謝 林

（中國社會科學(xué)院，北京 100028）

2014年12月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議決定在水利投資運營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動預(yù)算試點①中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站：圖解12月24日國務(wù)院常務(wù)會議，2014年12月25日，詳見：http://www.gov.cn/guowuyuan/2014-12/24/content_2796001.htm.，意味著中期基礎(chǔ)預(yù)算終于從研究階段和區(qū)域性試點延展至全國性支出項目層面。經(jīng)過國內(nèi)學(xué)者和政府部門多年的研究和準備，我國的中期基礎(chǔ)預(yù)算終于走向全面試點階段。本文意在總結(jié)國內(nèi)學(xué)者的研究成果，梳理中國中期基礎(chǔ)預(yù)算改革的各個階段，并以此為基礎(chǔ)加以評述。

一、改革背景

20世紀90年代以來，發(fā)達國家逐步采納將年度預(yù)算置于中期支出框架中加以實施，以中期基礎(chǔ)彌補年度預(yù)算的缺陷。事實上，作為一種用以鑒別項目優(yōu)先性并預(yù)留資金給優(yōu)先項目的計劃機制，中期基礎(chǔ)預(yù)算早在20世紀60年代就已經(jīng)在德國等國家得以實施。尤其在20世紀70年代之后，隨著多次經(jīng)濟危機的沖擊以及經(jīng)濟增速趨緩的壓力，多數(shù)國家財政狀況不斷惡化，公共支出膨脹和高赤字率結(jié)伴而生，財政可持續(xù)狀況堪憂。在此背景下，以中長期視角、預(yù)算估計、與政府政策聯(lián)結(jié)、基線籌劃以及強調(diào)績效導(dǎo)向為特征的中期基礎(chǔ)預(yù)算逐漸在世界范圍內(nèi)延展開來，并在實踐中不斷完善和改進，成為支持公共財政管理、促進公共政策制定和實施的重要工具。

在發(fā)達國家的示范效應(yīng)和國際機構(gòu)推動下，諸如肯尼亞、烏干達、南非等發(fā)展中國家和俄羅斯、烏克蘭等轉(zhuǎn)軌國家也紛紛引入中期基礎(chǔ)預(yù)算。較之發(fā)達國家數(shù)十年的實踐而言，發(fā)展中國家的實施經(jīng)驗，為中國實施中期基礎(chǔ)預(yù)算提供了更有意義的參考。

2000年以來，中國各級政府推動了范圍廣泛的預(yù)算改革，包括部門預(yù)算、預(yù)算分類、國庫單一賬戶、政府采購以及新《預(yù)算法》等內(nèi)容，改革成效引人注目，使得公共預(yù)算在國家治理中不斷地發(fā)揮積極顯著的作用。但值得注意的是，這些改革幾乎均是在年度預(yù)算框架內(nèi)實施，因而不可避免地受到年度預(yù)算的局限。目前，中國的預(yù)算體制已經(jīng)具備一定程度的中期視角（諸如跨期項目和年度預(yù)算的銜接），但引入中期基礎(chǔ)預(yù)算并非簡單地將“中期”概念置于年度預(yù)算體制之上，我國現(xiàn)行年度預(yù)算體制在許多方面尚不能滿足中期基礎(chǔ)預(yù)算體制的要求，包括自下而上啟動的部門預(yù)算編制程序和預(yù)算的非全面性。中期基礎(chǔ)預(yù)算在中國的實施要求現(xiàn)行預(yù)算程序的調(diào)整和變革，以及建立嚴格的財政紀律和約束規(guī)則。盡管任重道遠，但財政部和地方財政部門在引入中期基礎(chǔ)預(yù)算體制方面已經(jīng)采取了意義重大的某些行動（諸如試點），為未來的全面引入積累了經(jīng)驗。

二、前期研究與準備

雖然全面的中期基礎(chǔ)預(yù)算尚未引入，但“中期視角”已經(jīng)融入中國公共財政管理系統(tǒng)中。事實上，我國中期視角的財政規(guī)劃編制工作早已進行——自“六五”以來，財政部門就一直配合“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃綱要”編制“財政發(fā)展五年規(guī)劃”。經(jīng)過分類和梳理，可以將中國的中期基礎(chǔ)預(yù)算分為以下幾個階段。

