○ 李永生

近幾年，政府的社會治理水平不斷提高、程度日益加深、方式更加靈活，但社會治理的效果卻不容樂觀，仍存在諸多困境，要從社會穩(wěn)定、經濟發(fā)展、形象塑造、民生保障等方面予以改善，才能為政府社會功能的認可和治理環(huán)境的完善提供客觀依據，提升我國政府社會治理的水平，解決特定的社會問題。

一、中西方對社會治理認識的演進

社會治理是政府、社會組織、企事業(yè)單位、社區(qū)、公民等行為主體，通過合作對社會事務和生活進行規(guī)范化管理，實現(xiàn)公共利益最大化的過程。社會治理源于西方國家的社會統(tǒng)治和管理，并引起各國認同，我國政府在重視社會運行和治理問題的基礎上,也逐漸將社會治理目標、體系和機制建設納入政府日常的工作范圍[1]。

（一）西方國家社會治理的研究

19世紀后期，西方國家普遍出現(xiàn)周期性經濟危機，社會處于嚴重的無序狀態(tài)，由此引發(fā)了一系列社會危機。之后，政府在社會管理與市場運作的動態(tài)平衡間尋求適合社會發(fā)展的管理模式。進入后工業(yè)發(fā)展時期，各國逐步將政府、市場、社會、政治、經濟、文化和公民需求等融為一體，探索多方合作交流的新模式。1989年世界銀行首次使用“治理危機”，將治理作為一種理論框架和邏輯體系而廣泛運用于政府改革的實踐中。

1995年，全球治理委員會發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關系》的報告，認為治理是“使相互沖突或不同的利益得以調和并采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程”，既是一種制度安排，也是特定的過程和程序。20世紀90年代末期，全球性“結社革命”風起云涌，發(fā)起了將政府部分權力回歸社會的新公共管理運動，強調政府單獨治理向多元主體共同治理過渡。21世紀后，西方國家政府改革更激烈、內容更廣泛，在網絡化、全球化、信息化和市場化環(huán)境下，西方國家社會治理觀念、主體、體制、方式、目的等都發(fā)生了巨大變化[2]。

目前，西方國家社會治理發(fā)生了較大變化：治理結構發(fā)展為一種互動性組織體系，治理主體由政府單中心向政府、社會組織、公私部門、權力機構、政黨、媒體、公民等多中心網絡過渡；治理觀念由傳統(tǒng)的克制官僚體制向市場導向下的社會改革演變；治理體制由僵化管理變?yōu)檎艡?、社會自主、放松?guī)制、市場引導、公民參與為核心的新體制；治理方式由強制式平面化管理為主向公開、透明、合法、公正、有效、分權、控制等多方式立體化治理轉變；治理目的由以經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定為內容的工具化服務向行為主體在互信、互助、互利基礎上不斷協(xié)商、化解沖突矛盾、維持社會秩序、實現(xiàn)社會穩(wěn)定和公共利益最大化的價值化服務遞進，治理的行政集權向民主參與轉變，不僅強化了社會主體的意識，也提升了社會運行的效率。

（二）我國社會治理認識的深化

20世紀80年代后，在西方政府改革浪潮的驅動下，我國政府積極轉變范式，既吸收西方國家的典型經驗，又立足我國的實際，從行政機構改革、中央地方分權、政府職能轉變、公務員結構調整及大部制改革、公共服務有效供給、服務經濟發(fā)展和改善民生、社會治理創(chuàng)新等變化上，反映出我國政府改革的邏輯變遷，其中內涵深刻、范圍廣泛、難度較大的就是社會治理格局的調整。隨著社會治理程度的深化，開放、雙向、互動的治理格局正在形成，我國政府治理結構呈現(xiàn)出主體多元化、方式民主化、依據標桿化、環(huán)境復雜化的變化，政府不再是規(guī)則的制定者，公民也不再是被動的接受者[3]。

改革開放后的社會治理主要以經濟建設為核心，強化政府經濟職能，2002年十六大報告指出社會建設和管理的重要內容是“社會保障體系比較健全、社會就業(yè)比較充分、家庭財產普遍增加、人民過上更加富足的生活，形成比較完善的現(xiàn)代國民教育體系和醫(yī)療衛(wèi)生體系”；2003年頒布的《中華人民共和國行政許可法》，將社會治理納入法制化軌道，十六屆三中全會則將經濟體制改革與社會穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展密切結合；2004年十六屆四中全會提出“堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會主義和諧社會的能力”，注重激發(fā)社會活力、促進社會公平正義，加強社會建設和管理，推動社會管理體制創(chuàng)新；2005年十六屆五中全會提出“加強社會建設和完善社會管理體系，健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”，明確了社會管理的方針路線；2006年十六屆六中全會首次將社會建設和社會體制與經濟、政治、文化建設和體制并列提出，從加強社會事業(yè)建設、完善社會管理、激發(fā)社會活力等方面部署社會主義和諧社會的構建。

