姚濤

（重慶郵電大學，重慶 400065）

促進財富公平分配的房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新路徑研究

姚濤

（重慶郵電大學，重慶 400065）

通過比較分析發(fā)現(xiàn)，房產(chǎn)稅具有累進性。在我國目前的社會經(jīng)濟環(huán)境下，房產(chǎn)稅改革可以有效改善分配領域中的不公平狀況。獲取財政收入與調(diào)控房屋價格不適宜作為房產(chǎn)稅改革的主要目標。調(diào)節(jié)貧富差距應該作為房產(chǎn)稅制度設計的最重要目標，其他兩個目標處于次要地位。為此需要在以下方面進行制度創(chuàng)新：一是將農(nóng)村地區(qū)納入征稅范圍；二是設立差別稅率；三是免征額為當?shù)厣蟽赡昶骄績r與每人35平方米的乘積金額；四是優(yōu)先將房產(chǎn)稅收入用于保障房建設。

房產(chǎn)稅改革財富公平分配制度創(chuàng)新

近年來，我國地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)及社會階層間的貧富差距不斷拉大，部分社會財富向少數(shù)人集中的態(tài)勢進一步加劇。我國的稅收制度在縮小貧富差距方面起的作用很有限。因此需要進行改革，以發(fā)揮稅收的再分配作用。同時，由于我國現(xiàn)有的房產(chǎn)稅制度存在諸多弊端，房產(chǎn)稅改革勢在必行。目前房產(chǎn)稅改革的方向是對居民非經(jīng)營用房進行征稅。然而對于房產(chǎn)稅改革的經(jīng)濟效應及制度設計存在著不少爭議。房產(chǎn)稅能作為政府調(diào)節(jié)財富分配的有效工具，促進經(jīng)濟、社會的和諧發(fā)展嗎？為了促進財富公平，應該設計什么樣的房產(chǎn)稅改革方案？學者們對此問題進行了一些研究，取得了一系列研究成果，但存在著很多分歧。本文在對此領域的文獻進行梳理的基礎上，討論是否應該將財富公平分配作為房產(chǎn)稅改革的主要目標，并就房產(chǎn)稅改革的制度創(chuàng)新路徑提出建議。①房產(chǎn)稅的征稅客體分為經(jīng)營性用房和非經(jīng)營性用房。本文主要以后者為研究對象。

一、房產(chǎn)稅能否起到促進財富公平分配的作用

國外關于房產(chǎn)稅財富分配效應的研究文獻主要圍繞房產(chǎn)稅是否具有累進性進行討論，形成了三種不同的的觀點。

1.房產(chǎn)稅不利于分配公平。Simom（1943）和Netzer（1966）利用局部均衡方法分析了房產(chǎn)稅對地方住房市場的影響。他們的分析表明：由于在長期中資本具有流動性，資本所有者不承擔房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅完全由住房的消費者負擔。由于住房支出占收入的比例隨著收入的增加而下降，因此房產(chǎn)稅在一定程度上具有累退性，不利于分配公平。長期以來，房產(chǎn)稅具有累退性的觀點被許多研究者所認同。

2.房產(chǎn)稅能夠促進分配公平。Mieszkowski（1972）通過調(diào)整有關稅收歸宿的一般均衡模型，使其適用于對房產(chǎn)稅的分析。他的研究表明資本所有者作為一個整體負擔了全國房產(chǎn)稅的平均稅負。由于高收入家庭的資產(chǎn)多，他們承擔的稅賦也多，所以房產(chǎn)稅具有累進性。房產(chǎn)稅具有累進性的觀點說明其有利于分配公平。

3.房產(chǎn)稅對分配公平?jīng)]有影響。Hamilton（1975）在Tiebout（1956）的研究基礎上，提出“受益論”觀點，認為房產(chǎn)稅是消費地方性服務的價格。Oates（1969）、Cebula et al（2011）證明了房產(chǎn)稅會資本化在房價中。根據(jù)“受益論”觀點，房產(chǎn)稅只是公共服務的收費，不會產(chǎn)生再分配效應。

4.三種觀點的評價。居民繳納的房產(chǎn)稅與所享受的公共服務之間的聯(lián)系往往很脆弱。因此“受益論”的觀點很少得到實證分析的支持。房產(chǎn)稅具有累退性是基于局部均衡分析理論框架而得出的。但房產(chǎn)稅對一個國家的經(jīng)濟影響比較廣泛，僅僅考察一個市場的狀況是不夠的。通過一般均衡分析，我們能更全面地了解房產(chǎn)稅的經(jīng)濟效應。近幾十年來，越來越多的學者基于一般均衡模型的理論框架進行分析，得出房產(chǎn)稅具有累進性的結論。一些實證研究也為這種觀點提供了證據(jù)。例如，Smith（2008）利用芝加哥的數(shù)據(jù)說明房產(chǎn)稅具有累進性。因此，通過適當?shù)闹贫仍O計，房產(chǎn)稅能起到促進財富公平分配的作用。