（一）起步階段

我國一直以來實施的年度預(yù)算由于缺乏持續(xù)性、前瞻性以及不能與經(jīng)濟周期緊密結(jié)合的弊端，使得研究制定中長期財政預(yù)算問題具有重要的現(xiàn)實意義（姚紹學(xué)等，2004）。與年度預(yù)算相比，基于中期基礎(chǔ)的預(yù)算強化總量控制和財政紀律、有助于激活預(yù)算資源的再分配機制以及能夠及早鑒別和確認財政風(fēng)險（肖文東，2007）。以中期視角、預(yù)算估計、聯(lián)結(jié)政策、基線籌劃和績效導(dǎo)向為特征的中期基礎(chǔ)預(yù)算能夠改進和彌補年度預(yù)算的缺陷（王雍君，2011）。

國際經(jīng)驗借鑒方面，國內(nèi)學(xué)者分別介紹了俄羅斯（童偉，2008）；澳大利亞、美國、英國和非洲九國（王雍君，2011）、以及法國、德國、日本（白彥鋒，2009）等國家在中期基礎(chǔ)預(yù)算實施方面的經(jīng)驗和改革情況。

在實施層面，標準的中期基礎(chǔ)預(yù)算主要包括的內(nèi)容和特征是：1份財政政策報告書；1份完整的中期宏觀經(jīng)濟和財政預(yù)測；支出部門和支出機構(gòu)在下個預(yù)算年度以后2-4年的支出估計數(shù)；預(yù)算撥款數(shù)是硬預(yù)算約束的；中期預(yù)算應(yīng)是導(dǎo)向性而非強制性的；中期基礎(chǔ)預(yù)算由政府整體層面編制，但所有政府部門將面臨各自的預(yù)算限額（王雍君，2008）。另外，中期支出框架細分為中期財政框架、中期預(yù)算框架和中期績效框架，分層次的中期框架能夠更好地切合各國實際，提高中期基礎(chǔ)預(yù)算的可操作性，滿足政府預(yù)算改革的要求（楊志勇，2014）。

（二）財政部門的前期準備和試點階段

1998年為應(yīng)對當(dāng)時的亞洲金融危機對中國的不利影響，加強財政管理工作的前瞻性，防范財政風(fēng)險，財政部（綜合司）配合《國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃》編制了《1998-2002年國家財政發(fā)展計劃》。

2002年-2003年又先后編制了《2003-2005年國家財政滾動計劃》和《2004-2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》，并組織各省級政府（如北京市、貴州省等）開展試點工作，編制地方財政發(fā)展三年滾動計劃，被世界銀行專家稱作“中國第二代的預(yù)算改革”。以2002年的《2003-2005年國家財政滾動計劃》為例，其在總結(jié)評價“十五”前兩年執(zhí)行的基礎(chǔ)上，客觀分析了“十五”計劃后三年前后的經(jīng)濟走勢及其對中國財政發(fā)展的影響，科學(xué)預(yù)測了國家財政收支主要指標，并對2003年度財政預(yù)算編制工作提出了指導(dǎo)意見。

2005年，在財政部制定的《全國財政發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》中，明確承諾“‘十一五’期間中央和地方將編制三年期財政規(guī)劃”。這些財政規(guī)劃雖然與規(guī)范的中期預(yù)算還相差太遠，但包含了對上一個財政發(fā)展規(guī)劃的總結(jié)與評價、財政收支總量預(yù)測和未來經(jīng)濟形勢展望等，而且在一定形式上實現(xiàn)了與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃的聯(lián)結(jié)，為引入中期基礎(chǔ)預(yù)算培養(yǎng)了技術(shù)和操作能力。

2008年11月27日，財政部預(yù)算司在江西南昌召開《中期預(yù)算框架研討會》，財政部領(lǐng)導(dǎo)、各省財政廳預(yù)算處處長以及部分財政專家參加了研討會，主要研討我國實施中期預(yù)算框架的可行性、必要性以及操作措施，并就編制中期預(yù)算框架的內(nèi)容、程序等問題進行了研究。①財政部網(wǎng)站：財政部預(yù)算司《中期預(yù)算框架研討會》在江西南昌召開，2008年12月4日，詳見：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/jiangxicaizhengxinxilianbo/200812/t20081204_94494.htm l.

