張 琪
(首都師范大學(xué) 管理學(xué)院,北京 100089)
官員財產(chǎn)申報制度是預(yù)防腐敗的“終極利器”,被冠以“陽關(guān)法案”[3]的美譽。該制度最早起源于二百多年前的瑞典,目前已有近百個國家和地區(qū)將之入法,成為世界公認(rèn)的極具約束力的防腐制度。我國官員財產(chǎn)申報制度的實踐源于1995年中共中央和國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于黨政機關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報的規(guī)定》,該規(guī)定要求“各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的縣(處)級以上(含縣、處級)領(lǐng)導(dǎo)干部”申報收入。雖然之后我國多次完善了官員財產(chǎn)申報的規(guī)定并逐步探索試點改革,但目前全國性的官員財產(chǎn)申報法律制度仍未建立,其施行面臨重重阻力,防腐作用有限。基于此,本文主要對我國官員財產(chǎn)申報制度實施的阻力進行梳理并提出相應(yīng)的政策建議。
官員財產(chǎn)申報制度是國際公認(rèn)的反腐利器,許多國家已將其納入反腐法律體系。我國官員財產(chǎn)申報制度自1994年被全國人大納入立法規(guī)劃后一直未取得實質(zhì)性的進展,其立法工作因種種阻力而被迫擱淺。
多次為官員財產(chǎn)申報求法的十屆全國人大代表王全杰曾作過一項調(diào)查,稱接受調(diào)查的官員97%對“官員財產(chǎn)申報”持反對意見。①“97%的官員對‘財產(chǎn)申報’持反對意見”,載http://bbs.red-net.cn/thead-16899990-1-1.html,于2013年3月6日。不論是腐敗還是清白的官員對財產(chǎn)申報制度都普遍存有抵觸心理,其原因主要有三個方面。一是傳統(tǒng)封建文化中“官本位”[4]思想的影響,一些官員把人民賦予的公共權(quán)力當(dāng)作私人權(quán)力,認(rèn)為“官大民小”,心理上并不認(rèn)同官員是人民公仆的觀念,而財產(chǎn)申報制度要求其申報財產(chǎn)并接受人民監(jiān)督,這使他們在心理上難以接受。二是對侵犯隱私權(quán)的擔(dān)憂,部分官員認(rèn)為家庭財產(chǎn)狀況屬于私人信息,將私人財產(chǎn)公之于眾是侵犯其隱私權(quán)的表現(xiàn)。三是私人利益的驅(qū)動,“經(jīng)紀(jì)人”的自利理性會使官員選擇自身利益最大化的原則,官員財產(chǎn)申報制度的實施會增加官員的腐敗成本并使部分腐敗官員受到懲罰,損害其私人利益,為保護私人利益,官員會極力反對財產(chǎn)申報制度的實施。
官員財產(chǎn)申報制度的實施可能會帶來一定的政治、經(jīng)濟和社會風(fēng)險,政府為規(guī)避這些風(fēng)險造成的不良影響會延緩財產(chǎn)申報制度的實施進程。一是財產(chǎn)申報制度的實施會暴露一大批腐敗官員的非法財產(chǎn),這與政府長期宣傳的廉潔奉公的形象不符,可能引發(fā)公眾對政府的不信任感,使政府產(chǎn)生信任危機。二是財產(chǎn)申報公開所揭露的不同地區(qū)部門行業(yè)級別的公務(wù)員之間的工資差別以及公務(wù)員與普通民眾之間的工資差別可能會引發(fā)公務(wù)員內(nèi)部及普通民眾的心理失衡[1],危害社會穩(wěn)定。三是財產(chǎn)申報制度實施后會使大批腐敗官員受到法律的制裁,因此,官員會竭力阻止財產(chǎn)申報法的出臺或在其實施后采取規(guī)避措施,甚至可能聯(lián)合利益共同體采取過激行為,引發(fā)社會動蕩。四是為避免因申報不實遭受懲罰,官員會將大量非法財產(chǎn)轉(zhuǎn)移到其他人名下或國外金融機構(gòu),導(dǎo)致資金外流,給國家?guī)硪欢ǖ慕?jīng)濟損失。基于這些風(fēng)險考慮,政府才遲遲沒有推行財產(chǎn)申報法律制度。
