寇明風(fēng)
自十八屆三中全會(huì)提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度以來,財(cái)稅改革政策措施的出臺(tái)接踵而至,如深化預(yù)算管理制度改革,出臺(tái)新預(yù)算法,加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策,以及相關(guān)的稅制改革等種種跡象表明,我國財(cái)稅改革進(jìn)入全面深化和集中突破階段,財(cái)政對(duì)于國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱性作用正在日益凸顯。
今年年初出臺(tái)的“中期財(cái)政規(guī)劃”管理改革政策,旨在通過逐年更新滾動(dòng)管理,強(qiáng)化財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算的約束性,實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。中期財(cái)政規(guī)劃在政策文件中被明確為三年滾動(dòng)預(yù)算,文件指出,“中期財(cái)政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài),是在對(duì)總體財(cái)政收支情況進(jìn)行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上,重點(diǎn)研究確定財(cái)政收支政策,做到主要財(cái)政政策相對(duì)穩(wěn)定,同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況適時(shí)研究調(diào)整,使中期財(cái)政規(guī)劃漸進(jìn)過渡到真正的中期預(yù)算?!?/p>
在實(shí)際的政策執(zhí)行層面,中期預(yù)算改革遭遇的問題可以概括為以下兩類:一是技術(shù)性難題。如宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收支預(yù)測(cè),年度預(yù)算和中期預(yù)算的銜接,發(fā)展良好的預(yù)算分類系統(tǒng),規(guī)劃管理技術(shù)的引進(jìn),政府會(huì)計(jì)系統(tǒng)和財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的改進(jìn),等等。這就需要相關(guān)機(jī)構(gòu)改變現(xiàn)有的工作模式和方法,提升工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),甚至引進(jìn)相關(guān)人才,而這在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。二是體制困境。中期預(yù)算改革與當(dāng)前的行政管理體制不相協(xié)調(diào),一方面是碎片化行政管理體制,使得各個(gè)部門形成了既定的工作模式,他們會(huì)盡量減少自己的工作量和技術(shù)難度,對(duì)于新出臺(tái)的改革缺乏動(dòng)力,大多應(yīng)付了事;另一方面是改革會(huì)涉及到利益的重新分配,如權(quán)利范圍的調(diào)整和資金的重新配置,如果缺乏強(qiáng)有力的政治支持,改革的新舉措在部門利益面前會(huì)遇到或明或暗的抵制。
因此,推動(dòng)中期預(yù)算改革,需要明確以下幾點(diǎn):一是需要政府高層的支持。中期預(yù)算改革覆蓋所有重要的預(yù)算參與者,需要大量的協(xié)調(diào)、磨合,甚至包括反復(fù)的博弈和不可避免的沖突,而這個(gè)過程中單個(gè)部門力量太弱,地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)要從推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的高度,加強(qiáng)對(duì)中期預(yù)算改革的組織領(lǐng)導(dǎo)、積極推動(dòng)和貫徹落實(shí)。二是需要變革傳統(tǒng)的預(yù)算觀念。多年以來我國形成了“重分配、輕管理”的預(yù)算觀念,而中期預(yù)算最重要的作用在于將預(yù)算作為一個(gè)強(qiáng)有力的政策工具,通過預(yù)算過程約束和支持公共政策的能力來實(shí)現(xiàn)政府的施政效能。中期預(yù)算改變了年度預(yù)算與政府政策銜接不足的弱點(diǎn),從而提高政策的前瞻性有效性和可持續(xù)性,所以中期預(yù)算改革需要預(yù)算觀念實(shí)現(xiàn)從“分配觀”到“政策觀”的轉(zhuǎn)變。三是需要高度重視技術(shù)性工作。在涉及到財(cái)政收支預(yù)算管理的工作中,各個(gè)部門重視的往往的是本部門、本機(jī)構(gòu)的權(quán)利和資金分配,對(duì)于預(yù)算業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié),如相關(guān)信息的搜集和處理,數(shù)據(jù)庫的建立和整合,分析方法和技術(shù)的更新,以及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培養(yǎng),都視作“邊緣”工作,不予重視。今后的中期預(yù)算改革需要重視這些基礎(chǔ)的技術(shù)性工作,為中期預(yù)算改革奠定良好的基礎(chǔ)。