2008年起，財政部預(yù)算司分別選取河北省、河南焦作市和安徽蕪湖縣作為中期基礎(chǔ)預(yù)算的省級、市級和縣級試點單位，標志著中期基礎(chǔ)預(yù)算終于在地方政府層面開展區(qū)域性試點工作。2008年8月，河北省政府下發(fā)了《關(guān)于推進省級部門發(fā)展性支出三年滾動預(yù)算編制工作的實施意見》，從2009年度起，河北省將在水利廳、衛(wèi)生廳等15家省級預(yù)算部門逐步推進發(fā)展性支出三年滾動預(yù)算編制工作2009年河南省焦作市開始實施跨年度中期預(yù)算試點的，由當(dāng)?shù)刎斦A(yù)算部門牽頭，涉及到33家承擔(dān)市委市政府中心任務(wù)較重、分管項目支出較多、職能領(lǐng)域?qū)θ薪?jīng)濟社會發(fā)展影響較大的部門。2009年11月，安徽省蕪湖市蕪湖縣作為首個縣級財政滾動預(yù)算編制試點，制定了《關(guān)于推行縣級三年期財政預(yù)算編制工作的實施意見》，自編制2010年縣級預(yù)算起，選擇重點支出的16個部門先行試點，與年度預(yù)算同步編制縣級2010年-2012年部門三年滾動預(yù)算。

在上述區(qū)域性試點實施中期基礎(chǔ)預(yù)算的同時，其他地方財政部門也不斷地加強對中期基礎(chǔ)預(yù)算的研究，并積極自發(fā)地進行區(qū)域試點。2013年3月，上海市財政局邀請世界銀行專家舉行“中期支出框架”專題講座，系統(tǒng)介紹了“中期支出框架”的理論背景、制度設(shè)計和操作流程，并重點介紹了哥倫比亞的實踐經(jīng)驗，還就上海試點實施“中期支出框架”提出針對性的意見建議②財政部網(wǎng)站：世界銀行專家來市財政局開展“中期財政框架”專題講座，2013年4月8日，詳見：http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shanghaicaizhengxinxilianbo/201304/t20130408_813311.htm l.；2014年5月河南省印發(fā)《河南省省級中期財政規(guī)劃編制工作方案》，并最后召開省級中期財政規(guī)劃編制工作會議，在編制年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮3年本級政府可用財力和支出需求，按照“近詳遠略”原則同步編制后兩年政府及部門收支計劃；2014年12月18日，四川省政府印發(fā)《四川省人民政府關(guān)于貫徹落實國務(wù)院深化預(yù)算管理制度改革決定的意見》，并首次提出，省財政廳將會同省直部門從2015年起研究編制2016年-2018年省本級三年滾動財政規(guī)劃。

（三）全國性規(guī)劃階段

在各地試點和研究的基礎(chǔ)上，2013年11月黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出“建立跨年度預(yù)算平衡機制”，標志著中期基礎(chǔ)預(yù)算進入全國范圍內(nèi)的規(guī)劃階段。自十八屆三中全會以來，中國的中期基礎(chǔ)預(yù)算隨之進入政策密集出臺階段。

2014年2月，財政部部長樓繼偉在G20會議上表示，將按三中全會關(guān)于制定跨年預(yù)算平衡機制的要求，編制中期預(yù)算規(guī)劃，用于指導(dǎo)年度預(yù)算。

