南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院 陳 瑤

一、日本教師輪崗制度概況

1945年8月15日日本無條件投降，戰(zhàn)爭使其國民財(cái)富總額較戰(zhàn)前1935年損失了25.4%，近550萬人在戰(zhàn)爭中死傷，三分之一的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施遭破壞，整個(gè)經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓，人們每天都在饑餓線上掙扎；軍國主義的精神支柱瓦解之后，整個(gè)國家出現(xiàn)了思想上的迷茫，扒竊、兇殺等違法亂紀(jì)行為層出不窮。面對嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，日本政府意識到，只有通過教育，才能重塑國民精神，實(shí)現(xiàn)國家復(fù)興。于是，日本在戰(zhàn)后重建伊始就建立起了教師定期輪崗制度，以實(shí)現(xiàn)合理配置師資、實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展。目前，日本的教師輪崗制度形成市、町、村內(nèi)部流動(dòng)和跨縣級流動(dòng)兩種形式完備的運(yùn)作體系，每年義務(wù)教育階段教師的輪崗率變化不大，沒有劇烈波動(dòng)的現(xiàn)象。

1.日本教師輪崗制度的內(nèi)容

（1）輪崗對象及頻率。在涉及輪崗的對象方面，日本國內(nèi)各府、道、都、縣都有各自詳盡的規(guī)定，但其核心內(nèi)容不變。以首都東京的教師輪崗制度《實(shí)施綱要》為例，凡是在同一學(xué)校連續(xù)任職超過十年的教師以及新任教師中連續(xù)任職超過六年者都必須參與輪崗。此項(xiàng)規(guī)定將定期輪崗視為教師應(yīng)盡的義務(wù)，具有一定的強(qiáng)制意味。同時(shí)，規(guī)定也對不適合參加輪崗制度的教師作了界定：如連續(xù)教齡不滿三年的教師、57至69周歲的教師、孕產(chǎn)期及長期缺勤的教師等。不僅僅是教師，中小學(xué)校校長也可以通過個(gè)人主動(dòng)申請，由教育行政部門通過任命實(shí)現(xiàn)交換，這一點(diǎn)體現(xiàn)了日本教師輪崗制度的相對公平性和全員參與性。

在涉及輪崗的頻率方面，法律規(guī)定同一教師在同一學(xué)校從事教育工作不能超過6年。排除地區(qū)差異，但總的來說，基礎(chǔ)教育階段公立學(xué)校的教師平均輪崗周期為6年一次，校長多為3～5年流動(dòng)一次，其輪崗頻率還是比較高的。

（2）實(shí)施程序。日本教師輪崗制度由中央調(diào)控、地方組織實(shí)施。首先，在每年11月初既輪崗開始前，各府、道、都、縣教育委員會會將教師輪崗制度的實(shí)施區(qū)域、運(yùn)作原則、實(shí)施要求等內(nèi)容以綱要的形式對外發(fā)布；此后，區(qū)域內(nèi)符合輪崗資格并有輪崗意愿的教師向?qū)W校提交意向調(diào)查表，校長在綜合收集到的意見后確定參與輪崗的教師并上報(bào)教育主管部門，最后經(jīng)各級教育委員會教育長審核批準(zhǔn)。通常，輪崗教師在來年4月新學(xué)期開學(xué)前，就可全部定崗并到位工作。

2.日本教師輪崗制度的特點(diǎn)

（1）完善的立法保障。自二十世紀(jì)五十年代起日本相及出臺了《國家公務(wù)員法》《教育公務(wù)員特例法案》等相關(guān)法律法規(guī)，對涉及教師輪崗的范圍、周期等問題進(jìn)行了詳盡的規(guī)定。法律制度的健全和完善不僅為教師輪崗制度的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的法律保障，更使得定期輪崗成為基礎(chǔ)教育階段教師的一種責(zé)任和義務(wù)。

（2）政府的大力推動(dòng)與主導(dǎo)。日本教師輪崗制度自建立之初就由政府大力推動(dòng)，在此后的實(shí)施中，上至文部省下至地方，每年都對其運(yùn)行細(xì)則和成效進(jìn)行細(xì)致的研討，確保政策的銜接性和可行性。此外，日本自戰(zhàn)后改革初期就將中小學(xué)教師納入公務(wù)員體系，教師的定期輪崗也理所應(yīng)當(dāng)?shù)某蔀橛烧刂频墓珓?wù)員“人事異動(dòng)”范疇。政府的大力推動(dòng)與主導(dǎo)確保了不同發(fā)展水平、不同類型學(xué)校和地區(qū)間師資配備的均衡。

