楊雅琴

（財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142）

2014年末，我國正式提出要編制三年中期預(yù)算。中期預(yù)算在我國仍屬較新的嘗試，但在西方國家已有二十多年的實踐歷史，已經(jīng)形成較成熟的體系。在我國缺少相關(guān)經(jīng)驗的情況下，學(xué)習(xí)西方國家的作法，將有利于構(gòu)建更完善的適用于我國的中期預(yù)算制度框架。目前我國學(xué)者對國外中期預(yù)算的研究中，以美國為案例的研究成果最為豐富，還有諸如法國、韓國、澳大利亞等其他OECD國家（白彥鋒，2009；白彥鋒，張靜，2012；白彥鋒，葉菲，2013），但對加拿大中期預(yù)算制度安排的研究較少。加拿大社會經(jīng)濟較發(fā)達，政府治理、財政制度自建國以來二百多年間已形成一套較完備的體系。另外，加拿大雖然與美國接壤，但其政府、經(jīng)濟、財政制度方面則與美國有較大的差異，也有其獨特的特點。因此，考察加拿大中期預(yù)算的作法及制度安排，借鑒其經(jīng)驗，學(xué)習(xí)其優(yōu)點，將使我國中期預(yù)算改革有更豐富的經(jīng)驗可供借鑒，有利于我國中期預(yù)算制度構(gòu)建。

一、中期預(yù)算基本情況

中期預(yù)算（Medium Term Budget），也稱中期預(yù)算框架（Medium Term Budget Framework，MTBF），是一個為期三至五年的滾動、具有約束力的支出框架，它為政府和政府各部門提供每個未來財政年度支出預(yù)算務(wù)必遵守的財政約束。根據(jù)國際貨幣基金組織（InternationalMonetary Fund，IMF），中期預(yù)算框架的關(guān)鍵特點包括：一是一份有關(guān)財政政策目標的說明；二是綜合的中期宏觀經(jīng)濟和財政預(yù)測；三是對預(yù)算年度后2-4年各部委和機構(gòu)的收支估計；四是對“遠期”或“年外”正式進行的估計——對支出的第一個年外估計是下年預(yù)算談判的基礎(chǔ)；五是以各部委和機構(gòu)預(yù)算撥款為形式的硬預(yù)算約束。IMF還指出從技術(shù)上來說，遠期估計的做法對中央機構(gòu)和各支出機構(gòu)都有很大的好處。對后者來說，其項目融資的可預(yù)測性更大，有關(guān)項目的政策也更明確。

早在20世紀80年代開始，全球越來越多的國家開始引入中期預(yù)算以加強政府財政管理，提高財政透明度，中期預(yù)算成為對年度預(yù)算管理進行改革的一項重要舉措。目前發(fā)達國家采用基線籌劃方法在MTEF下準備年度預(yù)算的做法已經(jīng)制度化。德國、新西蘭（1994）、瑞典（1996）、法國（2001）、西班牙（2003）、美國、韓國等所有OECD國家都采納某種形式的MTBF，用以改進年度預(yù)算體制的運作。

近年來我國大批學(xué)者對中期預(yù)算的呼吁也越來越高，如李燕（2012）認為中期預(yù)算在我國具有較高的實踐價值：一是保障經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，避免財政風(fēng)險；二是提升公共財政的透明度與可信度；三是有利于對公共開支實施績效評價。楊志勇（2014）則指出我國未來編制中期預(yù)算必須解決的問題：一是中期財政政策目標的確定；二是中期財政收入的預(yù)測；三是中期財政支出的預(yù)測；四是赤字規(guī)模的確定與跨年度平衡問題；五是中期財政規(guī)劃的運行機制與評價辦法；六是中期財政規(guī)劃與年度預(yù)算；七是權(quán)責(zé)發(fā)生制會計制度的引入。