2007年十七大報告提出，要以改善民生為重點的社會建設，努力形成全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居的和諧社會；2009年全國政法工作會議要求深入推進社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新和公正廉潔執(zhí)法三大重點工作；2010年十七屆五中全會提出要“逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務體系，提高政府保障能力，推進基本公共服務均等化”；2011年的十一屆全國人大四次會議強調把加強社會建設和保障改善民生作為重點工作，7月印發(fā)的《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，明確了社會管理創(chuàng)新的指導思想、基本原則、目標任務和主要措施；2012年十八大報告強調社會建設“必須以保障和改善民生為重點”；2013年十八屆三中全會則從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度提出一系列社會治理的理論。通過中央的部署及安排，我國社會建設與治理的戰(zhàn)略地位不斷提高、內涵不斷豐富、體系逐步構建，為社會和諧穩(wěn)定奠定了基礎。

二、我國政府社會治理的現(xiàn)實困境

一直以來，我國政府社會治理水平與經濟發(fā)展和政治穩(wěn)定緊密關聯(lián)，與文化建設和公民需求則結合不夠，社會轉型只是結構的局部變遷而非制度及規(guī)制的調整，社會治理體系的多維度和層面不夠明顯，社會創(chuàng)新水平讓位于政治習慣和經濟主線。另外，我國政府社會治理標準和指標不全面、社會運行目標和治理水平不健全，政府在統(tǒng)籌經濟社會協(xié)調發(fā)展、促進社會各項事業(yè)進步、有效構建社會治理模式等方面還存在諸多矛盾，引發(fā)我國社會分配不公平、社會風氣惡化、社會環(huán)境惡化、社會誠信和道德缺失、不安全因素時有發(fā)生等問題。

（一）政府與其他治理主體合作力度不夠

政府長期主導和控制的社會格局，造成多元治理主體合作治理和共同行動的效果不明顯，我國社會自治力量不斷壯大，政府已強調權力下放，采取與社會團體、企事業(yè)單位、社區(qū)和公民組織的協(xié)同管理，但客觀情況是社會治理仍強調政府對社會的管控，政府依然是社會治理合法權的來源，其他主體發(fā)揮治理權力的范圍較小，而是靠政府發(fā)號施令，對其他主體進行引導，使其在部分領域和范圍內享有政府分享的特定權力，治理權力較小使這些組織無法實現(xiàn)治理過程中的信息獲取和利益訴求，也不能滿足其所代表的群體意愿，也降低了其所承擔的社會責任，引發(fā)政府社會治理過程中腐敗現(xiàn)象的頻發(fā)[4]。

（二）社會的運行激發(fā)各類社會矛盾

改革開放后，在以經濟建設為中心的指引下，社會治理的核心和本質就是推動經濟的快速發(fā)展，由于經濟發(fā)展構成了社會治理的主要部分，不可避免地影響了社會進步與發(fā)展，如城鄉(xiāng)、區(qū)域經濟的不平衡、人口壓力大、社會及自然環(huán)境破壞嚴重，就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、安全生產、社會保障、收入分配、社會治安等問題突出，民主法制不健全，體制機制不完善，誠信道德體系失范，這是我國長期發(fā)展經濟而忽視其他環(huán)節(jié)造成的不良現(xiàn)象，也是改革開放以來問題積累的結果，隨著社會的發(fā)展，新的社會矛盾和風險還將不斷出現(xiàn)，成為我國當前社會治理亟待解決和克服的問題[5]。

（三）社會治理缺乏健全的配套保障

社會治理是一個內涵豐富、涉及面廣泛的邏輯體系，不僅強調政府的民主和服務，避免政府包攬一切、凌駕于社會之上，也強調其他主體的自主治理，使其充分表達、相互協(xié)商對話，達成共識，靈活處理各自領域的社會事務，整合各主體的利益需求，實現(xiàn)我國政府社會治理的網絡化。從實際情況看，社會治理創(chuàng)新程度遠未達到理想狀態(tài)，首先是治理觀念不能瞻前顧后，仍然圍繞經濟發(fā)展改革行政事務，思想過于僵化教條；其次是治理主體狹窄，政府管理仍居主導地位；第三是治理方式過于單一，主要以行政手段為主，輔之以經濟、教育等手段，真正的服務治理體系還不完善，先進技術在社會治理中的運用也不普及；最后是治理法治相對滯后，盡管我國法律體系不斷健全，但法治的強化功能還不到位，不利于社會治理的規(guī)范和社會的和諧運行。

（四）社會治理的衡量指標不清晰

政府對社會治理的變革趨勢、治理主體權力的均衡分配、治理內容的覆蓋范圍、公民參與治理的渠道以及治理制度有序性等缺乏科學可行的衡量標準。治理效果的評估仍停留在“治理腐敗”、“治理污染”、“治理犯罪”等層面，或圍繞維護社會穩(wěn)定、促進經濟發(fā)展、推進社會民主、解決民生問題而設計指標，沒有體現(xiàn)主體的參與度、客體的廣泛度、方式方法的靈活度、新技術應用的普及度、目標的清晰度以及保障措施的健全度等指標。顯然，我國各級政府社會治理實踐的轉向、社會治理認識的拓寬、社會治理內涵的擴大以及社會治理矛盾的解決等衡量指標欠缺，影響了我國政府社會治理的整體水平。

