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(1.商務(wù)部國(guó)際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院，北京 100710；2.國(guó)土資源部人力資源開發(fā)中心，北京 100812)

2013年，我國(guó)提出共建“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想，旨在與沿線各國(guó)共同打造政治互信、經(jīng)濟(jì)融合、文化包容的利益共同體。2015年10月5日，美日等十二國(guó)結(jié)束了2008年即已醞釀啟動(dòng)的跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(TPP)談判，達(dá)成貿(mào)易協(xié)定。某種程度上，這好似戰(zhàn)國(guó)時(shí)期秦國(guó)與六國(guó)之間的合縱連橫在當(dāng)今國(guó)際經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的翻版，中國(guó)以“一帶一路”之連橫，博弈美國(guó)“TPP”之合縱。事實(shí)表明，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家正在以TPP和TTIP(跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定)為載體，逐步推動(dòng)高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)的形成，從而構(gòu)建新的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則。對(duì)中國(guó)而言，自貿(mào)區(qū)建設(shè)正是中國(guó)“連橫”之策的實(shí)際載體。在全球經(jīng)濟(jì)放緩、國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)的新形勢(shì)下，我國(guó)如何加快自貿(mào)區(qū)建設(shè)，把握機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，主動(dòng)參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，贏得我國(guó)在全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)與主動(dòng)權(quán)，就成為異常緊迫的重要戰(zhàn)略任務(wù)。

一、推進(jìn)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要機(jī)遇

(一)順應(yīng)國(guó)際發(fā)展新形勢(shì)，我國(guó)對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)高度重視

從國(guó)際形勢(shì)看，自金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)陷入停滯，以中國(guó)為代表的新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，在世界經(jīng)濟(jì)中的地位不斷上升。為了維持其在全球經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，美歐等積極推進(jìn)TPP和TTIP談判，通過推進(jìn)連接太平洋與大西洋的自貿(mào)區(qū)建設(shè)來(lái)鞏固新一輪國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定的主導(dǎo)權(quán)，推行符合其自身利益的新一代高標(biāo)準(zhǔn)與新規(guī)則。我國(guó)現(xiàn)階段的自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展水平較低，對(duì)外開放總體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于TPP和TTIP的新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則，在自貿(mào)區(qū)建設(shè)和國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定中面臨被邊緣化的風(fēng)險(xiǎn)和壓力，順應(yīng)國(guó)際形勢(shì)加快建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)迫在眉睫。

新形勢(shì)下，我國(guó)深刻認(rèn)識(shí)到自貿(mào)區(qū)是推行新經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要載體，也是深化改革的強(qiáng)大助力，2012年11月黨的十八大指出，“統(tǒng)籌雙邊、多邊、區(qū)域次區(qū)域開放合作，加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”[1]，凸顯了自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的重要性和緊迫性。2013年9月，中國(guó)啟動(dòng)中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，實(shí)施自主開放措施，將其作為面向國(guó)際經(jīng)貿(mào)高標(biāo)準(zhǔn)、新規(guī)則進(jìn)行先行先試的重要載體。2013年黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出，要“加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)”、“以周邊為基礎(chǔ)加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略”、“形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)”[2]，對(duì)我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)作出了總體部署。2014年12月，中央政治局第十九次集體學(xué)習(xí)上習(xí)近平總書記再次指出，要“加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國(guó)積極參與國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定、爭(zhēng)取全球經(jīng)濟(jì)治理制度性權(quán)力的重要平臺(tái)，我們不能當(dāng)旁觀者、跟隨者，而是要做參與者、引領(lǐng)者”[3]。國(guó)家的高度重視為自貿(mào)區(qū)建設(shè)和發(fā)展提供了強(qiáng)大的政治助力。

(二)國(guó)家總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力提升，參與規(guī)則博弈話語(yǔ)權(quán)增強(qiáng)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的重要因素，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力是談判中利益博弈的重要砝碼，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力越強(qiáng)，砝碼就越多、話語(yǔ)權(quán)越大，更易于成為推動(dòng)自貿(mào)協(xié)定達(dá)成的政治力量。例如，TPP最初是由新加坡、文萊、新西蘭和智利四個(gè)經(jīng)濟(jì)體量較小的國(guó)家發(fā)起，并不引人矚目，但自從美國(guó)加入后，亞太地區(qū)乃至整個(gè)世界的格局都受其影響，這主要取決于美國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力；美歐意圖通過TTIP搶占制定國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的先機(jī)，主導(dǎo)新議題、新領(lǐng)域和新規(guī)則的討論，也與其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有著直接關(guān)聯(lián)。