二、房產(chǎn)稅改革應該以財富公平分配作為主要目標嗎

如上所述，理論和實證研究表明，在一定條件下，房產(chǎn)稅具有累進性。那么，在目前的房地產(chǎn)稅制改革過程中，是否應該將財富公平分配作為房產(chǎn)稅改革的主要目標呢？

從理論上說，房產(chǎn)稅可能有三方面的功能：獲取財政收入、改善分配不公、調(diào)控房屋價格。在我國目前的社會經(jīng)濟環(huán)境下，應該把調(diào)節(jié)貧富差距作為房產(chǎn)稅制度設計的最重要的目標，其他兩個目標處于次要地位。如果在現(xiàn)階段房產(chǎn)稅改革中，把三者都作為主要目標，那么會導致沒有一個目標能有效實現(xiàn)。

（一）房產(chǎn)稅難以作為地方財政收入的主要來源

首先需要說明的是，在我國的行政級次中，一般將省級及省級以下政府稱為地方政府。而在西方國家，地方政府一般指省級以下政府。為了和有關文獻相對應，本文中的地方政府是指省級以下政府，例如縣、縣級市、直轄市下屬的區(qū)政府等。在國內(nèi)的研究中，很多學者將地方財政收入視同省級及省級以下政府的財政總收入，在此基礎上研究房產(chǎn)稅是否能作為地方財政收入的主要來源。而從國際經(jīng)驗來看，在很多國家，房產(chǎn)稅是省級以下（不包括省級）政府財政收入的主要來源，幾乎沒有哪個國家的房產(chǎn)稅成為省級政府財政收入的主要來源。以美國為例，2002年，以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅占縣、市、鎮(zhèn)等地方政府的總收入的27.1%，占州級政府的總收入的0.9%；財產(chǎn)稅占地方政府的稅收收入的72.9%，占州級政府的稅收收入的1.8%（Fisher，2007）?？梢姺慨a(chǎn)稅是美國地方政府財政收入的主要來源，而在州級政府財政收入中所占比例很小。

在我國，房產(chǎn)稅顯然無法作為省級政府財政收入的主要來源，也難以起到省級以下地方政府財政收入主要來源的作用。究其原因，主要涉及到兩個問題。

1.土地出讓金制度的改革問題。一種流行的觀點是我國可以借鑒美國等西方發(fā)達國家的模式，用房產(chǎn)稅彌補地方財政收支缺口，使其成為地方稅體系中的主體稅種。在中國的特殊國情下，上述目標能實現(xiàn)嗎？這種觀點認為可以將土地出讓金從年租制改為批租制，改變“土地財政”的狀況，從而從根源上化解財政風險，使地方政府獲得穩(wěn)定的收入來源。事實上，將土地出讓金改為年租制，不是滿足激勵相容約束的方案，可操作性不強。改革后需要每年向房地產(chǎn)擁有者征收土地出讓金。在中國目前的直接征稅機制很不健全的情況下，征收難度極大，可能導致地方財政狀況的惡化。

2.稅率的確定問題。如果將房產(chǎn)稅作為市縣級政府的主體稅種，并由中央政府統(tǒng)一確定稅基，那么稅率的確定存在兩種方式。一種是目前房產(chǎn)稅稅率的確定方式，即由政府部門綜合考慮納稅人的負擔、房產(chǎn)稅所帶來的財政收入等因素，確定一個稅率。采用這種方式可以長期保持稅率不變。第二種方式是根據(jù)本級政府當年的財政收支缺口和轄區(qū)內(nèi)稅基總量，計算出需要采用的稅率。運用這種方式需要每年都計算稅率。

無論采用哪一種方式，其可行性都存在一定問題。如果采用目前稅率的確定方式，房產(chǎn)稅若要成為地方政府的主體稅種，必然要求其覆蓋面比較廣，稅率也不能定得太低。這就對征管水平與納稅人的配合提出了比較高的要求。由于房產(chǎn)稅征收對象數(shù)量很大，而且是直接對財富存量征稅，我國目前的稅收征管體系在此方面還難以勝任。另一方面，如果采用第二種方式，由于稅基評估的復雜性，加之民主法治建設還不夠完善，房產(chǎn)稅負擔容易被居民認為缺乏公平性，從而導致遵從度較低。

