尹智勇　陳國生　吳波

摘 要：在將研究視角聚焦于構建城鎮(zhèn)體系促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下，對湖南構建新型城鎮(zhèn)體系推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的實踐探索與理論進行了全方位研究，提出促進湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的具體對策。

關鍵詞：新型城鎮(zhèn)體系；城鄉(xiāng)一體化；關鍵要素；發(fā)展機制；湖南省

中圖分類號：F127 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）07-0053-02

一、湖南省城鄉(xiāng)一體化要素及機制分析

（一）城市首位度不高

2012年全省城鎮(zhèn)人口3 097.06萬人，其中長沙市495.84萬，衡陽市344.77萬，岳陽市272.29萬，常德市247.39萬，邵陽市258.57萬，株洲市230.88萬，郴州市209.79萬，永州市209.65萬，懷化市186.27萬，益陽市183.03萬，湘潭市150.23萬，婁底市149.56萬，湘西州97.05萬，張家界市61.74萬。由此可知，湖南省的城市首位律相關指數(shù)：兩城市指數(shù)（S2=P1/P2=

495.84/347.77）是1.43；四城市指數(shù)（S4=P1/[P2+P3+P4]=495.84/[347.77+272.29+247.39]）是0.57；十一城市指數(shù)（S41=2×P1/[P2+P3+…+Pl1]=2×495.84/[347.77+272.29+…+150.23]）是0.36。按照位序一規(guī)模原理，正常的四城市指數(shù)和十一城市指數(shù)都應該是1，而兩城市指數(shù)應該為2。無論是兩城市指數(shù)、四城市指數(shù)，還是十一城市指數(shù)，均表明湖南省是一個城市首位度不高的城市。國內外學者通常把城市規(guī)模分布分為首位型分布、位序一規(guī)模分布兩種基本類型，介于二者之間的則屬于過渡類型。根據(jù)上述分析可知，湖南是個首位型城市，但是首位度不高[1]。

（二）城市規(guī)模和等級分布存在差異

2012年全省14個市州中，城鎮(zhèn)人口在300萬人以上的有長沙和衡陽，城鎮(zhèn)人口占全省的27.14%；城鎮(zhèn)人口在200萬～300萬人的有岳陽市、常德市、邵陽市、郴州市、株洲市、永州市6個城市，城鎮(zhèn)人口占全省的46.13%，顯然，全省城鎮(zhèn)人口在200萬人以上的市州超過半數(shù)。城鎮(zhèn)人口在100萬～200萬人的有益陽市、懷化市、湘潭市、婁底市4個城市，城鎮(zhèn)人口占全省的21.6%；城鎮(zhèn)人口在100萬人以下的只有湘西州和張家界市，城鎮(zhèn)人口僅占全省的5.13%，其中，城鎮(zhèn)人口最少的張家界市不到最多的長沙市的12.5%。特別是長株潭城市群引領全省城鎮(zhèn)化發(fā)展。2012年，長株潭城市群城鎮(zhèn)人口為876.95萬人。該城市群63.39%的城鎮(zhèn)化率分別高出全省、全國平均水平16.74個和10.79個百分點。長沙市的城鎮(zhèn)化率達到69.35%，株洲市、湘潭市的城鎮(zhèn)化率超過了50%，三市的城鎮(zhèn)化率均高于全國平均水平[2]。

（三）城鎮(zhèn)數(shù)量多，密度大，平均規(guī)模偏小

2012年湖南省有設市城市達到29個，其中1個特大城市（長沙），8個大城市（衡陽、株洲、湘潭、岳陽、常德、郴州、邵陽、益陽），4個中等城市（永州、婁底、懷化、耒陽），16個小城市，1 454個建制鎮(zhèn)，城市密度達到1.4個/萬平方公里，小城鎮(zhèn)密度為68.52個/萬平方公，初步形成了以省會長沙為中心區(qū)域，各個市（州）區(qū)域中心城市為骨干，眾多小城鎮(zhèn)為依托，大中小城市并舉，小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。但是全省29個城市當中市區(qū)非農業(yè)人口為1 040.63056萬人，每個城市的平均規(guī)模僅為35.88381241萬人，比全國城市的平均規(guī)模低30%。湖南省建制鎮(zhèn)的平均規(guī)模為0.57萬人，比全國的平均規(guī)模低20%。而鄰省的武漢和廣州，無論人口規(guī)模還是經濟實力都遠遠強于長沙市。由于省會城市規(guī)模偏小，經濟實力弱，對區(qū)域的帶動作用不是很大，所以直接影響到湖南省城鎮(zhèn)體系和綜合經濟區(qū)的形成[3]。