中期預(yù)算改革的急迫性也得到了國務(wù)院的重視。2014年10月8日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（下簡稱《決定》），明確提出我國開始編制三年滾動財政規(guī)劃。中期財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機制。提高財政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。在《決定》要求下，我國各地方政府及部門已經(jīng)具備編制中期預(yù)算的基本方向：以三年為期滾動編制、與國家發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合、旨在加強各級財政預(yù)算管理、降低財政風(fēng)險、提高公共資源使用效率。

然而，中期預(yù)算具體編制過程、編制方法都需要制定具體政策措施及實施辦法以加強其可行性，同時還需要從制度安排、法律體系等方面予以配合?？紤]到中期預(yù)算的編制及實施在我國仍屬于新的嘗試，前期經(jīng)驗積累有限，在對其他中期預(yù)算實施較成熟的國家進行案例研究的基礎(chǔ)上，借鑒經(jīng)驗及合理作法，對我國中期預(yù)算體系構(gòu)建將有較大的積極作用。

二、加拿大實施中期預(yù)算的經(jīng)驗借鑒

（一）加拿大政府及政府預(yù)算

加拿大實行君主立憲制、議會制、聯(lián)邦制，其政治制度、政府架構(gòu)在1867年憲法（the Constitution Act，186）中已經(jīng)作出基本規(guī)定。雖然加拿大目前仍是君主立憲制，由英國女皇指定總督代理其職權(quán)的形式并未改變，但其1982年憲法已經(jīng)確定國會的立法權(quán)和修憲權(quán)。國會是加拿大立法機構(gòu)，由女皇、上議院（Senate）、下議院（House of Commons）組成。目前，加拿大聯(lián)邦由十個省（Province）和三個地區(qū)（Territory）①組成，各組成部分都有各自獨立于聯(lián)邦的立法權(quán)和行政權(quán)，國家公共事務(wù)在聯(lián)邦政府和省區(qū)政府間分享，已經(jīng)形成一套具有“加拿大特色”的政府間權(quán)力與支出責(zé)任制度框架。

加拿大是聯(lián)邦制國家中分權(quán)程度最高的國家之一，政府間在公共服務(wù)供給中多采用協(xié)商合作的形式，其基本特征是：第一，聯(lián)邦政府與省級政府（地區(qū)政府）是平等的關(guān)系。第二，聯(lián)邦政府與各省級政府就某一項公共服務(wù)形成一個共識或協(xié)作方案，然后各省政府再與聯(lián)邦政府單獨談判，根據(jù)各省條件形成共識下的附加協(xié)議。第三，在這種協(xié)作關(guān)系下，較強較大的省不會希望獲得聯(lián)邦政府過多的投入，以保持其省級權(quán)力最大化；而較小較弱的省可以省級立法權(quán)為交換換取聯(lián)邦政府的更多資金投入。在這種各省（地區(qū)）享有較高自治權(quán)的制度環(huán)境下，省與省之間在公共服務(wù)供給、政府預(yù)算編制、監(jiān)督等方面都有不同的制度安排，可能出現(xiàn)較大的差異。

（二）BC省中期預(yù)算發(fā)展及現(xiàn)狀

受到1997年-1998年亞洲金融危機的影響，加拿大British Columbia?。ㄒ韵潞喎QBC?。┊?dāng)時也面臨較嚴峻經(jīng)濟形勢挑戰(zhàn)。為更好地提供公共服務(wù)并實施經(jīng)濟政策，BC省預(yù)算程序檢查委員會（the BudgetProcessReview Panel）建議省政府公布一個三年期經(jīng)濟計劃，并將政府預(yù)算與其掛鉤。在該建議下，BC省1999年三月公布的1999年-2000年①加拿大財政年度為每年4月1日至來年3月31日，1999-2000年財政年度表示1999年4月1日至2000年3月31日，依次類推。預(yù)算報告公布三年期政府基本經(jīng)濟政策，主要包括：稅收減免計劃，重振傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)計劃，中小企業(yè)扶持計劃，促進知識經(jīng)濟發(fā)展，減少政府監(jiān)管，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，住房計劃等。2000年-2001年的政府預(yù)算報告中則公布了一份五年財政計劃，這份五年財政計劃所含內(nèi)容包括稅收減免，經(jīng)濟和收入、支出、資本性投資、國有和省有企事業(yè)運行、預(yù)算和赤字、政府債務(wù)等預(yù)測。以上兩個的中期框架，由于沒有法律約束，仍屬于政府“自愿”行為。同時，由于沒有相關(guān)規(guī)定及法律規(guī)范，兩個中期計劃差異性較大，甚至第一年的仍不能嚴格地算為中期預(yù)算，而是一份中期經(jīng)濟政策規(guī)劃。