（3）提高偏遠(yuǎn)地區(qū)教師待遇，解除教師后顧之憂。1954年日本《偏僻地區(qū)教育振興法》將保障偏遠(yuǎn)地區(qū)教職員工基本住房和生活福利作為市、町、村教育主管部門的職責(zé)之一，對在偏僻地區(qū)或條件艱苦學(xué)校工作的教師發(fā)放占工資25%以內(nèi)的“偏僻地區(qū)津貼”；職稱評定時(shí)，也會將該教師在之前學(xué)校的工作經(jīng)歷計(jì)算在內(nèi)，對曾在偏遠(yuǎn)地區(qū)任教的教師也會給予特別關(guān)注。上述措施均有力地鼓舞了教師參與輪崗特別是向偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)的熱情，有效地促進(jìn)了地區(qū)和學(xué)校間師資水平的均衡發(fā)展。

二、日本教師輪崗制度對我國的啟示

為實(shí)現(xiàn)教育均衡發(fā)展，我國政府投入了大量努力，并在全國范圍內(nèi)逐步推行教師輪崗制度。近年的積極探索為我國教師輪崗制度積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，但也涌現(xiàn)出了許多令人憂心的問題。中日兩國無論是在教育傳統(tǒng)、教育體制，還是在教學(xué)管理等方面都有諸多相似之處，針對我國在教師輪崗制度試行中出現(xiàn)的法律制度不完善、程序不透明、學(xué)校主導(dǎo)的教師人事制度限制、教師實(shí)際參與意愿低、校際工資差異大等問題，日本教師輪崗制度的成功經(jīng)驗(yàn)為我國教師輪崗制度的推廣普及提供了積極的視角和改進(jìn)策略。

1.建立健全配套法律法規(guī)，促進(jìn)教師輪崗制度規(guī)范化、常態(tài)化。法律具有強(qiáng)制性和規(guī)范性，是社會活動(dòng)的基礎(chǔ)、制度存在的依據(jù)。梳理日本教師輪崗制度發(fā)展的歷史我們不難發(fā)現(xiàn)，日本早在戰(zhàn)后初期就提出了這一制度，但直到二十世紀(jì)五十年代配套法律法規(guī)的出臺，這一制度才得以推廣和實(shí)施?？梢?，要想實(shí)現(xiàn)我國教師輪崗制度的規(guī)范化、常態(tài)化，必須要有全面配套的法律法規(guī)，從法律層面對涉及輪崗教師條件、輪崗周期、輪崗形式等基本問題進(jìn)行規(guī)范。

2.改革教師人事管理制度。針對目前教師聘任和人事管理權(quán)主要集中學(xué)校層面的現(xiàn)象，要特別注意理順教師輪崗制度與已有的教師聘任制度、教師人事管理制度的關(guān)系，在政策法律層面清楚界定學(xué)校和地方教育行政部門對教師的管理權(quán)限，將教師人事關(guān)系和聘任交流的管理權(quán)由學(xué)校層面上升至縣級教育行政部門。擴(kuò)大地方教育行政部門對教師選拔、任用、調(diào)配的權(quán)利，打破教師管理中的“校籍”現(xiàn)象，由地方教育行政部門統(tǒng)一進(jìn)行教師的管理，以統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的師資配備，暢通教師輪崗運(yùn)行。

3.完善薪資補(bǔ)償和社會保障制度，解除輪崗教師的后顧之憂。教師是參與輪崗制度的主體，其支持與否直接決定了教育改革的成敗。實(shí)踐中教師對參與輪崗制度的熱情低，很大程度上源于對生活成本和薪資待遇的憂慮。因此，應(yīng)充分發(fā)揚(yáng)“以人為本”思想，尊重教師的流動(dòng)意愿，理解教師的關(guān)切；在加強(qiáng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縮小區(qū)域間收入差異的同時(shí)，對跨區(qū)域特別是由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)甚至偏遠(yuǎn)地區(qū)流動(dòng)的教師給予適當(dāng)?shù)纳钛a(bǔ)貼；為輪崗教師提供全面的社會保障，解除其后顧之憂。

4.建立完善符合我國特色的教師輪崗制度，要堅(jiān)持循序漸進(jìn)的基本原則。改革是一個(gè)長期的過程，任何一項(xiàng)改革都不是一蹴而就的，教育改革更是如此，不僅涉及不斷變化的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，更涉及教師、學(xué)生等不斷發(fā)展的人的因素。日本的教師輪崗制度雖自二十世紀(jì)四十年代末就著手，但時(shí)至今日才發(fā)展成完善成熟的教育制度，其長期性和復(fù)雜性可見一斑。不同于日本，我國還面臨諸如國土面積廣闊、地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異大、教育基礎(chǔ)薄弱等國情。因此，在推行教師輪崗制度過程中，一定要戒除功利冒進(jìn)的錯(cuò)誤思想，不可急于求成，更不可照搬照抄其他國家的經(jīng)驗(yàn)，而應(yīng)結(jié)合我國具體實(shí)際，從小范圍試點(diǎn)開始，逐步擴(kuò)大輪崗范圍；針對實(shí)踐中出現(xiàn)的具體問題，進(jìn)行謹(jǐn)慎的調(diào)整，從而因地制宜、扎實(shí)推進(jìn)具有中國特色的教師輪崗制度的建立和完善。

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