)是把重金屬污染治理放到產(chǎn)業(yè)化也就是市場中去，把重金屬污染的企業(yè)聯(lián)合起來，形成一個產(chǎn)業(yè)鏈 ，具備相應(yīng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化治理能調(diào)動企業(yè)的積極性。當(dāng)然，要實(shí)現(xiàn)只能重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化還需要從事該工作的專業(yè)人才[9]。使重金屬污染治理進(jìn)入市場，作為經(jīng)濟(jì)活動的一份子，也承擔(dān)起對環(huán)境效益的追求以及實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化要求的可持續(xù)發(fā)展。

2.2重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化可行性分析

2.2.1國外的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度

目前，國外也存在一些相對比較成熟的環(huán)境保護(hù)機(jī)制，其中包括環(huán)境保護(hù)保險(xiǎn)。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是一種特殊的責(zé)任保險(xiǎn)的形式，是由公眾責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展而來形成的新型保險(xiǎn)，不同的國家采用不同的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度（環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)又有“綠色保險(xiǎn)”之稱，其定義各國不盡相同。一般認(rèn)為環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是以被險(xiǎn)人因玷污或污染水土地或空氣，依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)對象的保險(xiǎn)。當(dāng)然，這種玷污和污染是有嚴(yán)格限制的。保險(xiǎn)公司只對突然的、意外的污染事故承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。而將故意的，惡意的污染視為除外責(zé)任。為了限制責(zé)任，英國的保險(xiǎn)公司還把長期的慢性污染也排除在外。突然的、意外的污染事故承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任。而將故意的，惡意的污染視為除外責(zé)任。為了限制責(zé)任，英國的保險(xiǎn)公司還把長期的慢性污染也排除在外）。目前，德國采用強(qiáng)制性保險(xiǎn)的方式來實(shí)施，德國的環(huán)境責(zé)任是以立法的方式用附件的形式做出“特定設(shè)施”名錄，該名錄包含了德國境內(nèi)的所有行業(yè)，對于存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高的“特定設(shè)施”，投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是其所有者所必須做的[10]。而英美則有別于德國，采用自愿原則，由企業(yè)自愿決定是否加入環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)。各國均是利用商業(yè)保險(xiǎn)引入污染治理中，這種模式不僅能讓企業(yè)負(fù)得起責(zé)任，還在很大程度上減輕政府對污染治理的人力物力的投入。我國重金屬產(chǎn)業(yè)化目前屬于起步階段，本身商業(yè)保險(xiǎn)在我國的發(fā)展就沒有國外發(fā)達(dá)地區(qū)成熟，所以進(jìn)一步在重金屬污染治理中引入商業(yè)保險(xiǎn)，需要我國政府的強(qiáng)力推行。在我國沒有強(qiáng)制企業(yè)進(jìn)行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)投保制度，雖然也有一些企業(yè)進(jìn)行了投保。如：2008年的湖南省株洲市昊華公司，因?yàn)樵谥袊桨布瘓F(tuán)進(jìn)行了環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的投保，在短時(shí)間內(nèi)得到該保險(xiǎn)公司的滿意賠款，但這也只是我國的特例，并沒有在我國形成一個良好的制度。因此，我國采用德國的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度比較符合我國的國情，我國應(yīng)在國家層面制定出需要投保環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)的名錄，該名錄作為企業(yè)設(shè)立過程中的一個準(zhǔn)入門檻，并對于該名錄中的企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制責(zé)令投保，不投保則需進(jìn)行整頓甚至取締。當(dāng)然，在重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化中，涉重企業(yè)都應(yīng)收錄在強(qiáng)制投保環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)的名錄，再者，環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)該包括對污染的人身財(cái)產(chǎn)賠償以及對污染造成環(huán)境污染的治理費(fèi)用賠償。我國應(yīng)通過強(qiáng)有力的政府行為，推動環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化中盡早成為一項(xiàng)制度。