2014年3月兩會發(fā)布的《關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》，將“實行中期財政規(guī)劃管理”作為2014年財稅改革工作重點之一，指出“根據(jù)國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調(diào)控需要，確定中期財政政策，研究編制三年財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制、評價辦法，并強化其對年度預(yù)算的約束，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性”③新華網(wǎng)：兩會授權(quán)發(fā)布:關(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告，2014年3月26日，詳見：http://news.xinhuanet.com/politics/2014-03/15/c_119785626_3.htm.。

2014年9月，國務(wù)院印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出，“實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，對未來三年重大財政收支情況進行分析預(yù)測，對規(guī)劃期內(nèi)一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。中期財政規(guī)劃要與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要及國家宏觀調(diào)控政策相銜接。強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。推進部門編制三年滾動規(guī)劃，加強項目庫管理，健全項目預(yù)算審核機制。提高財政預(yù)算的統(tǒng)籌能力，各部門規(guī)劃中涉及財政政策和資金支持的，要與三年滾動財政規(guī)劃相銜接。”

2014年12月，中央經(jīng)濟工作會議通過的《決議》指出，“實施跨年度預(yù)算制度，提高財政資金使用效率；建立年度預(yù)算中期調(diào)整機制”①新華網(wǎng)：聚焦2014年中央經(jīng)濟工作會議，2014年12月11日，詳見http://www.xinhuanet.com/fortune/cjzthgjj/84.htm.。

（四）拍板定調(diào)階段

在經(jīng)過十余年的研究、試點和規(guī)劃之后，在2014年12月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，指出在水利投資運營、義務(wù)教育、衛(wèi)生、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開展三年滾動預(yù)算試點，確保資金和項目對接。這意味著中期基礎(chǔ)預(yù)算終于從財政部本級準備上升至中央政府全面規(guī)劃層面，從區(qū)域性試點延展至功能性支出分類層面，也標志著我國的中期基礎(chǔ)預(yù)算實施進入最終的拍板定調(diào)階段。

三、評述與展望

對于作為發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的中國而言，我國公共管理領(lǐng)域的各項改革層出不窮，面對國外先進制度和經(jīng)驗，一味的“拿來主義”會使中國一直處于各方面的改革中，改革疲態(tài)或?qū)?dǎo)致改革進程的最終失敗，而且事實上中途放棄的改革議程亦不在少數(shù)。中期基礎(chǔ)預(yù)算經(jīng)過國內(nèi)學(xué)者和政府部門十余年的研究和試點，并最終進入全國性試點。在欣慰和慶祝之余，我們應(yīng)該在思考的是，中期基礎(chǔ)預(yù)算得以持續(xù)推動的驅(qū)動性因素是什么，中國版的中期基礎(chǔ)預(yù)算仍有哪些尚需繼續(xù)完善的優(yōu)先事項？

（一）驅(qū)動因素

預(yù)算是國家治理和政府施政的主要手段，引入中期基礎(chǔ)預(yù)算的驅(qū)動因素不僅僅局限于其能彌補年度預(yù)算的缺陷，而且中期基礎(chǔ)預(yù)算能夠契合我國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃，強化政策-預(yù)算-規(guī)劃直接的聯(lián)結(jié)，并為中國財政可持續(xù)提供多年期視角以增強預(yù)見性。

1.年度預(yù)算的缺陷。年度預(yù)算只針對未來一個財政年度的收支進行預(yù)測，具有短視、易導(dǎo)致支出膨脹、保守和狹隘主義的內(nèi)在弱點②Aaron Wildavsky.Budgeting：A Comparative Theory of Budgeting Processes[M].Transaction Publisher，1986，105-116.。在缺少有效的中期戰(zhàn)略規(guī)劃情況下，公共政策的制定和預(yù)算編制之間不僅相互獨立，而且有利于預(yù)算程序之外，這將導(dǎo)致政府政策承諾與實際履行之間的嚴重脫節(jié)，年度預(yù)算也為應(yīng)對各種偶然因素而變得支離破碎。要使預(yù)算真正成為有力且有效的政策工具，必須跳出以年度為界線的狹小圈子，將預(yù)算視野擴大到中長期基礎(chǔ)。