因此，在一段時期內(nèi)，由于我國的特殊國情，房產(chǎn)稅難以作為地方財政收入的主要來源。只有當民主法治建設達到一定程度、稅收征管制度更加健全以后，房產(chǎn)稅才有可能作為地方財政收入的主要渠道。

（二）調(diào)控房價不宜作為房產(chǎn)稅改革的主要目標

目前房價問題是全社會關心的重大問題之一。學者們就房產(chǎn)稅改革對房價的影響做了一些研究。龔剛敏（2005）基于購房者為理性人的假設，推導出房產(chǎn)稅的實行會導致房價下跌。況偉大（2009）通過實證分析表明，在中國，房產(chǎn)稅對抑制房價上漲具有一定作用。一些學者不同意上述觀點。例如，陳小安（2011）認為，房產(chǎn)稅對投資行為有抑制作用，但未必能降低房價，甚至可能推高房價。

如前所述，大量的研究表明稅收資本化確實存在。從長期來看，房產(chǎn)稅具有降低房價作用的觀點更具有說服力。盡管如此，調(diào)控房價不宜作為房產(chǎn)稅改革制度設計的主要目標。在我國，造成房價上漲的因素頗多：一是城市化進程使得大量人口進入城市，住房需求增加，土地供給卻很有限；二是住房保障體系不健全，很多低收入家庭無法得到廉租房等形式的社會救濟；三是由于我國城市土地屬于國有性質等原因，房地產(chǎn)市場的壟斷性較強，存在超額利潤；四是由于金融體制不健全，投融資渠道不暢，投資渠道少，房地產(chǎn)市場成為投資的重要領域；五是金融管理機構實行寬松的貨幣政策，使得流動性泛濫，導致資產(chǎn)泡沫膨脹。上述各種因素造成了住房的供不應求，開發(fā)商、房產(chǎn)購買者、政府、銀行等多主體共同行為的結果使房價不斷上漲。

由于房產(chǎn)稅對房價的影響并不大，政府很難憑借房產(chǎn)稅來有效調(diào)節(jié)房價。在相對較低的稅率下，如果投資者預期房價上漲幅度遠遠超過房產(chǎn)稅稅率在內(nèi)的投資成本，試圖運用房產(chǎn)稅政策來降低房價很可能無法達到預期的效果。當然，也許一個相當高的房產(chǎn)稅稅率會使得房價明顯降低。然而過高的稅率會引發(fā)一些政治、社會方面的問題，事實上是不可行的。因此，房產(chǎn)稅改革的主要目標不應該是作為抑制房價泡沫的工具。

（三）促進財富公平分配應作為目前房產(chǎn)稅改革的主要目標

既然獲取財政收入和調(diào)控房屋價格都不適宜作為房產(chǎn)稅改革的主要目標，那么促進財富公平分配可以作為房產(chǎn)稅改革的主要目標嗎？

1.貧富差距懸殊的現(xiàn)狀決定促進財富公平分配的必要性。目前我國貧富差距較大。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2003年-2012年我國各年基尼系數(shù)在0.47-0.49之間（楊文彥，2013），高于絕大多數(shù)發(fā)達國家，也高于許多發(fā)展中國家（World Bank，2011）。城鎮(zhèn)和農(nóng)村財產(chǎn)分布的基尼系數(shù)都有明顯上升的趨勢，財產(chǎn)分布的不平等程度不斷加大。梁運文等（2010）的研究表明，2005年和2007年我國城鎮(zhèn)居民財產(chǎn)分布基尼系數(shù)分別為0.56和0.58，2007年我國農(nóng)村居民財產(chǎn)分布基尼系數(shù)為0.62。貧富過于懸殊對社會和諧發(fā)展很不利，政府有必要制定政策促進財富公平分配。

2.促進財富公平分配作為房產(chǎn)稅改革主要目標的必要性。財稅政策是各國進行再分配以縮小貧富差距的重要工具。其中，個人所得稅是許多國家調(diào)節(jié)收入分配差距的有力工具。但在我國，個人所得稅對收入分配的調(diào)節(jié)作用卻很有限。徐靜和岳希明（2013）使用2002年和2007年城鎮(zhèn)住戶調(diào)查數(shù)據(jù)對個人所得稅的再分配效應進行分析，發(fā)現(xiàn)個人所得稅雖然降低了城鎮(zhèn)居民收入不平等，但是幅度非常小，以至于可以忽略不計。