三、我國政府社會治理水平的提升之策

我國政府社會治理的創(chuàng)新和有序發(fā)展必須避免“形象工程”和“面子工程”的困擾，推動社會治理的健全發(fā)展。只有在體現(xiàn)政府社會治理合法有效和全面規(guī)制的基礎上，考慮其他治理主體的利益訴求，才能有效調節(jié)社會運行中的各類風險及矛盾，提升社會全體成員的福利保障，確保政府有效履行社會治理職能，推動我國政府社會治理的長效發(fā)展。

（一）創(chuàng)新社會治理體制

社會治理體制的創(chuàng)新要著眼于滿足廣大人民的根本利益，不斷增加社會和諧的因素，通過提高社會治理水平確保人民安居樂業(yè)、社會有序運行。一要正確處理政府與社會的關系，加快實施政社分開，明確社會組織的權責，社會組織能夠提供的公共服務和解決的社會問題應完全交由社會組織承擔，在政府引導下由各類社會組織依法開展各類活動。二要盡快健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制，通過利益滿足有效化解各類社會風險和矛盾，將各類社會問題納入法治軌道，以法治強化各類組織和公民的合法權益。三要健全公共安全體系，將社會治安、食品安全、環(huán)境凈化、生產保障等納入綜合治理防控體系，實現(xiàn)社會治理的層次化、立體化。四要通過具體政策實現(xiàn)政府高效運轉，塑造政府高效、有序、靈活的形象，保證政府與社會組織的良性互動，對重大社會秩序有效控制，將社會治理提升到更高層次[6]。

（二）改革社會治理方式

社會治理方式要在系統(tǒng)治理的基礎上，規(guī)范社會行為、調節(jié)利益關系，推動治理方式的現(xiàn)代化。一要引入市場化方式，強調社會治理效率，將社會治理理念、服務、保障都納入市場軌道，通過市場自由調節(jié)、優(yōu)勝劣汰的法則鼓勵多組織參與社會治理，改變政府單一治理慣性的弊端，既要發(fā)展經濟也要加強社會治理，既要注重政府引導也要賦予其他治理主體權力，既堅持行政控制也凸顯社會服務，彰顯社會治理的靈活多樣。二要完善預警化方式，社會風險及矛盾的頻發(fā)是社會治理防控的主要目標，風險社會要源頭治理、預警到位，采取有力措施將矛盾控制在原始狀態(tài)，避免事態(tài)惡化給社會治理帶來更大的困擾。三要利用系統(tǒng)化方式，全面治理社會問題，在政府主導下吸收、聽取其他治理主體意見，強調前瞻思考，使社會治理更加有效；在法治治理中凸顯文明道德，營造誠信、友愛的社會環(huán)境，最大限度的激發(fā)社會活力。

（三）構建社會治理的新模式

社會治理新模式要以社會服務為方向，注重基層治理主體權力發(fā)揮和利益滿足，通過建立對話和協(xié)商機制，實現(xiàn)社會治理的形式創(chuàng)新。一要在維持社會基本秩序的基礎上實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定，從現(xiàn)代治理角度確立社會核心價值選擇，以法律為尺度評判各主體的社會行為。二要在滿足人民需求的基礎上實現(xiàn)公共服務的有效供給，不斷提高公共服務的質量和水平。三要在政府核心主導基礎上擴大社會監(jiān)督范圍，政府要培育基層社會組織與志愿團體，鼓勵更多主體參與社會治理，并在多元治理中促進立法、行政、司法、專門機關以及社會組織、志愿組織、媒體及公民的相互監(jiān)督。四要在強調社會協(xié)同治理的基礎上實現(xiàn)網絡治理，通過多元治理主體的資源整體降低社會轉型帶來的矛盾交織，搭建網絡治理平臺，形成社會治理聯(lián)動、公開、民主、創(chuàng)新的新模式[7]。

社會治理是一項長期、艱巨、復雜的系統(tǒng)工程,也是未來我國政府工作的重心，必須確立健全的保障體系與之配套，才能全面提升我國政府社會治理的水平。

[1]胡鞍鋼，魏星.治理能力與社會機會——基于世界治理指標的實證研究[J].河北學刊，2009，（1）.

[2]靳永翥.治理轉型中我國地方政府社會治理能力的培育[J].貴州社會科學，2004，（11）.

[3]郭曉東，黃建軍.當代服務型政府社會治理模式的實踐轉向[J].湖北行政學院學報，2013，（2）.

[4]張康之.論主體多元化條件下的社會治理[J].中國人民大學學報，2014，（2）.

[5]楊述明.現(xiàn)代社會治理：地方政府職能轉變的歷史使命[J].江漢論壇，2014，（2）.

[6]汪春劼，劉煥明.用現(xiàn)代治理模式推進地方政府社會管理改革[J].理論探討，2012，（5）.

[7]劉波,王彬,姚引良.網絡治理與地方政府社會管理創(chuàng)新[J].中國行政管理，2013，（12）.