（四）城鎮(zhèn)地域分布不均衡，空間結構不合理

湖南省自然條件和經濟發(fā)展水平存在明顯的地域差異，湖南省城鎮(zhèn)地域分布也很不均衡。2012年全省建制鎮(zhèn)密度是68.52個/萬平方公里，其中湘北（常德、岳陽）、湘南（衡陽、郴州、永州）、湘西（湘西州、懷化、張家界）、湘東（長沙、株洲、湘潭）、湘中（婁底、邵陽、益陽）分別為75.01、70.86、53.72、66.58、81.58個/萬平方公里，由于湖南西部地區(qū)的城市數(shù)量少，規(guī)模較小，城鎮(zhèn)密度較低，從而嚴重制約了當?shù)厣鐣洕陌l(fā)展。

主要原因是城鎮(zhèn)體系建設機制沒有理順。一是缺乏支撐小城鎮(zhèn)經濟持續(xù)發(fā)展的主導產業(yè)。一些小城鎮(zhèn)產業(yè)總量低，城鎮(zhèn)產業(yè)聚集度較低，產業(yè)結構雜亂，缺乏支撐性的主導產業(yè)和特色優(yōu)勢產業(yè)，更缺乏與三次產業(yè)的關聯(lián)和互動，從而導致農村勞動力和人口難以進城立足。二是城鎮(zhèn)規(guī)劃質量不高，規(guī)劃滯后，不能及時地有效指導小城鎮(zhèn)建設。一些小城鎮(zhèn)的規(guī)劃起點較低、標準較低，且缺少建設性的詳細規(guī)劃，造成城鎮(zhèn)基礎設施、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保設施的缺乏，城鎮(zhèn)建設水平低，環(huán)境不美。長期以來，城鎮(zhèn)規(guī)模偏小、人口聚集度低，輻射帶動力弱。三是缺乏可持續(xù)發(fā)展的意識，建設發(fā)展中留下的遺憾多，缺乏特色。許多小城鎮(zhèn)的建筑質量低，模仿痕跡重，千篇一律，雷同化、一般化，缺少精品、缺少標志性建筑。同時，一些小城鎮(zhèn)功能不足，綠化差、城鎮(zhèn)環(huán)境較差。

二、新型城鎮(zhèn)體系促進湖南城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策

（一）優(yōu)化湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構

湖南省城鎮(zhèn)體系規(guī)模結構在發(fā)展中要實現(xiàn)等級優(yōu)化，以形成一個更合理、更穩(wěn)定的結構，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為目標的經濟一體化?？傮w來說，湖南城鎮(zhèn)體系結構優(yōu)化的主導方向，未來的規(guī)模發(fā)展應形成大都市區(qū)特大城市—中等城市—小城市—鎮(zhèn)的小規(guī)模結構，表現(xiàn)出一個有序鎮(zhèn)設置、合理分散尺度結構。具體而言，中心城區(qū)要實現(xiàn)有序發(fā)展，在進一步集聚中要嚴格控制；中心城區(qū)周邊相鄰地區(qū)要結合中心城區(qū)的發(fā)展進行合理而適度的集聚，與中心城區(qū)一起組成疏密有致的市區(qū)。

（二）引導湖南省城鎮(zhèn)體系的空間有序布局

根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的新形式，湖南省將形成多中心、組群狀、梯度式的空間形態(tài)，呈現(xiàn)城市核心到外圍組團由密到疏、由高到低，梯度式的城市形態(tài)特征。若以市區(qū)而言，隨著城市化進程中，強調各地城域網(wǎng)建設特大城市，產業(yè)和功能區(qū)的元素將被擴散，解決長期存在的“大城市病”的問題，充分發(fā)揮在區(qū)域發(fā)展中的城市主導作用中心，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本路徑的融合。大都市區(qū)的發(fā)展目標是使大城市在更廣闊的區(qū)域中得以發(fā)展及大城市功能整體放大，通過建設大都市區(qū)為中心城市的新產業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產業(yè)的現(xiàn)代化改造與產業(yè)結構升級提供空間資源支撐。因此，中心城區(qū)未來將呈現(xiàn)高度集聚、集約的城市空間形態(tài)。對中小城市及小城鎮(zhèn)而言，要進一步加快交通網(wǎng)絡建設，盡快形成沿交通基礎設施走廊發(fā)展的城鎮(zhèn)帶，高度集聚各類生產生活要素，實現(xiàn)有限資源的集中集約發(fā)展。

