黃群慧　賀俊

從美、日、德、韓等發(fā)達(dá)工業(yè)國家的實(shí)踐看，無論是其工業(yè)化中后期還是當(dāng)前，以補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、貼息為主的扶持性政策始終是其產(chǎn)業(yè)政策的重要內(nèi)容，而且從這些政策的實(shí)際效果看，這些政策工具對(duì)于其控制產(chǎn)業(yè)制高點(diǎn)、促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展確實(shí)起到了重要的“催化”作用。與當(dāng)前我國普遍采用的扶持性政策相比，美、日、德、韓等國家的扶持性產(chǎn)業(yè)政策又具有顯著的差異和特點(diǎn)：一是從扶持對(duì)象看，這些國家的扶持領(lǐng)域主要是針對(duì)切實(shí)的前沿技術(shù)和新興產(chǎn)業(yè)，而非市場本身能夠較好解決的成熟技術(shù)和產(chǎn)業(yè)；扶持對(duì)象并不認(rèn)為主觀地區(qū)分為研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化兩個(gè)環(huán)節(jié)，而是統(tǒng)籌解決新興技術(shù)和前沿技術(shù)的研發(fā)、工程化和商業(yè)化問題，有利于研發(fā)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和市場培育的協(xié)同推進(jìn)。二是從扶持方式看，這些國家更多采用事前補(bǔ)貼、而不是事后獎(jiǎng)勵(lì)的方式，從而真正幫助被補(bǔ)貼企業(yè)降低創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)；政府部門對(duì)被補(bǔ)貼企業(yè)通常都采用嚴(yán)格的資金使用和項(xiàng)目過程評(píng)估，從而確保資金的使用效率。三是從扶持資金的規(guī)模看，除了日本的半導(dǎo)體和韓國的ICT產(chǎn)業(yè)扶持規(guī)模巨大外，絕大多數(shù)的補(bǔ)貼規(guī)模實(shí)際上并不大，政府的補(bǔ)貼資金在實(shí)際使用中更加關(guān)注對(duì)企業(yè)或公共研發(fā)機(jī)構(gòu)的配套資金投入的“帶動(dòng)”作用?；诖?，在“十三五”及未來更長時(shí)期，應(yīng)當(dāng)充分借鑒美、日、德等工業(yè)強(qiáng)國促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)新的環(huán)境和戰(zhàn)略部署，在政策作用對(duì)象、政策工具和政策作用機(jī)制等方面及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，通過構(gòu)建更加合理的產(chǎn)業(yè)政策體系、更加科學(xué)的產(chǎn)業(yè)政策內(nèi)容和更加有效的產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行機(jī)制，促進(jìn)我國制造業(yè)整體生產(chǎn)效率和國際競爭力的提升。

一、政策框架：加強(qiáng)長期的頂層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)

針對(duì)當(dāng)前我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)政策政出多門、政策缺乏連續(xù)性、政策間缺乏銜接的問題，應(yīng)當(dāng)積極借鑒國際經(jīng)驗(yàn)（參德國經(jīng)驗(yàn)和美國經(jīng)驗(yàn)），加強(qiáng)戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)，以著眼于適應(yīng)全球制造業(yè)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)以及我國長期的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求為導(dǎo)向，制定我國的制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，建議以十年或更長期的制造業(yè)戰(zhàn)略（如《中國制造業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略2015—2030）》）指導(dǎo)五年計(jì)劃和產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃，以五年計(jì)劃和專項(xiàng)規(guī)劃指導(dǎo)行動(dòng)計(jì)劃及其他產(chǎn)業(yè)政策。同時(shí)在充分借鑒德國等國家經(jīng)驗(yàn)（參當(dāng)前德國經(jīng)驗(yàn)部分），根據(jù)動(dòng)態(tài)的環(huán)境和內(nèi)部資源變化，不但調(diào)整長期戰(zhàn)略的具體內(nèi)容，保證長期戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的連續(xù)性和動(dòng)態(tài)性。

二、加強(qiáng)科技基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)