由于個人所得稅的局限性，需要考慮在財富存量環(huán)節(jié)征稅調(diào)節(jié)貧富差距。目前財產(chǎn)性收入在城鄉(xiāng)居民總收入中的比重不大，但近年來居民財產(chǎn)性收入增長速度很快。2003年—2006年，城鎮(zhèn)居民工資性收入平均增長10.1%，財產(chǎn)性收入平均增長達20.2%（陳建東，2009）。房地產(chǎn)已成為高收入階層投資的重點。中德安聯(lián)人壽保險有限公司（2011）發(fā)布的《中國富裕人士財富報告》顯示在富裕人士的總資產(chǎn)中，房產(chǎn)價值占比突出，高達60%至80%。因此，以促進財富公平分配作為房產(chǎn)稅改革主要目標已經(jīng)具有一定基礎。對財富存量課征的房產(chǎn)稅由于其自身特征，可以起到和個人所得稅相配合、彌補其不足以縮小貧富差距的作用。

綜上所述，目前中國的特殊國情決定了在相當長一段時期內(nèi)，房產(chǎn)稅改革的主要目的是縮小貧富差距，次要目標是增加地方政府財政收入、抑制投機需求以調(diào)控房價。

三、促進財富公平分配的房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新路徑

在我國目前的稅負水平下，如果房產(chǎn)稅改革造成納稅人總體稅負加重，那么會降低效率，同時容易造成納稅人遵從意愿下降，出現(xiàn)嚴重的逃稅現(xiàn)象。如果房產(chǎn)稅改革造成納稅人總體稅負下降，則會對本來財政缺口就比較嚴重的地方財政雪上加霜，難以得到地方政府的支持。因此，唯一可行的思路就是：房產(chǎn)稅改革應該使得納稅人總體負擔大致不變。那么要對住房保有環(huán)節(jié)增加房產(chǎn)稅，只有減少交易環(huán)節(jié)的稅收。

另一個重要問題是如何選擇房產(chǎn)稅的稅基與稅率。當代世界各國稅制改革的總趨勢是寬稅基、低稅率。然而如果我國房產(chǎn)稅改革也遵循寬稅基、低稅率的原則，將不能有效實現(xiàn)財富公平分配的目標。寬稅基要求房產(chǎn)稅覆蓋面盡可能廣，而促進財富公平分配需要對滿足居民基本居住需求的房產(chǎn)免稅。同時，過低的稅率無法實現(xiàn)稅收歸宿的累進性。因此，基于財富公平分配目標的房產(chǎn)稅不應該是寬稅基、低稅率，而應該是適中的稅基與稅率。

在納稅人總體負擔大致不變的前提條件下，遵循適中的稅基與稅率的原則，為了促進財富公平分配，可以在以下各方面進行制度創(chuàng)新。

（一）相關稅收的改革

房地產(chǎn)稅收改革應采取有增有減的思路。一是改革房地產(chǎn)流轉環(huán)節(jié)的稅收。流轉環(huán)節(jié)的稅負應該有所降低?？梢詫Ψ康禺a(chǎn)開發(fā)商出售不動產(chǎn)課征的營業(yè)稅改為增值稅。由于土地增值稅以轉讓房地產(chǎn)的增值額為計稅依據(jù)，與對出售不動產(chǎn)課征的增值稅重復，因此予以取消。為了保護耕地資源，可以根據(jù)耕地的質量等級確定耕地占用稅的稅率，并適當提高平均稅率。印花稅金額較小，相對管理成本較高，可以取消。契稅與目前對出售不動產(chǎn)課征的營業(yè)稅一樣，都是對房地產(chǎn)交易金額征收的稅種。盡管前者是對購買者征收，后者是對銷售者征收，根據(jù)稅收理論，其實際稅收歸宿并沒有差別，所以同樣可以取消契稅。二是改革房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收。保有環(huán)節(jié)的稅負應該有所提高。城鎮(zhèn)土地使用稅與房產(chǎn)稅都是對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征稅，二者可以合并。

（二）課稅對象

以前房產(chǎn)稅只對經(jīng)營性住房征收，房產(chǎn)稅改革后將對經(jīng)營性住房與非經(jīng)營性住房同時征收。課稅對象的適當選取有利于促進財富公平分配。

1.農(nóng)村是否納入征稅范圍。隨著工業(yè)化的進程，農(nóng)村城市化程度不斷提高。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)以及內(nèi)地一些城市的城鄉(xiāng)結合部的農(nóng)村，一些居民擁有價值高昂的房產(chǎn)。人們擁有的房產(chǎn)多寡是貧富差距的一個重要因素。因此，對農(nóng)村的別墅等高檔住宅、大面積住宅以及多套住宅適當征稅可以縮小貧富差距?？紤]到一些農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟基礎相對薄弱，農(nóng)民收入較低，可以根據(jù)各地實際情況，因地制宜制定一些減免稅收政策，比如對貧困地區(qū)減免稅等。