金融危機(jī)后，發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇緩慢，而我國(guó)作為最大的新興經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)水平仍保持平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局初步核算，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度有所放緩，2014年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)仍然突破60萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)7.4%，GDP總量居世界第二。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力日益雄厚，在世界舞臺(tái)上的影響力不斷增強(qiáng)，自貿(mào)區(qū)談判的主動(dòng)性也隨之提高，在自貿(mào)區(qū)對(duì)象的選擇、談判議題的設(shè)置以及協(xié)議進(jìn)程的推進(jìn)等方面都比過去有了更大的主動(dòng)權(quán)和掌控力，有利于我國(guó)將經(jīng)濟(jì)實(shí)力轉(zhuǎn)化為談判實(shí)力、規(guī)則制定能力和對(duì)外開放優(yōu)勢(shì)。

(三)企業(yè)發(fā)展亟需拓展外部空間，產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)奠定開放基礎(chǔ)

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，企業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力也在不斷提升，2014年，我國(guó)有100家企業(yè)在世界500強(qiáng)之列，在企業(yè)的數(shù)量和排名上與美國(guó)的差距在逐漸縮小。與此同時(shí)，隨著勞動(dòng)力成本的增加和資源能源約束的凸顯，我國(guó)企業(yè)向海外拓展的需求日益增多，并愈加迫切。推進(jìn)企業(yè)按照國(guó)際通行規(guī)則開展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，吸納先進(jìn)生產(chǎn)要素，建立海外營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)，培育國(guó)際知名品牌，提高我國(guó)在全球范圍內(nèi)配置要素資源的能力，推進(jìn)從吸收外資大國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y本輸出大國(guó)，已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要要求，也是“一帶一路”戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。而世界主要經(jīng)濟(jì)體加快構(gòu)建自貿(mào)區(qū)，形成更廣泛的排他市場(chǎng)，對(duì)我國(guó)企業(yè)“走出去”形成現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，更加需要通過加快自貿(mào)區(qū)談判，深化與更多國(guó)家的制度性合作，為我國(guó)拓展經(jīng)貿(mào)合作空間提供更加穩(wěn)定的機(jī)制保障，創(chuàng)造更加公平的貿(mào)易投資環(huán)境，搭建更加有利的合作平臺(tái)。

而自貿(mào)區(qū)是雙向的市場(chǎng)開放承諾，在要求伙伴國(guó)對(duì)我國(guó)企業(yè)開放市場(chǎng)的同時(shí)，也需要對(duì)等開放我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。我國(guó)自加入世貿(mào)組織以來(lái)，產(chǎn)業(yè)整體實(shí)力明顯增強(qiáng)，抵御外部競(jìng)爭(zhēng)壓力的能力逐漸提高。我國(guó)已成為全球制造業(yè)第一大國(guó)，鋼鐵、水泥、汽車等220多種工業(yè)品產(chǎn)量居世界第一，制造業(yè)凈出口居世界第一位，制造業(yè)增加值在世界占比達(dá)到20.8%。根據(jù)聯(lián)合國(guó)工業(yè)發(fā)展組織資料，目前中國(guó)工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力指數(shù)在136個(gè)國(guó)家中排名第七位，制造業(yè)凈出口居世界第一位[4]。我國(guó)強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)推動(dòng)自貿(mào)區(qū)建設(shè)進(jìn)一步擴(kuò)大雙向?qū)Φ犬a(chǎn)業(yè)開放奠定了基礎(chǔ)。

(四)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)形成磁石效應(yīng)，助力我國(guó)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)國(guó)內(nèi)需求不斷增長(zhǎng)，2013年國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模達(dá)3.8萬(wàn)億美元，是全球第二大進(jìn)口市場(chǎng)。國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求擴(kuò)大，有力推動(dòng)了與我國(guó)簽訂自貿(mào)協(xié)定各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，分享我國(guó)增長(zhǎng)與改革紅利成為吸引各國(guó)加入我國(guó)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)的顯著優(yōu)勢(shì)。自我國(guó)與東盟建立自貿(mào)區(qū)以來(lái)，從東盟的第五大出口市場(chǎng)躍居為第一大出口市場(chǎng)；與智利自貿(mào)區(qū)的發(fā)展也與此類似，兩國(guó)自貿(mào)區(qū)建成后，中國(guó)超越美國(guó)和日本，成為智利的第一大出口國(guó)。在現(xiàn)今的自由貿(mào)易談判中，各國(guó)更加重視我國(guó)市場(chǎng)為其帶來(lái)的巨大效益，從而增加了我國(guó)與各國(guó)進(jìn)行自貿(mào)區(qū)談判的籌碼和回旋余地。澳大利亞與我國(guó)進(jìn)行自貿(mào)區(qū)談判的初期提出很高要價(jià)，隨著對(duì)我國(guó)市場(chǎng)依賴度加強(qiáng)，談判態(tài)度更趨于務(wù)實(shí)。各國(guó)對(duì)我國(guó)市場(chǎng)依賴度的增強(qiáng)，將更有利于自貿(mào)協(xié)定的達(dá)成，擴(kuò)大同我國(guó)簽署自貿(mào)協(xié)定的成員國(guó)范圍，加大我國(guó)的國(guó)際影響力，逐漸掌握國(guó)際新規(guī)則的話語(yǔ)權(quán)。