與國外發(fā)達(dá)工業(yè)國家相比，我國制造業(yè)創(chuàng)新體系的三個(gè)短板：一是缺乏具有掌握基礎(chǔ)性知識(shí)產(chǎn)權(quán)、具有前沿技術(shù)突破能力的大型優(yōu)勢(shì)企業(yè)，二是缺乏具有技術(shù)多樣性、能夠形成多元化技術(shù)路線的高技術(shù)創(chuàng)業(yè)企業(yè)，三是缺乏能夠進(jìn)行共性技術(shù)研發(fā)和促進(jìn)基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化的共性技術(shù)供給機(jī)構(gòu)。建議借鑒德國佛郎霍夫以及國內(nèi)一些示范性科研院所（如我國北京生物技術(shù)研究所）的經(jīng)驗(yàn)，以引進(jìn)海外留學(xué)人才為主，全新設(shè)立一系列中國先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)化研究所，加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)共性技術(shù)的研發(fā)和基礎(chǔ)性研究成果的轉(zhuǎn)化。

借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)先進(jìn)制造業(yè)科技與產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力發(fā)展針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展需求的儀器與測量測試技術(shù)、大型設(shè)備安置和調(diào)試時(shí)的軸系平衡技術(shù)、材料的性能檢測技術(shù)、信息與通信技術(shù)中的接口標(biāo)準(zhǔn)等測量測度工具技術(shù)和生產(chǎn)過程模擬等生產(chǎn)工藝涉及的工具性技術(shù)，大力發(fā)展針對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的行業(yè)共性工程數(shù)據(jù)庫。通過促進(jìn)基礎(chǔ)技術(shù)水平的提升，加強(qiáng)試驗(yàn)檢測及標(biāo)準(zhǔn)研究，提高產(chǎn)品設(shè)計(jì)能力和小試、中試效率，降低先進(jìn)技術(shù)的產(chǎn)業(yè)化成本和風(fēng)險(xiǎn)，提升加工制造能力和工藝水平。

三、加強(qiáng)核心技術(shù)和重大產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的資金扶持

美日韓等工業(yè)強(qiáng)國在加速工業(yè)化過程中都積極利用政府資金對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的關(guān)鍵技術(shù)突破和重大科技成果產(chǎn)業(yè)化進(jìn)行資金扶持。在工業(yè)化過程中，這些國家重點(diǎn)促進(jìn)復(fù)雜裝備和系統(tǒng)、基礎(chǔ)零部件和工業(yè)軟件等領(lǐng)域的技術(shù)突破和儲(chǔ)備。在當(dāng)前新工業(yè)革命的背景下，主要工業(yè)化國家又重點(diǎn)針對(duì)自動(dòng)化、智能化等先進(jìn)制造技術(shù)和新能源技術(shù)等新興技術(shù)加強(qiáng)研發(fā)支持和產(chǎn)業(yè)化扶持。發(fā)達(dá)工業(yè)國家對(duì)制造業(yè)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化資金扶持的成功經(jīng)驗(yàn)在于：（1）在資金使用中強(qiáng)調(diào)政府資金對(duì)企業(yè)資金或科研院所研發(fā)資金的帶動(dòng)作用和“杠桿”效應(yīng)；（2）針對(duì)高技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化中的“死亡之谷”問題，通過引入風(fēng)險(xiǎn)投資、加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈各相關(guān)利益方參與合作等，加強(qiáng)研發(fā)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的協(xié)調(diào)。

四、借鑒日本“母工廠”經(jīng)驗(yàn)，大力發(fā)展精細(xì)制造

日本的“母工廠”不是僅僅從事生產(chǎn)的普通工廠，而是承擔(dān)著技術(shù)支援、開發(fā)試制、先進(jìn)制造技術(shù)應(yīng)用和滿足高端市場需求功能的戰(zhàn)略單元?！澳腹S”實(shí)踐是日本企業(yè)全球制造業(yè)戰(zhàn)略中最核心的內(nèi)容之一。目前我國的各項(xiàng)科技扶持資金更多地投向了產(chǎn)品開發(fā)和實(shí)驗(yàn)室建設(shè)，而對(duì)工藝技術(shù)提升和工廠建設(shè)的扶持不夠。建議在我國重點(diǎn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)中遴選、培育和建設(shè)一批“母工廠”（名稱上可以采取“現(xiàn)代工廠”的說法）。以“現(xiàn)代工廠”建設(shè)為抓手，加快人工智能、數(shù)字制造、工業(yè)機(jī)器人等先進(jìn)制造技術(shù)和制造工具在生產(chǎn)工藝中的應(yīng)用，大幅提高復(fù)雜裝備和精密裝備的精細(xì)制造水平，提高我國生產(chǎn)工藝的精度的穩(wěn)定性和可靠性。目前我國相關(guān)管理部門設(shè)立的各類科技扶持項(xiàng)目具有明顯的“重產(chǎn)品創(chuàng)新、輕工藝創(chuàng)新”、“重技術(shù)創(chuàng)新、輕技術(shù)擴(kuò)散”的傾向，這是導(dǎo)致我國新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化能力弱、科技資金使用效率低下的一個(gè)重要原因。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展，不僅僅是新產(chǎn)品技術(shù)突破的過程，同時(shí)也是與新產(chǎn)品技術(shù)相適應(yīng)的新的生產(chǎn)工藝跟進(jìn)突破的過程。在技術(shù)改造資金的扶持方面，既要重視先進(jìn)制造技術(shù)和設(shè)備的應(yīng)用，但不能唯技術(shù)和設(shè)備，而是要通過人的技能提升和現(xiàn)場管理的綜合改善，將先進(jìn)、適用的生產(chǎn)技術(shù)最大可能地轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)競爭力。