2000年，BC省政府建議立法機構(gòu)在《預(yù)算透明和責(zé)任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中正式加入三年中期預(yù)算框架的作法，將具體目標、期望結(jié)果、財政預(yù)測、政府報告等要求納入法律框架；并要求政府各部門和機構(gòu)上交各部門三年績效計劃。

2001年-2002年BC省政府預(yù)算報告中，對三年中期預(yù)算框架的原則、基本假設(shè)、組成內(nèi)容等細節(jié)都進行了明確和規(guī)范?；驹瓌t：中期預(yù)算框架必須建立在合理假設(shè)的基礎(chǔ)上，指對經(jīng)濟形勢（以此預(yù)測政府收入水平）、國有和省有企業(yè)運營情況、財政政策等情況的合理預(yù)測；應(yīng)保持預(yù)算平衡，指三年內(nèi)每年的預(yù)算都應(yīng)平衡，要求每年預(yù)算支出不能超過當(dāng)年收入及國有和省有企業(yè)盈利（或虧損則為負）之和；必須保障健康和教育服務(wù)；政府債務(wù)水平必須保持在可承受范圍內(nèi)。

三年中期預(yù)算組成部分包括：一是基本假設(shè)，構(gòu)建在合理經(jīng)濟情況預(yù)測基礎(chǔ)上的政府收入、支出、國有和省有企業(yè)盈虧、資本性支出預(yù)測。二是經(jīng)濟情況和政府收入預(yù)測。三是政府支出計劃。四是財政收支平衡情況。五是備選財政計劃，以處理在收入、支出預(yù)測中出現(xiàn)的偏差。六是資本支出計劃。七是以稅收償付的債務(wù)。

自2001年開始，此后的2002年和2003年進行過兩個較大的修改和完善，BC省編制三年中期預(yù)算基本實現(xiàn)制度化、規(guī)范化。2002年的完善主要在預(yù)算計劃中加入詳細的部門服務(wù)計劃，包括具體服務(wù)項目及內(nèi)容，該服務(wù)在未來三年各年支出規(guī)模及具體支出情況。2003年在中期預(yù)算中加入與2002年預(yù)算計劃差額，但該內(nèi)容于2004年開始又被刪除。自2004年開始，BC省中期預(yù)算形式及內(nèi)容基本固定，但總體仍表現(xiàn)出政府在編制預(yù)算時突出預(yù)測準確性，以及預(yù)算計劃中對包括收支各項內(nèi)容說明逾趨清楚明細的特征。

目前，BC省政府預(yù)算計劃已經(jīng)形成穩(wěn)定的三年中期預(yù)算框架，滾動編制。主要包括三大部分內(nèi)容：一是三年滾動預(yù)算，包括總體收支情況、收入、支出、資本支出、省政府債務(wù)、可能對本預(yù)算計劃產(chǎn)生影響的因素；二是稅收預(yù)測，包括對各項稅收的回顧及未來三年預(yù)測；三是省內(nèi)經(jīng)濟、金融情況回顧及展望，包括經(jīng)濟活動（勞動市場、消費者支出、商業(yè)和政府活動、外貿(mào)、人口變化、通貨膨脹），對未來經(jīng)濟形勢可能產(chǎn)生影響的因素，BC省經(jīng)濟情況與國際國內(nèi)的對比，金融市場情況（利率、外匯）等。