(五)入世積累許多經(jīng)驗(yàn)，引領(lǐng)新規(guī)則制定更有信心

我國(guó)加入世貿(mào)組織后，對(duì)外貿(mào)易總額大幅增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平加快，同時(shí)，在規(guī)則制定、爭(zhēng)端解決、談判協(xié)商等方面積累了大量經(jīng)驗(yàn)，逐漸從國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的學(xué)習(xí)者轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)則的參與者、制定者。我國(guó)在加入世貿(mào)組織初期，由于不熟悉規(guī)則，在與其他成員國(guó)發(fā)生貿(mào)易爭(zhēng)端時(shí)處于不利地位。我國(guó)通過不斷學(xué)習(xí)世貿(mào)規(guī)則，積極研究并利用爭(zhēng)端解決機(jī)制維護(hù)切身權(quán)益，防止貿(mào)易保護(hù)主義對(duì)我國(guó)形成不公平競(jìng)爭(zhēng)。2009年，我國(guó)就歐盟對(duì)我國(guó)鋼鐵扣件反傾銷案提起訴訟，這是我國(guó)第一次從被起訴方轉(zhuǎn)為起訴方，并最終以勝訴結(jié)束，有效保護(hù)了我國(guó)企業(yè)的合法權(quán)益，此后的起訴案中，我國(guó)也多以勝訴告終，并在實(shí)踐中培養(yǎng)了一批熟悉和掌握國(guó)際規(guī)則的專業(yè)人才。入世后，我國(guó)根據(jù)世貿(mào)組織協(xié)定不斷完善相關(guān)法律法規(guī)，進(jìn)行了大量的法律法規(guī)清理工作，其中，中央政府修改的法律法規(guī)達(dá)2300多件，地方政府清理的規(guī)章和政策文件達(dá)19萬(wàn)件，在短期內(nèi)迅速制定和修改出一批與國(guó)際規(guī)則相適應(yīng)的法律文本。在適應(yīng)多邊貿(mào)易規(guī)則的同時(shí)，我國(guó)還積極通過G20、APEC、中歐經(jīng)貿(mào)高層對(duì)話、中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)等重要機(jī)制，拓寬溝通渠道，增加在規(guī)則制定中的話語(yǔ)權(quán)，重新定位自身角色，承擔(dān)大國(guó)責(zé)任，為未來(lái)在自貿(mào)區(qū)談判中進(jìn)一步引領(lǐng)新規(guī)則制訂打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)面臨的多重挑戰(zhàn)

(一)多邊貿(mào)易談判進(jìn)展緩慢，我國(guó)難以從中繼續(xù)獲利

世貿(mào)組織成員國(guó)數(shù)量多、市場(chǎng)規(guī)模大，為我國(guó)帶來(lái)巨大發(fā)展機(jī)遇，入世以來(lái)，我國(guó)貿(mào)易總額不斷上升，并超越美國(guó)成為世界第一大貿(mào)易國(guó)。但是，世貿(mào)組織貿(mào)易談判難度較大，在農(nóng)業(yè)等敏感問題上，成員國(guó)各持己見，互不相讓，導(dǎo)致談判進(jìn)展緩慢。2013年12月，世貿(mào)組織達(dá)成巴厘島一攬子協(xié)定，打破了多哈回合談判持續(xù)10年的僵局，但隨后情況再次出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，印度等國(guó)在農(nóng)業(yè)問題上態(tài)度強(qiáng)硬，致使這一協(xié)定被推遲一年之后生效。歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家厭倦了寄希望于進(jìn)展緩慢的多邊貿(mào)易體制，將焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向成效立竿見影的區(qū)域貿(mào)易安排，更是讓多邊貿(mào)易談判雪上加霜。除成員積極性減弱以外，世貿(mào)組織體制機(jī)制在諸多方面的缺陷也日益暴露，如世貿(mào)組織對(duì)成員的約束性弱、組織紀(jì)律性差，部分成員國(guó)只享受權(quán)利、不承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，發(fā)達(dá)國(guó)家濫用貿(mào)易保護(hù)措施助長(zhǎng)貿(mào)易保護(hù)主義勢(shì)頭，發(fā)展中國(guó)家長(zhǎng)期處于不利地位等，阻礙了經(jīng)貿(mào)規(guī)則的落實(shí)和實(shí)施，動(dòng)搖了世貿(mào)組織的權(quán)威性。未來(lái)一段時(shí)間，多邊貿(mào)易自由化進(jìn)程還將在艱難中前行，要達(dá)成全球范圍的貿(mào)易投資自由化協(xié)定遙遙無(wú)期，這使我國(guó)今后難以從多邊渠道繼續(xù)獲得全球貿(mào)易自由化的紅利。更需要注意的是，如果世貿(mào)組織不進(jìn)行改革，領(lǐng)導(dǎo)制訂全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的能力將進(jìn)一步下降，在TPP和TTIP的攻勢(shì)之下，其未來(lái)被邊緣化的可能性也很大，這對(duì)于我國(guó)將產(chǎn)生更加不利的影響。