五、完善創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)各類產(chǎn)業(yè)主體的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)

建議充分借鑒德國的合作創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和美國的先進(jìn)制造業(yè)合作項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立適合我國國情的先進(jìn)制造業(yè)技術(shù)與產(chǎn)業(yè)化合作項(xiàng)目，形成共享資源、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展網(wǎng)絡(luò)。合作項(xiàng)目對(duì)企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、社會(huì)服務(wù)組織等在符合我國產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策重點(diǎn)支持的技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品工程化、投資、市場等領(lǐng)域的合作項(xiàng)目提供資助。合作項(xiàng)目可以實(shí)行準(zhǔn)開放的資助方式，對(duì)于確實(shí)需要國際科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供技術(shù)、硬件或市場支持的項(xiàng)目，經(jīng)項(xiàng)目委員會(huì)批準(zhǔn)，給予同等條件的資助，但合作研究項(xiàng)目的知識(shí)產(chǎn)權(quán)一般情況下歸中國企業(yè)或科研機(jī)構(gòu)所有。在促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作方面，重點(diǎn)通過產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型的產(chǎn)學(xué)研合作加強(qiáng)基礎(chǔ)研究對(duì)新興產(chǎn)業(yè)的支撐作用。產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)型的產(chǎn)學(xué)研合作不是體現(xiàn)在科技資源向企業(yè)的傾斜配置，而是體現(xiàn)在企業(yè)對(duì)技術(shù)路線選擇和多主體合作復(fù)雜創(chuàng)新項(xiàng)目的管理能力上。在完善研究型大學(xué)和公共科研機(jī)構(gòu)學(xué)術(shù)研究機(jī)制和共性技術(shù)開發(fā)、管理機(jī)制的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)企業(yè)在前沿技術(shù)領(lǐng)域的戰(zhàn)略部署和項(xiàng)目組織能力。

六、借鑒SBIR政策經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)高技術(shù)創(chuàng)業(yè)和中小企業(yè)發(fā)展

SBIR項(xiàng)目是美國、日本等國家促進(jìn)中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化的通行做法。我國應(yīng)積極借鑒國外SBIR項(xiàng)目的成熟經(jīng)驗(yàn)，政府將每年科技投入預(yù)算的一個(gè)固定比例（如0.2%）用于資助先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域中小企業(yè)參與商業(yè)化潛力較大的公共科技項(xiàng)目，由國家發(fā)改委、能源局、工信部等單位對(duì)各領(lǐng)域的中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)企業(yè)提供資金支持和優(yōu)先政府采購。在操作層面，SBIR項(xiàng)目可以分三個(gè)階段實(shí)施：第一階段為技術(shù)可行性研究階段，該階段為企業(yè)提供相對(duì)小規(guī)模的資助，第二階段對(duì)第一階段取得初步成功的項(xiàng)目提供進(jìn)一步的資助。前兩個(gè)階段的政府資助都是無償?shù)摹５谌A段是技術(shù)成果商業(yè)化的階段，SBIR項(xiàng)目本身可以不對(duì)這一階段提供資助，而是有選擇地對(duì)有重大技術(shù)和社會(huì)價(jià)值的、已完成小/中試或產(chǎn)品原型制造的項(xiàng)目提供一定比例的資助；同時(shí)為了激勵(lì)技術(shù)和產(chǎn)品的商業(yè)化，資助與企業(yè)銷售收入掛鉤，對(duì)其產(chǎn)品和技術(shù)可優(yōu)先安排政府采購。