官員腐敗有深厚的社會土壤,目前中國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期,仍然存在用行政權(quán)力配置社會資源的現(xiàn)象,企業(yè)為了以更少的成本獲得更多的社會資源,就會產(chǎn)生向官員尋租的動機以在交易中獲得優(yōu)勢,使企業(yè)利益最大化。當(dāng)企業(yè)為官員提供利益時,官員基于“經(jīng)紀(jì)人”的自利傾向可能會產(chǎn)生腐敗行為,為避免受到財產(chǎn)申報制度的懲罰,腐敗官員會在申報財產(chǎn)時提交虛假信息或?qū)⒎欠ㄘ敭a(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下使之脫離財產(chǎn)申報范圍的約束,導(dǎo)致申報信息失真,使財產(chǎn)申報制度缺乏實際意義,無法發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。由于目前并沒有明確的法律來約束企業(yè)的尋租行為,企業(yè)就成為阻礙財產(chǎn)申報制度實施的重要因素之一。
我國現(xiàn)行的官員財產(chǎn)申報制度在設(shè)計上存在不足,具體表現(xiàn)在:申報主體較窄,目前我國財產(chǎn)申報主體是縣處級以上的領(lǐng)導(dǎo)干部,大批基層官員不在申報主體范圍之列;申報內(nèi)容不全,一些財產(chǎn)形式如奢侈品、古董等不在申報范圍內(nèi);申報主管機關(guān)缺乏權(quán)威性和獨立性,受理和審核缺乏剛性;缺乏財產(chǎn)公開環(huán)節(jié),無法接受社會公眾及媒體的監(jiān)督,申報信息的真實性有待考察;對違規(guī)行為的懲罰較輕,主要是批評教育、黨紀(jì)政紀(jì)方面的懲罰。另一面,我國官員財產(chǎn)申報制度的法律地位較低。現(xiàn)行的財產(chǎn)申報相關(guān)規(guī)定是黨政機關(guān)的政策性文件,效力偏低,且適用范圍有限。這些制度本身的缺陷使得財產(chǎn)申報制度在實際執(zhí)行中為官員腐敗預(yù)留了空間,成為財產(chǎn)申報制度實施的阻力。
一項制度的良好運行不僅需要社會的認(rèn)同和法律的保障,還需要其他制度的配合和支持。我國財產(chǎn)申報制度由于缺少相關(guān)配套制度的支撐而顯得勢單力薄,其中最重要的兩個制度就是金融實名制和個人信用制度。金融實名制是財產(chǎn)申報制度實施的先決條件,它要求個人在進行金融交易時必須登記真實姓名,可以使個人的金融往來更加透明。雖然我國目前已經(jīng)實施了個人存款實名制,但它只是金融實名制的一個方面,無法對官員所有的金融活動進行監(jiān)控。另外,個人信用制度是實施財產(chǎn)申報制度的保障,目前我國并未建立完整的個人信用制度,官員在申報財產(chǎn)時很可能會瞞報或虛報,使申報信息失真,為官員隱匿財產(chǎn)提供了可乘之機。
官員財產(chǎn)申報制度的確立并不是一蹴而就的,而是一個循序漸進和不斷完善的過程,我們需要把握時機,適時推動官員財產(chǎn)申報的建立。本文根據(jù)國外經(jīng)驗和近幾十年來我國官員財產(chǎn)申報制度的實踐提出以下幾方面的建議。
首先,要加強對官員的思想道德教育,讓其明白官員的權(quán)力是人民賦予的,人民是國家的主人,要堅持“立黨為公、執(zhí)政為民”的執(zhí)政理念,將公共利益作為其根本的價值準(zhǔn)則。在這方面,我們可以借鑒美國的經(jīng)驗[5],定期開展公職人員道德培訓(xùn),將公職人員倫理道德規(guī)范內(nèi)化在每個公職人員的心中。其次,還應(yīng)通過宣傳講座等方式加深官員對財產(chǎn)申報制度的理解和認(rèn)可。建立官員財產(chǎn)申報制度并不是損害官員的利益,而是為了界定其合法權(quán)益,當(dāng)公職人員的合法財產(chǎn)受到公眾質(zhì)疑時,可以利用財產(chǎn)申報制度證明其財產(chǎn)的合法性,維護官員的名譽。