2.聯(lián)結(jié)中長期規(guī)劃和政策。眾所周知，自1953年發(fā)展國民經(jīng)濟的計劃（第一個五年計劃）起，時至今日已經(jīng)即將邁入“十三五”規(guī)劃。中期基礎(chǔ)預(yù)算將視野擴大到對中長期預(yù)算產(chǎn)生顯著影響的主要因素，包括未來宏觀經(jīng)濟運行情況預(yù)測、政府長期戰(zhàn)略與政策、未來的預(yù)期財政收入和財政支出等。另外隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，多年期政策和支出項目數(shù)量不斷增加，僅對年度預(yù)算加以拓展已經(jīng)無法實現(xiàn)全面覆蓋，這亦成為驅(qū)動中期基礎(chǔ)預(yù)算持續(xù)推進的重要因素。

3.促進財政可持續(xù)和增強預(yù)見性。隨著“土地財政”和地方政府債務(wù)問題的不斷加重，政府財政可持續(xù)問題逐漸成為學(xué)界和政策制定者高度關(guān)注的領(lǐng)域之一。年度預(yù)算傾向于將資源配置到短期能夠?qū)崿F(xiàn)確定效益的領(lǐng)域，而忽視了預(yù)防性措施，后者產(chǎn)生的效益具有不確定性、長期性和隱蔽性的特征。鑒于此，中期基礎(chǔ)預(yù)算能夠糾正年度預(yù)算的系統(tǒng)性偏差，將更多地資源配置到效益長遠、不確定的預(yù)防性開支上，以增強政府運行的預(yù)見性，為財政可持續(xù)提供更為廣泛的時間范圍。

（二）深化實施的優(yōu)先事項

在引入中期基礎(chǔ)預(yù)算的道路上，我們已經(jīng)取得階段性勝利，但值得注意的是，中國的中期基礎(chǔ)預(yù)算尚存在亟須完善的方面，包括建立正式和量化的預(yù)算約束；分離線上和線下預(yù)算；自上而下地啟動預(yù)算程序。

1.建立正式和量化的預(yù)算約束。由中期支出框架所建立的預(yù)算限額是在中期宏觀經(jīng)濟與政策籌劃的基礎(chǔ)上制定的，包括政府整體的總量限額和部門限額。預(yù)算限額制度已經(jīng)為中期基礎(chǔ)預(yù)算提供強有力的保障，但來自預(yù)算申請者的持續(xù)壓力仍有可能迫使預(yù)算突破限額，因此在預(yù)算限額之外，針對支出、赤字和政府債務(wù)建立量化的預(yù)算約束基準顯得十分必要。

2.從基數(shù)法到基線籌劃。我國現(xiàn)下采用“基數(shù)加增長”的預(yù)算編制方法，這不僅導(dǎo)致預(yù)算僵化，更使得大量預(yù)算資源脫離預(yù)算競爭程序。作為中期基礎(chǔ)預(yù)算涉及的關(guān)鍵性技術(shù)環(huán)節(jié)，基線法要求預(yù)算明確區(qū)分線下預(yù)算和線上預(yù)算。線下預(yù)算考慮非政策因素變動對預(yù)算的影響，線上預(yù)算考慮政策變動對預(yù)算的影響?；€預(yù)算模式能夠提供兩類關(guān)鍵信息——延續(xù)現(xiàn)行政策的成本和出臺新政策的成本，基于此基線模式能夠為是否出臺新政策提供謹慎權(quán)衡的預(yù)算程序。

3.自上而下地啟動預(yù)算準備程序?，F(xiàn)行“兩上兩下”預(yù)算準備程序中，由支出部門自下而上地向核心部門提出預(yù)算申請，這一階段不存在預(yù)算限額，預(yù)算最大化的理性行為將導(dǎo)致預(yù)算資源濫用和浪費。自上而下啟動預(yù)算程序要求實現(xiàn)確定預(yù)算限額，并根據(jù)政府工作的優(yōu)先次序事先確定預(yù)算資源的分配，這一模式有利于硬化預(yù)算約束，避免過度討價還價導(dǎo)致的浪費和低效，亦有助于激活預(yù)算資源的再分配機制。

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