2.存量房與增量房征稅的公平問題。有學者指出在現(xiàn)行房地產(chǎn)稅費制度下，政府所收取的房地產(chǎn)稅費中實際上已經(jīng)包含70年房產(chǎn)稅。因此，在土地使用權有效期內(nèi)向存量房征收房產(chǎn)稅屬于重復征稅。在這種情況下，存量房和增量房之間存在橫向不公平（王智波，2011）。筆者認為，市場若是有效的，由于稅收資本化，房屋價格會下降。對存量房征稅并不存在橫向不公平問題。

（三）稅率

稅率設計是房產(chǎn)稅制度創(chuàng)新中的關鍵要素。稅率的累進程度直接影響著財富公平分配目標能否實現(xiàn)。

1.是否應該根據(jù)產(chǎn)權類型確定稅率。根據(jù)產(chǎn)權類型來確定稅率會產(chǎn)生明顯的不公平。首先，不同產(chǎn)權類型的房屋適用不同稅率，有時會產(chǎn)生橫向不公平。假設現(xiàn)有兩套房屋價值相等，但一套是商品房，一套是房改房。如果對它們按照不同稅率征收，就會造成橫向不公平。另一方面，同種產(chǎn)權類型的房屋適用統(tǒng)一的稅率會導致縱向不公平。例如，普通商品房與別墅的產(chǎn)權類型都是商品房，按照同樣的稅率征稅，不符合縱向公平。所以，不應根據(jù)房屋的產(chǎn)權類型確定稅率。

2.設立比例稅率還是累進稅率。許多國家的房產(chǎn)稅實行比例稅率。比例稅率的優(yōu)點是便于管理，但具有累退性，不利于調(diào)節(jié)貧富差距。為了體現(xiàn)調(diào)節(jié)財產(chǎn)分配功能，對自住房屋需設立3—5檔超額累進稅率。級距可以適當寬些，比如在50-100萬元之間。這樣可以避免過高的平均稅率降低資源配置效率，在優(yōu)先追求公平目標的同時兼顧效率目標。

（四）稅收優(yōu)惠

房產(chǎn)稅的的稅收優(yōu)惠方式也是一個頗有爭議的話題。一些學者認為應該按一定的面積進行免稅。筆者認為，統(tǒng)一的免稅面積沒有考慮地理位置等因素的不同導致的房產(chǎn)價值差異。在發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)、城市中心與城市邊緣、高檔住宅和普通住宅之間，單位面積房產(chǎn)的價值常常相差懸殊。一般說來，富人房產(chǎn)的單位面積價格較高，窮人房產(chǎn)的單位面積價格較低。這種政策意味著對富人的優(yōu)惠高于窮人，實際上有利于富人，具有累退性，是不可取的。所以，應該按照房屋的市場價格來決定免征額。根據(jù)建設部政策研究中心課題組（2005）的預測，2020年，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積會達到35平方米。建議免征額可以按上兩年的平均房價乘以每人35平方米。

（五）稅收用途

西方發(fā)達國家的房產(chǎn)稅用途較廣，房產(chǎn)稅可以用于教育、公共衛(wèi)生等領域。但在我國房產(chǎn)稅收入較少的情況下，優(yōu)先將房產(chǎn)稅用于保障房建設，會有利于公平。目前保障性住房建設嚴重滯后，主要原因在于保障房建設資金來源不足。建立公開透明的收支機制，保證房產(chǎn)稅收入優(yōu)先用于保障房建設，有利于促進財富公平，也有利于獲得民眾對房產(chǎn)稅的認同與支持，從而提高納稅遵從度。

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﹝10﹞中德安聯(lián)人壽保險有限公司.中國富裕人士財富報告[EB/OL].

【責任編輯 王東偉】

F812.2

A

1672-9544（2015）02-0013-05

2014-01-07

姚濤，經(jīng)濟管理學院副教授，博士，碩士生導師，研究方向為稅收理論與政策。

重慶市社會科學規(guī)劃一般項目“制度變遷理論下的重慶房產(chǎn)稅稅制優(yōu)化研究“（2014YBJJ031），主持人：陳西嬋；國家社會科學基金西部項目“房產(chǎn)稅改革的財富分配效應與制度創(chuàng)新研究“（12XJY026），主持人：姚濤；重慶郵電大學博士啟動基金項目“金融風險控制與稅制選擇“（K2009-99），主持人：姚濤。