2.2.2美國治理污染土地的超級基金制度

美國治理土地的超級基金建立了兩個相關(guān)的基金，主要用于清除從船舶或者岸上物體或者海岸附近的各類機(jī)器排放出來對環(huán)境有危害的物質(zhì)，是政府支付用于有害物質(zhì)排放所造成的財(cái)產(chǎn)性損失，自然環(huán)境所損害所需要治理的費(fèi)用來源?？偟膩碚f是政府成立的用于治理污染土地的基金制度[11]。超級基金制度不可否認(rèn)地存在弊端，在一定時(shí)期內(nèi)也被美國學(xué)者詬病，但是超級基金制度在美國污染土地的治理中起到不可磨滅的功勞，特別是在美國農(nóng)村的土地污染治理。另外，超級基金制度的最大借鑒意義在于擴(kuò)寬治理污染的資金來源，這在我國當(dāng)前重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化中是一個很好的借鑒，在我國重金屬污染治理中引入產(chǎn)業(yè)化，要解決的一個大問題就是治理重金屬污染的資金來源，用于改變我國目前單靠政府財(cái)政投入而造成重金屬污染的監(jiān)管不到位、治理資金不到位、治理工作成效不大的一系列問題。當(dāng)然，美國在實(shí)行超級基金制度中所顯露出的弊端也需要避免。所以，在現(xiàn)階段，成立重金屬污染治理基金的專業(yè)管理制度，由專門小組詳細(xì)分工并各自負(fù)責(zé)，更需要引入公眾參與進(jìn)行監(jiān)督工作。最終，這個基金由政府設(shè)立并管理，該基金主要來源于社會的募捐。當(dāng)然，在不違背目的的情況下進(jìn)行商業(yè)化投資也是允許的，所以在總的意義來看，超級基金制度也是重金屬污染產(chǎn)業(yè)化的一個特殊方面，在我國重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)行中也頗具借鑒意義。

2.2.3重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化應(yīng)掃清的障礙

（1）起步晚，前期階段企業(yè)參與度低

重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化對于我國來說，觀念新，不具規(guī)模。由于起步晚，中國金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化的概念并沒有得到廣泛的宣傳，很多企業(yè)因?yàn)閷υ摾砟钏鶐淼暮蠊牟淮_定，在前期用觀望態(tài)度去對待，自然參與度就會變低。所以，把重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行宣傳讓企業(yè)以及公民熟知很有必要。另外，重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化需要企業(yè)投入一定的成本，企業(yè)在權(quán)衡成本和收益的時(shí)候很容易因?yàn)轱L(fēng)險(xiǎn)的評估而放棄。如何正確引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的投入與產(chǎn)出比也是宣傳應(yīng)該到位的。再者，用成功案例去建立試點(diǎn)，加大宣傳力度與實(shí)際效果的相互作用，使得企業(yè)主動參與到重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)中?？偠灾?，重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)與企業(yè)的參與分不開，所以提高企業(yè)的參與度是關(guān)鍵。

（2）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化各項(xiàng)前提要求均需提高

重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化所具備的集約化、專業(yè)性要求人事管理，人員資質(zhì)，企業(yè)水平都較高。在目前來說，企業(yè)的管理存在政企不分家、自主經(jīng)營權(quán)落實(shí)困難，管理者沒有更新管理觀念導(dǎo)致管理素質(zhì)跟不上企業(yè)的發(fā)展，缺乏人力資源管理統(tǒng)籌導(dǎo)致企業(yè)獎勵落實(shí)不到位等問題。重金屬污染治理專業(yè)化要求的人員資質(zhì)具備較高技術(shù)性，我國目前擁有的技術(shù)型人才還不能滿足我國建立起重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的需求。當(dāng)然，目前我國的企業(yè)還是以中小企業(yè)為主，企業(yè)的水平也并沒有達(dá)到專業(yè)化的層面，這也是要實(shí)行專業(yè)化的一個原因。如何在中小企業(yè)占據(jù)多數(shù)的企業(yè)圈里實(shí)行產(chǎn)業(yè)化是目前需要解決的課題。所以，引進(jìn)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行設(shè)備的升級改造，創(chuàng)造適合產(chǎn)業(yè)化管理環(huán)境是管理層面面臨的障礙，這個層面上，我們根據(jù)公司法的相關(guān)規(guī)則，對重金屬企業(yè)管理人員設(shè)定一些從業(yè)上的限制，以便確立一個制度去防止管理人員出現(xiàn)道德風(fēng)險(xiǎn)。[12]進(jìn)行企業(yè)的整合，提高企業(yè)的集約化水平是我國重金屬污染嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)以中小企業(yè)為主所面臨的障礙。