（三）BC省中期預(yù)算特點及借鑒

第一，強調(diào)預(yù)算平衡基本理念。編制中期預(yù)算有利于根據(jù)實際經(jīng)濟及財政條件，在中期內(nèi)實現(xiàn)預(yù)算平衡，也更有利于政府財政政策實施。加拿大從聯(lián)邦政府至省級政府受到立法機構(gòu)及社會公眾較強的監(jiān)督約束，特別是政府部門政治家選舉過程中政府預(yù)算是否平衡對其選票數(shù)的影響較大，所以加拿大政府存在較好的預(yù)算平衡的自我約束，即使不能保證每個年度都無赤字，但亦會承諾在未來一段時期內(nèi)實現(xiàn)財政平衡或盈余。例如，加拿大總督在2009年的一次關(guān)于預(yù)算的講話中就承諾在經(jīng)濟衰退結(jié)束后聯(lián)邦政府預(yù)算會回到預(yù)算平衡的狀態(tài)。這種追求預(yù)算平衡的現(xiàn)象在BC省也不例外，其預(yù)算報告中多次出現(xiàn)追求預(yù)算平衡的政策。若預(yù)算難以在當(dāng)年實現(xiàn)平衡，特別是在近年來經(jīng)濟形勢嚴峻的背景下，加強政府投入改善居民福利也有其必要性，則會追求在中期中實現(xiàn)預(yù)算平衡。

第二，目前BC省中期預(yù)算為三年滾動編制，不再強調(diào)中期預(yù)算或年度預(yù)算。預(yù)算報告包括對上一財政年度預(yù)算回顧及執(zhí)行情況更新，當(dāng)年以及后兩年預(yù)算計劃。例如2014年-2015預(yù)算報告包括對2013年-2014預(yù)算執(zhí)行基本情況、預(yù)算計劃與實施情況差額，2014年-2015年財政計劃，2015年-2016年、2016年-2017年兩個財政年度的財政預(yù)算計劃。此后年度依次類推。這種滾動編制預(yù)算報告經(jīng)過多年實踐，目前已經(jīng)成為BC省預(yù)算編制的基本作法，每年的預(yù)算報告都是一個包括三年中期預(yù)算在內(nèi)的政府中短期政策規(guī)劃，中期預(yù)算和年度預(yù)算已較好地合二為一。

第三，預(yù)算報告中收入、支出項目預(yù)測精細準確性。以2014年-2015年BC省預(yù)算報告中對收入的預(yù)測為例，根據(jù)不同收入來源，分別預(yù)測了稅收收入，包括個人所得稅、企業(yè)所得稅、銷售稅、燃油稅、碳稅、煙草稅、財產(chǎn)稅、財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅、保險收入；自然資源收入，包括天然氣稅、森林稅、其他資源稅；其他收入，包括醫(yī)療服務(wù)保障金，其他收費、投資所得、前期支付給各類醫(yī)療機構(gòu)的余款返還、資產(chǎn)盈余；聯(lián)邦政府撥付，包括醫(yī)療和社會轉(zhuǎn)移支付、其他聯(lián)邦補助；省有企業(yè)凈利潤，包括BC水電、酒商、BC彩票、ICBC銀行、交通運輸投資公司、其他公司。以上每項收入又根據(jù)收入對象、收入稅率、稅基、經(jīng)營狀態(tài)等因素進行收入預(yù)測。以個人所得稅為例，首先根據(jù)前幾年預(yù)測采用的年均增長率4.5%、勞動力規(guī)模、收入水平預(yù)測未來三年年均增長率基本會保持4.5%的水平，但三年各年增長率分別是4.0%、4.8%、4.9%；然后考慮到2014年實施了提高個人年收入在15萬加元以上收入群體的所得稅率，未來三年會有相應(yīng)收入增長分別來自稅基擴大、稅率提高，預(yù)測以上兩部分分別為每年收入帶來的增長額度；最后加總各部分得到當(dāng)年個人所得稅預(yù)測額。除個人所得稅外，BC省預(yù)算報告中其他各項收入均有明細的收入預(yù)測說明。對支出的預(yù)測則包括按不同部門分別進行預(yù)算，2014年-2015年預(yù)測的部門包括：總理辦公室，原住民關(guān)系，高等教育，農(nóng)業(yè)，兒童和家庭發(fā)展，社區(qū)、體育和文化發(fā)展，教育，能源和礦藏，環(huán)境，財政金融，森林、土地和自然資源運營，健康，國際貿(mào)易，工作、旅游和技能培訓(xùn)，司法，天然氣發(fā)展，社會發(fā)展和社會創(chuàng)新，科技、創(chuàng)新和居民服務(wù)，交通運輸和基礎(chǔ)設(shè)施。另外，還包括政府其他公共資金、債務(wù)支出、資本支出、公共服務(wù)提供機構(gòu)如學(xué)區(qū)機構(gòu)等支出。