一項制度的穩(wěn)定性、權(quán)威性需要國家立法的支撐,世界各國的財產(chǎn)申報制度基本上是以國家立法的形式確立的。目前我國的財產(chǎn)申報制度主要是以政策性文件的形式出臺的,法律地位較低,權(quán)威性不夠,制度的約束力也有限,很難發(fā)揮其預(yù)防腐敗的作用。參考國外財產(chǎn)申報制度的立法實踐和我國的具體國情,我國應(yīng)該制定專門的財產(chǎn)申報法律制度,詳細(xì)規(guī)定財產(chǎn)申報的具體要求,確保制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時,還應(yīng)將財產(chǎn)申報法與其他法律制度如刑法、政府信息公開條例等銜接起來[6],使制度運行更加順暢。
我國官員財產(chǎn)申報相關(guān)規(guī)定沒有取得很好防腐成效的一個很重要的原因就是制度本身設(shè)計不合理、不嚴(yán)密。具體可以從以下四個方面進行完善:一是擴大申報主體,將縣處級以下的基層領(lǐng)導(dǎo)干部納入申報體系;二是合理規(guī)劃申報內(nèi)容,將古董、奢侈品、高級會員卡等新型財產(chǎn)形式納入申報范圍;三是增加申報種類,官員離職后一段時期內(nèi)也可能利用其在位時的權(quán)力關(guān)系謀取私利,因此,應(yīng)增加離職后申報;四是設(shè)置獨立的申報主管機關(guān),并賦予主管機關(guān)調(diào)查權(quán),確保其不受申報權(quán)威主體的影響。
財產(chǎn)公開是官員財產(chǎn)申報制度的重要環(huán)節(jié),也是其作為“陽光法案”的內(nèi)在要求。采用內(nèi)部公開的方式不僅無法發(fā)揮公眾和媒體的監(jiān)督作用,還會使公眾對財產(chǎn)申報的真實性產(chǎn)生質(zhì)疑,降低公眾對制度的認(rèn)同感。財產(chǎn)公開主要有兩種方式:完全公開和有限公開。由于我國公務(wù)員隊伍龐大且為了減少改革的阻力,建議現(xiàn)階段可以采用有限公開的方式,將可能涉及利益沖突的財產(chǎn)向社會公開,私人敏感信息不公開,同時允許公民合法查閱官員的財產(chǎn)申報信息,平衡官員隱私權(quán)和公眾知情權(quán)間的關(guān)系,加強社會監(jiān)督,確保財產(chǎn)申報制度的順利執(zhí)行。
官員財產(chǎn)申報制度是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,若沒有相關(guān)配套措施的完善很難得到有效的貫徹和實施。首先,需要改革公務(wù)員的工資制度,縮小不同地區(qū)部門行業(yè)級別間的工資差距,在一定程度上保證公平,緩和內(nèi)部矛盾。其次,完備不動產(chǎn)登記制度,避免官員以虛假姓名或他人名義購買不動產(chǎn)。再次,建立金融實名制度,監(jiān)督官員的金融活動,避免其轉(zhuǎn)移非法財產(chǎn)或利用非法手段將非法財產(chǎn)合法化。最后,建立個人信用制度[2],將官員所有的信用信息記錄下來,為財產(chǎn)申報監(jiān)督核查提供制度保障。
[1]劉志勇.中國官員財產(chǎn)申報制度研究[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2013.
[2]馬竹青.我國官員財產(chǎn)申報與公示制度的困境與對策[J].商界論壇,2014.
[3]梁婷婷.中國官員財產(chǎn)申報制度的困境與對策[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊,2014.
[4]劉愛國.官員財產(chǎn)申報制度的困境與路徑探析[J].上海黨史與黨建,2011.
[5]田霞.我國財產(chǎn)申報制度的發(fā)展困境和完善路徑[D].上海:華東政法大學(xué),2011.
[6]王玉蓮.我國實施財產(chǎn)申報制度的問題與對策研究[D].山東:中國海洋大學(xué),2010.