（3）重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化所需法律保障不到位

重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化急需法律進(jìn)行規(guī)制。重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化很大程度依賴市場，但是市場是以利益為指向的，那么在追逐利益的時(shí)候市場的主體相對不易控制。且重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化的對象是特定的，那就是對重金屬污染的產(chǎn)業(yè)化而提出的概念，本身具有市場資金投入的特殊性，其中的利益要求定然偏高。所以在重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化中，對其形成的市場更需要法律的規(guī)制，克服產(chǎn)業(yè)化形成中，因利益導(dǎo)向所顯示出來的盲目性、滯后性、自發(fā)性。另外，市場的自發(fā)性是有限的，企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制、企業(yè)責(zé)任、污染損害的救濟(jì)等都需要相關(guān)法律制度給予保障。由此，重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化在制度的保障內(nèi)方可充分起到應(yīng)有的作用。所以是否具有合理的法律制度的存在，是實(shí)現(xiàn)重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的保證。

3 重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的制度構(gòu)建

3.1構(gòu)建重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行機(jī)制

首先，通過政策制定正確的引導(dǎo)重金屬產(chǎn)業(yè)資金進(jìn)入市場。有選擇地選取進(jìn)入該領(lǐng)域的市場資金，引進(jìn)市場的資金是為了形成重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化，進(jìn)行重金屬污染的治理，所以相關(guān)的經(jīng)濟(jì)政策需要明顯突出這個特色，需要有專門的評估機(jī)構(gòu)對流入重金屬市場的資金進(jìn)行利弊分析，確定其是否能被重金屬污染防治所用。

其次，對重金屬企業(yè)提供優(yōu)惠的銀行政策以及財(cái)政稅收支持，其中包括在商業(yè)保險(xiǎn)中推行環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，用以解決重金屬污染治理需要投入的龐大資金，進(jìn)行重金屬污染治理的企業(yè)獲利會受到一定限制，企業(yè)是以營利為目的的，為了保證其在治理污染的過程中能堅(jiān)持運(yùn)行產(chǎn)業(yè)化，對其作出政策上的優(yōu)惠去引導(dǎo)是必要的。把重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化作為一項(xiàng)環(huán)保工程來完成，解決重金屬污染治理的資金缺口，需要政府對企業(yè)進(jìn)行的正確的把關(guān)。

最后，樹立重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化的理念意識，法律并不全部是冰冷的條文，其中透視出來的理念也是需要我們需要重視的。在我國重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化中，宣傳環(huán)保理念是很必須的，在追逐利益的環(huán)境中潛移默化環(huán)保的重要性，激發(fā)企業(yè)的環(huán)保意識，擁有環(huán)保意識的企業(yè)自然會在重金屬污染治理中出一份自己的綿薄之力。前文提到，產(chǎn)業(yè)化伴隨著利益的機(jī)制的產(chǎn)生，在這個市場環(huán)境中，企業(yè)的環(huán)保責(zé)任是規(guī)制企業(yè)在產(chǎn)業(yè)化的生產(chǎn)過程中負(fù)起對環(huán)境的保護(hù)責(zé)任，提高企業(yè)的環(huán)保意識水平，引導(dǎo)其主動進(jìn)行重金屬污染治理[13]。由此，環(huán)保意識、環(huán)保責(zé)任在重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化中成為企業(yè)文化是從意識上限制市場利益導(dǎo)向產(chǎn)生偏差的本質(zhì)保障?？傊?，對環(huán)保意識的宣傳要廣而深，面對的重點(diǎn)群體更應(yīng)有特殊的方法，把環(huán)保意識上升為重金屬污染企業(yè)的文化，促使重金屬污染企業(yè)樹立擔(dān)負(fù)重金屬污染治理責(zé)任的意識。