第四，BC省中期預(yù)算更是一份政府部門服務(wù)計劃。每年BC省政府預(yù)算報告中在支出計劃中都會說明各部門的各類支出。同時，與政府預(yù)算報告同時公布的還有各政府每個部門的服務(wù)計劃、國有和省有企業(yè)服務(wù)計劃，以及一份長期發(fā)展規(guī)劃。其中政府各部門服務(wù)計劃主要有本部門服務(wù)計劃、實現(xiàn)措施、服務(wù)目標和手段、績效水平和評價、資金收支基本情況。國有和省有企業(yè)服務(wù)計劃形式及內(nèi)容較部門服務(wù)計劃稍靈活，除以上基本內(nèi)容外，還會包括企業(yè)情況、資本項目或主要投資項目等內(nèi)容。需要特別指出的是，以上部門及企業(yè)服務(wù)項目并非定性地闡述服務(wù)方向及服務(wù)內(nèi)容，而是根據(jù)現(xiàn)實及未來發(fā)展需要，有明確數(shù)量指標，既便于各部門明確服務(wù)目標，也利于社會對政府服務(wù)水平及績效水平進行評價和監(jiān)督。事實上，BC省政府預(yù)算報告已經(jīng)形成一個對當(dāng)年政策實施情況進行梳理、對未來預(yù)測基礎(chǔ)上的政府中期政策規(guī)劃。

第五，多語言公布政府預(yù)算報告。2014年BC省政府預(yù)算報告有四個不同語言版本：英語、法語、中文和旁遮普語①旁遮普語，一種印度北部地區(qū)語言。。英語和法語是加拿大官方語言，政府預(yù)算報告有以上兩種語言受法律約束，中文和印度語則不受此約束。根據(jù)加拿大人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，BC省母語是中文和旁遮普語的人口占其總?cè)丝诘谋戎胤謩e位于第二位和第三位②根據(jù)2006年加拿大人口普查數(shù)據(jù)。?？梢?，BC省政府公布以上兩種語言預(yù)算報告是為了讓更多母語非英語和法語的人能夠了解政府政策及規(guī)劃，也能夠更好地對政府進行監(jiān)督。

第六，BC省每年的政府預(yù)算報告同時還是對過去一年省內(nèi)經(jīng)濟增長情況、各項政策執(zhí)行情況、政府財政運行情況的梳理、回顧和展望報告。這主要是因為預(yù)算報告中的各項政府服務(wù)計劃、各項收支計劃都需要在對過去一年經(jīng)濟和財政基本情況進行分析及預(yù)測的基礎(chǔ)上進行。當(dāng)然，使預(yù)測更準確只是其原因之一，這更是對當(dāng)年政府服務(wù)計劃執(zhí)行情況的報告。根據(jù)上一年度預(yù)算報告中各項服務(wù)計劃，回顧并檢查是否達到計劃目標，也便于社會各界根據(jù)報告內(nèi)容考察政府各部門績效水平，評價對政府的服務(wù)是否滿意。