（三）科學定位湖南省城鎮(zhèn)體系中的城鎮(zhèn)職能

城鎮(zhèn)的功能結構優(yōu)化的發(fā)展需要合理劃分職能城鎮(zhèn)體系結構的建立，應該充分發(fā)揮現(xiàn)狀的優(yōu)勢，如資源的城鎮(zhèn)和產業(yè)基礎，各城鎮(zhèn)的性質和功能發(fā)展方向需要合理的確定。具體而言，中心城區(qū)要成為城市綜合服務功能集中提供的載體，積極完善城市的中心區(qū)域職能，從而在區(qū)域中發(fā)揮更強有力的輻射作用，重點發(fā)展通訊、會展商務、文化教育、現(xiàn)代物流、金融、科技等高層次的第三產業(yè)和醫(yī)藥、電子信息等高新技術產業(yè)和綠色環(huán)保的都市型工業(yè)。市區(qū)的外圍部分即近郊區(qū)域要重點發(fā)展食品輕工業(yè)等勞動密集型產業(yè)、機械等現(xiàn)代制造業(yè)以及住宅、生態(tài)、旅游等產業(yè)，大量就業(yè)崗位得以創(chuàng)造，農村勞動力得以轉移；遠郊地區(qū)要加強第一產業(yè)的基礎地位，通過實施規(guī)?；洜I、農地制度創(chuàng)新等措施提高農業(yè)產業(yè)化水平，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展具有資源優(yōu)勢的第二產業(yè)，第三產業(yè)以旅游業(yè)和縣域中心城市的商貿、科技文化服務為重點，山地、深丘陵區(qū)域以林業(yè)和旅游業(yè)發(fā)展為重點。

（四）創(chuàng)新機制促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

城鎮(zhèn)體系的發(fā)展機制是區(qū)域內的人口要素、產業(yè)要素、土地要素、網(wǎng)絡設施要素以及制度要素等共同作用的一種組織關系，各種要素在經濟活動過程發(fā)揮作用，也就是說，經濟活動過程與區(qū)域城鎮(zhèn)體系的發(fā)展、壯大以及體系的完善是同步的過程，經濟活動將起決定性的作用，從而對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展起到直接作用。一是要進一步推進農村土地改革?，F(xiàn)行農村土地產權制度是基于基礎設施的所有權和管理在市場經濟不斷發(fā)展的情況相分離，產權的集體所有權并且有虛置，模糊對象屬性等問題，這種制度在市場經濟不斷發(fā)展的形勢下，尤其是在傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展的關鍵時期，阻礙了農村經濟的市場化發(fā)展進程。二是要進一步拓展未來的政府投融資平臺功能，完善政府投融資平臺的改革。在市一級主要加強政府投融資平臺的作用，在二、三圈層的縣一級要加快建立針對農村基礎設施建設和農業(yè)產業(yè)的的投資公司。此外還要加強政府基金對中小企業(yè)的扶助作用，對成長性高、示范作用強的項目進行重點扶持。三是建立城鄉(xiāng)轉移支付制度。應以實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共產品和公共服務均等化作為財政轉移支付的價值取向和基本要求。四是加快城鄉(xiāng)管理體制的完善。繼續(xù)對市級政府部門的職能進行整合和分工優(yōu)化，形成職責明確、分工合理、機構精簡、權責一致的橫向組織體系；科學界定各級行政部門的功能定位和職能配置，形成決策、執(zhí)行合理區(qū)隔和協(xié)調的縱向組織體系。中心城區(qū)要加快街道辦管理體制改革，改變城市核心區(qū)經濟職能過于分散化和社會管理職能弱化的現(xiàn)狀，增強市一級對中心城區(qū)經濟職能的統(tǒng)籌協(xié)調，以減少不必要的資源浪費和無謂的區(qū)域內消耗，優(yōu)化中心城區(qū)的功能布局和產業(yè)布局；加快郊縣“撤縣建區(qū)”的步伐，努力促進郊縣經濟向城區(qū)經濟轉變，加快城市副中心建設；適當擴大相鄰城區(qū)的“擴區(qū)”范圍，以“擴區(qū)”取代“建區(qū)”，加快重點功能區(qū)的建設速度，完善功能區(qū)建設的體制機制，并及時出臺有關的配套政策，推進重點功能區(qū)的建設步伐。

參考文獻：

[1] 何萬軍.湖南省城市等級體系分析[J].重慶交通大學學報（社會科學版），2008，（2）：40-42.

[2] 楊暢文.湖南人口城鎮(zhèn)化狀況分析[BL/OL].湖南統(tǒng)計網(wǎng)，2013-07-11.

[3] 謝守紅.湖南省的城鎮(zhèn)空間布局[J].城市問題，2003，（2）：22-26.

[責任編輯 陳麗敏]