3.2構(gòu)建重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)法律體系

重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。重金屬污染企業(yè)的準(zhǔn)入在產(chǎn)業(yè)化帶來的市場調(diào)節(jié)中，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的將會進(jìn)一步得到關(guān)注，這是規(guī)制重金屬污染企業(yè)的第一道關(guān)卡。明確準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是防止在市場自發(fā)性的調(diào)節(jié)下造成企業(yè)進(jìn)入重金屬企業(yè)成立規(guī)模盲目擴(kuò)大，也是防止超出治理合理范圍的企業(yè)成立的重要舉措。在這個過程中提高準(zhǔn)入門檻能很好篩選進(jìn)入市場的重金屬企業(yè)，通過審批準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的提高，以及審批上對企業(yè)規(guī)模、治理技術(shù)的持有、人員資質(zhì)、管理制度的限制，堅(jiān)持新增產(chǎn)能換掉落后產(chǎn)能，以便重金屬企業(yè)在進(jìn)入市場就能在技術(shù)、管理、人員上對產(chǎn)業(yè)化中發(fā)揮作用。另外，由于我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以在準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的制定上，要根據(jù)各地的發(fā)展?fàn)顩r科學(xué)制定，防止各地制定混亂、不符而當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展?fàn)顩r、或者形同虛設(shè)的問題的出現(xiàn)，但是提高重金屬產(chǎn)業(yè)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)是大趨勢，有高要求才有高成就。

建立重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系。首先，應(yīng)確定重金屬污染的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，衡量重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化成效的重要指標(biāo)是相關(guān)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。所以從重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化評價(jià)中我們可以看到該體系帶來的成就以及不足，方便下一步工作的進(jìn)行。確定重金屬污染治理成果的評價(jià)需要參照我國國家制定的對重金屬產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及地方對重金屬產(chǎn)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)因地制宜地確定。其次，嚴(yán)格執(zhí)行重金屬行業(yè)的環(huán)境影響評價(jià)制度，從源頭上遏制污染源的產(chǎn)生。如何使環(huán)境影響評價(jià)能為產(chǎn)業(yè)化服務(wù)才是其應(yīng)起的作用，當(dāng)然，確立是前提，但是確立之后執(zhí)行的保障才更為重要，所以法律在這方面對執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)的小組成員需要建立責(zé)任制，環(huán)境責(zé)任對于政府而言主要是行政問責(zé)制，通過問責(zé)去限制政府行為，這是評價(jià)體系的一個保障[14]。為了確保評價(jià)結(jié)果公平公正性，即小組人員應(yīng)當(dāng)由環(huán)保部門的行政人員、具有專業(yè)知識的技術(shù)人員、群眾性的監(jiān)督人員組成；小組成員對其所作出的評價(jià)需要承擔(dān)終身責(zé)任制；以使得環(huán)境影響評價(jià)落實(shí)到位，發(fā)揮其對重金屬污染治理的積極作用。

3.3構(gòu)建重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化相關(guān)部門的責(zé)任機(jī)制

首先，就環(huán)境管理體系而言，從中央到地方，部門的分工需要形成一個良性體系。地方環(huán)保部門應(yīng)該全面地檢測重金屬產(chǎn)業(yè)化帶來的污染。即，重金屬污染治理的產(chǎn)業(yè)化要求建立一套由中央到地方，分工明確，層層上報(bào)，明確各階段部門的負(fù)責(zé)內(nèi)容和負(fù)責(zé)人員。由此在立法中進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府部門對重金屬污染治理的法律責(zé)任是構(gòu)建相關(guān)部門環(huán)境責(zé)任機(jī)制的第一步。