第七，預(yù)算報告靈活性得到保留。雖然BC省政府預(yù)算報告形式已經(jīng)在《預(yù)算透明和責(zé)任法案（the Budget Transparency and Accountability Act，BTAA）》中進行規(guī)定，但其預(yù)算報告仍保持著一定的靈活性，在出現(xiàn)特殊事件及情況的時候，可以在預(yù)算報告中單獨加入對該事件的預(yù)算計劃。以2008-2009年BC省預(yù)算報告為例，在全球氣候不斷惡化、溫室效應(yīng)加劇的背景下，當(dāng)年BC省預(yù)算報告第一部分不再是傳統(tǒng)的三年財政計劃，而是“氣候行動預(yù)算（ABudget forClimate Action）”，該部分預(yù)算對氣候行為的背景、原則、相應(yīng)碳稅征收的原因、基本原理、碳稅支持的氣候行動計劃分別有哪些、各氣候行動計劃期望的結(jié)果都進行了說明。在第一部分對該氣候行動預(yù)算結(jié)束后，該第二部分報告內(nèi)容開始按BTAA法律的規(guī)定列示當(dāng)年其他預(yù)算報告的內(nèi)容。

第八，預(yù)算報告修訂嚴肅性。加拿大政府預(yù)算報告一旦經(jīng)過立法機構(gòu)審議通過后就成為法律，不得輕易修改，政府的收入和支出都必須嚴格按照經(jīng)立法機構(gòu)通過的收支規(guī)模及預(yù)算進程執(zhí)行。在特殊情況下確實需要修訂預(yù)算的，則需要編制預(yù)算更新報告，并經(jīng)立法機構(gòu)審議，通過后才能實施。自1995年至2014年，BC省僅有四次成功的預(yù)算修訂，分別是2001年7月由于經(jīng)濟增長，政府收入情況良好，決定實行減稅政策；2005年9月由于經(jīng)濟增長，BC省政府收入規(guī)模比最初預(yù)算計劃有所增長，具體收入來源于能源和稅收收入，在此情況下，政府加大了對老年人口、原住民、兒童早教的公共服務(wù)投入；2009年9月經(jīng)濟下降壓力增加，在保持預(yù)算平衡的前提下加大對公共服務(wù)投入；2013年6月在預(yù)測當(dāng)年經(jīng)濟下滑壓力下，修訂上半年政府投入較保守的作法，繼續(xù)加大對教育、職業(yè)培訓(xùn)、兒童護理方面的投入，爭取保持預(yù)算平衡。BC省以上四次修訂預(yù)算的特點：一是經(jīng)濟增長的情況下減稅，直接與居民分享經(jīng)濟增長的成果；二是經(jīng)濟增長，雖然未減稅，但政府采取增加公共服務(wù)的措施將增加的政府收入用于提高居民福利水平；三是在經(jīng)濟下滑的壓力下，加大政府公共服務(wù)即能夠促進經(jīng)濟增長也有利于提高居民福利水平。綜上，在BC不管是經(jīng)濟增長還是下降，居民都是最終的受惠者。事實上，在政府修改預(yù)算前，必須先接受議會的審議，通過后才能實施，就是加強了對政府行為的監(jiān)督，是居民福利水平得到保障的必要手段。

第九，明確的預(yù)算報告編制、咨詢、審議、執(zhí)行程序及時間規(guī)定。根據(jù)BC省《預(yù)算透明和責(zé)任法案》規(guī)定，每年9月15日前應(yīng)公布下一年度預(yù)算咨詢草案，并向相關(guān)部門、委員會咨詢意見；每年11月15日之前相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)咨詢結(jié)果更改預(yù)算草案，并向社會公布一份咨詢結(jié)果以及咨詢意見采納（或不采納）的說明報告；每年2月第3個星期二必須向省議會提交經(jīng)修改后的預(yù)算草案，由議會進行審議；經(jīng)議會審議通過后，每年4月1日根據(jù)通過后的預(yù)算案開始執(zhí)行預(yù)算；預(yù)算執(zhí)行過程中，應(yīng)于每年9月15日、11月30日、2月28日、5月31日分別提交上一季度的季度報告；每年8月31日之前，應(yīng)公布上一年度預(yù)算執(zhí)行報告。根據(jù)以上規(guī)定，從上一年度9月15日公布咨詢意見稿，到預(yù)算年度結(jié)束后的8月31日公布年度預(yù)算報告，在不考慮咨詢意見稿編制的前期準備及預(yù)測工作時間的情況下，BC省整個預(yù)算編制、執(zhí)行及報告的過程約持續(xù)兩年。這種明確的流程控制，也是BC省保證預(yù)算精確性的必要條件之一。