其次，政府環(huán)境監(jiān)管部門充分負(fù)擔(dān)起環(huán)境保護(hù)責(zé)任，需要有效的追責(zé)機(jī)制的形成，可操作追責(zé)機(jī)制的缺乏導(dǎo)致政府環(huán)保責(zé)任的不到位。為了避免政府的在重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化由于責(zé)任擔(dān)負(fù)的不明使得各項(xiàng)職能無法落實(shí)到位，上文提到的責(zé)任在立法中確立下，我們還需建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任問責(zé)制，特別是公眾問責(zé)的實(shí)現(xiàn)，公眾參與是重金屬污染治理的重要組成部分，作為我國公眾參與的形式之一，到目前為止已經(jīng)在社會引起了重視，特別是幫助政府進(jìn)行的持續(xù)性重金屬污染治理監(jiān)督[15]。在發(fā)生重金屬污染的當(dāng)下通過已有法律確定直接負(fù)責(zé)人，直接責(zé)任人需要對該事件負(fù)責(zé)，造成嚴(yán)重后果的需引咎辭職，構(gòu)成重大環(huán)境事故罪的還應(yīng)擔(dān)負(fù)刑事責(zé)任。

最后，就公民的利益保護(hù)而言，重金屬污染的發(fā)生，最大的受害者是污染涉及的公民，其不僅受到重金屬污染帶來的直接影響還遭受著潛在危險(xiǎn)。我國雖然已經(jīng)確立了公益環(huán)境訴訟，可是公益訴訟在我國尚未發(fā)展成熟，也沒有得到普遍的應(yīng)用。所以除了公益訴訟以外，我們還需要建立一項(xiàng)行之有效的替代性措施——設(shè)立專門的重金屬環(huán)境法律援助中心，由政府聘請具備環(huán)境訴訟的專業(yè)律師為受污染的群眾提起公益訴訟或者單獨(dú)訴訟，讓受污染的群眾訴訟有門。

4 結(jié)語

本文所提及的重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化是在政府為主導(dǎo)的情況下，將產(chǎn)業(yè)化模式引入到重金屬污染治理中，在政府的調(diào)控下最大程度的發(fā)揮市場的作用，達(dá)到重金屬污染的有效治理。我國重金屬產(chǎn)業(yè)化的起步相對于發(fā)達(dá)國家晚，發(fā)展慢，然而，隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，重金屬污染對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的造成的嚴(yán)重阻礙表明了重金屬污染治理的亟不可待以及產(chǎn)業(yè)化推行的迫切。因此，為了給我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個可持續(xù)的環(huán)境，同時(shí)也為了給人們的生活創(chuàng)建一個綠色環(huán)保的空間，希望我國政府能夠構(gòu)建一套完善的重金屬污染治理產(chǎn)業(yè)化的法律制度，發(fā)揮市場與政府調(diào)控的兩只手，盡可能為重金屬污染治理保駕護(hù)航。

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The industrialization and system building in prevention of heavy metal pollution

in recent heavy metal pollution of industrialization and system constructionyears, heavy metals pollution treatment has caused widespread concern in the community. In China, the economy after reform and opening up and rapid development, but the legal system made of heavy metal pollution in China paid a serious environmental costs and, therefore, of heavy metal pollution in China is around the corner. Take control of heavy metal pollution in China as a premise, combined with United States Superfund pollution land regime and Germany advanced experience of the insurance liability, heavy metal pollution of industrialization system construction, made of heavy metal pollution in industrialization in China, led by sustained and effective governance, to achieve win-win between environmental protection and economic development.

Heavy metals pollution; governance; industrial; system construction

X32

A

1008-1151(2015)11-0035-05

2015-10-10

廣西高等學(xué)校人文社會科學(xué)研究項(xiàng)目重點(diǎn)項(xiàng)目（SK13ZD015）；桂林電子科技大學(xué)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)團(tuán)隊(duì)資助項(xiàng)目。

高清（1962－），女，桂林電子科技大學(xué)法學(xué)院教授，從事資源與環(huán)境保護(hù)法的教學(xué)研究工作。