三、我國中期預(yù)算改革基本方向

第一，應(yīng)將中期預(yù)算與財政透明度、政府責(zé)任度相聯(lián)系。觀察國外的研究成果及制度實踐可以發(fā)現(xiàn)，國際上普遍認為以上三者是一體的。例如國際貨幣基金組織對中期預(yù)算框架的說明及指導(dǎo)出現(xiàn)在《財政透明手冊（Manualon Fiscal Transparency）》；BC省對中期預(yù)算的編制及具體作法則是在《預(yù)算透明和責(zé)任法案》中規(guī)定的。事實上，在我國的中期預(yù)算改革中，若剔除政府透明度及政府責(zé)任度，單純只談中期預(yù)算編制的作法將是沒有實踐意義的，這種與財政透明、政府責(zé)任相割裂的中期預(yù)算僅是一張布滿數(shù)字的報表。但是，若將以上三者相互聯(lián)系，則三者之間能夠形成更好的約束及促進：首先，根據(jù)國際作法，中期預(yù)算框架實質(zhì)上是一份政府中期政策計劃報告，應(yīng)包括在對未來經(jīng)濟及財政精確預(yù)測基礎(chǔ)上的各項政策措施，和各項政策期望達到的目標及績效水平。這種公布未來政策的作法也是提高政府透明度的重要手段。其次，公布中期預(yù)算計劃，便于政府各部門根據(jù)中期預(yù)算按部就班地執(zhí)行各項政策，也便于根據(jù)中期預(yù)算計劃的各項指標及目標監(jiān)督政府政策實施進度、實施結(jié)果以及績效水平，從而實現(xiàn)社會公眾對公共資源流向、政府、政府行為的監(jiān)督。

第二，由年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變代表著由簡單政府財務(wù)報表向綜合性財政政策報告的發(fā)展。首先，年度預(yù)算與中期預(yù)算的關(guān)聯(lián)性，在中期預(yù)算逐漸成熟、制度化以后，年度預(yù)算應(yīng)成為中期預(yù)算的組成因子，每個中期預(yù)算由三個年度預(yù)算構(gòu)成，其中又以當(dāng)年預(yù)算為主、后兩年預(yù)算為輔。例如，BC省的作法，在每年公布三年財政計劃后，中期預(yù)算與年度約束的差別就開始模糊化，不再分別提中期預(yù)算或年度預(yù)算。其次，從年度預(yù)算向中期預(yù)算的轉(zhuǎn)變要求從簡單預(yù)測的數(shù)字報表向政策、績效綜合報告的轉(zhuǎn)變。我國目前仍缺少編制中期預(yù)算的經(jīng)驗，即使在編制一年期預(yù)算的過程中，仍存在對未來經(jīng)濟形勢、財政狀態(tài)預(yù)測不精確，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中的調(diào)整不可避免，預(yù)算約束力較弱。其中的原因既有預(yù)測失誤引起的預(yù)算偏差，也有編制預(yù)算時沒有緊密結(jié)合未來財政政策而出現(xiàn)的由于政策調(diào)整帶來的預(yù)算與實踐執(zhí)行結(jié)果的差額。《決定》中提出的通過中期預(yù)算約束年度預(yù)算的目標，只有建立在細化未來財政政策、精確預(yù)測未來經(jīng)濟走勢、合理預(yù)期政策結(jié)果的基礎(chǔ)上才可能實現(xiàn)。BC省預(yù)算報告能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)測與實際結(jié)果誤差不大，也依賴于未來收支額（特別是財政支出）的預(yù)測，都建立在相應(yīng)財政政策基礎(chǔ)上。我國編制中期財政預(yù)算應(yīng)借鑒該作法，中期預(yù)算報告中也應(yīng)囊括未來財政政策及目標。所以，未來我國構(gòu)建中期預(yù)算框架，不是將一年期預(yù)算報表擴展成為三年期報表，更不是簡單地擴充三年數(shù)據(jù)；而應(yīng)將中期預(yù)算發(fā)展成一份政府財政政策綜合報告，只有這樣才能真正實現(xiàn)預(yù)算報告的準確性和約束性。

第三，調(diào)整預(yù)算周期，堅持先審批、后執(zhí)行、再審核。目前包括美國、加拿大、歐洲各國的預(yù)算周期都在立法機構(gòu)審批預(yù)算草案后開始，強調(diào)先審批、后執(zhí)行。因此，將日歷年度作為財政年度的國家往往將立法機構(gòu)會議提前至上一年召開；而美國（財政年度為10月1日至下年9月31日）、加拿大（財政年度為4月1日至下年3月31日）、澳大利亞（財政年度為7月1日至下年6月30日）等國則將財政年度安排成跨兩個日歷年的形式，以保證預(yù)算草案先經(jīng)由立法機構(gòu)審批。但我國2014年8月31日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十次會議通過的《關(guān)于修改<中華人民共和國預(yù)算法>的決定》中仍保留了我國原有將日歷年度作為財政年度的作法，使原有的每年預(yù)算先執(zhí)行、后審批的問題仍未得到解決。為保障預(yù)算的嚴肅性，不論是中期預(yù)算還是年度預(yù)算，都應(yīng)做到先審批、再執(zhí)行。特別是在未來編制中期預(yù)算的情況下，先由人大進行審批就是對未來財政政策的審批監(jiān)督，也有利于加強對行政部門的監(jiān)管。同時，還應(yīng)加強季度報告、年度報告的公布及審核，確保各級行政部門真正按照經(jīng)審批后的財政政策執(zhí)行，也有利于實現(xiàn)對政府預(yù)算的監(jiān)督及審核。所以，我國中期預(yù)算的編制應(yīng)調(diào)整預(yù)算周期，或是將人大會議提前至財政年度開始前；或是調(diào)整財政年度至每年5月或6月開始。另外，還應(yīng)建立季度報告以及年度報告，由各預(yù)算部門定期報告預(yù)算執(zhí)行情況、績效水平、目標實現(xiàn)等。

第四，中期預(yù)算實施的法律環(huán)境，使中期預(yù)算有章可循。首先，應(yīng)明確中期預(yù)算的法律地位，即每年的中期預(yù)算草案在經(jīng)人大審批后是否具有法律地位，是否能夠隨意修改及調(diào)整，若在特殊情況下需要調(diào)整應(yīng)遵行什么程序。明確中期預(yù)算的法律地位是保障其對預(yù)算部門約束力的必要手段，否則，不具備法律地位的中期預(yù)算必將會淪為預(yù)算執(zhí)行部門政策參考書，可以因不同部門或地方喜好隨意修改調(diào)整。這將使中期預(yù)算對政府部門毫無約束。其次，應(yīng)明確中期預(yù)算的具體作法，包括編制程序、執(zhí)行、審批、監(jiān)督等。特別是編制程序中，應(yīng)學(xué)習(xí)BC省的作法，規(guī)定中期預(yù)算報告每部門的內(nèi)容、編制方法、基本預(yù)測手段、預(yù)測依據(jù)，每個預(yù)算周期在哪天提交什么報告等進行規(guī)范。

〔1〕 白彥鋒.中期預(yù)算的實證分析：以美國聯(lián)邦預(yù)算為例.西安財經(jīng)學(xué)院學(xué)報，2009，22（6）：70-72.

〔2〕 白彥鋒，張靜.中期支出框架：概念，條件及階段劃分.地方財政研究，2012（12）：37-41.

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〔12〕 Anonymous Balanced budget ahead：Harper.Star-Phoenix，Saskatoon，Sask.Aug 28，2009.

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