(二)美歐聯(lián)手重塑新規(guī)則，制約我國(guó)發(fā)展空間與自貿(mào)區(qū)布局

TPP、TTIP等巨型自貿(mào)區(qū)建設(shè)，對(duì)我國(guó)未來(lái)發(fā)展空間構(gòu)成威脅和制約。例如，TPP談判中的原產(chǎn)地規(guī)則中對(duì)紡織品采用“從紗認(rèn)定”原則，紡織品從原料到加工制作都必須在TPP成員國(guó)內(nèi)進(jìn)行，否則將無(wú)法享受稅收優(yōu)惠。而目前，TPP成員國(guó)越南有近50%的紡織原料來(lái)自中國(guó)，一旦TPP協(xié)定達(dá)成，越南為使紡織品順利進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)，必將減少?gòu)奈覈?guó)進(jìn)口紡織原料，對(duì)我國(guó)紡織原料出口帶來(lái)較大影響。同時(shí)，TPP談判中要求提高國(guó)有企業(yè)透明度，公開國(guó)企信息，取消國(guó)企補(bǔ)貼等政策優(yōu)惠，外資企業(yè)與國(guó)企享有同等待遇，如果此類新標(biāo)準(zhǔn)在全球范圍內(nèi)推廣，必將對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)對(duì)外投資造成巨大沖擊。TPP具有極強(qiáng)的排他性，一旦協(xié)議達(dá)成，我國(guó)可能會(huì)受到貿(mào)易投資轉(zhuǎn)移效應(yīng)的影響，同時(shí)也會(huì)與我國(guó)在亞太地區(qū)推動(dòng)的RCEP、中日韓自貿(mào)區(qū)、亞太自貿(mào)區(qū)等形成事實(shí)上的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，制衡我國(guó)在亞太區(qū)域的自貿(mào)區(qū)布局。更重要的是，TPP協(xié)議只是美國(guó)重塑全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則的第一步，美國(guó)希望借此形成示范效應(yīng)改寫現(xiàn)有的亞太區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則，并推動(dòng)與歐洲達(dá)成TTIP，進(jìn)而通過多邊渠道上升到全球?qū)用?，形成于其有利的新一代全球?jīng)貿(mào)規(guī)則體系，為包括中國(guó)在內(nèi)的新興與發(fā)展中國(guó)家重新建章立制。一旦這個(gè)目標(biāo)達(dá)成，不僅威脅到我國(guó)未來(lái)的發(fā)展空間，而且很可能會(huì)面臨二次入世、削足適履的被動(dòng)局面。

(三)新規(guī)則使我國(guó)面臨現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，國(guó)內(nèi)體制機(jī)制需相應(yīng)調(diào)整

國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的特點(diǎn)之一是從邊境上措施向邊境后措施轉(zhuǎn)移，邊境上措施主要“強(qiáng)調(diào)通過削減或取消關(guān)稅，實(shí)現(xiàn)制成品的自由貿(mào)易”[5]，而邊境后措施則包括國(guó)內(nèi)規(guī)制、技術(shù)貿(mào)易壁壘、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)政策等非關(guān)稅壁壘，由此，在高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)談判中增加了許多新議題。目前，我國(guó)欠缺與一些新議題相配套的法律法規(guī)，還未形成完整的法律體系，相關(guān)領(lǐng)域的法律研究也相對(duì)較少，勢(shì)必會(huì)損害我國(guó)在參與新議題談判過程中的相關(guān)利益。新規(guī)則除了在新議題上對(duì)我國(guó)法律法規(guī)提出挑戰(zhàn)外，在原有議題上也提出了更高的要求。我國(guó)一直都以我國(guó)法律和世界貿(mào)易組織相關(guān)協(xié)定的標(biāo)準(zhǔn)作為自貿(mào)區(qū)談判的依據(jù)，很少涉及與原有談判依據(jù)不符的新規(guī)則。例如，我國(guó)的自由貿(mào)易協(xié)定中很少涉及勞工問題，而歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家則認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家勞工標(biāo)準(zhǔn)較低，要求將國(guó)際勞動(dòng)公約中的核心勞工標(biāo)準(zhǔn)納入自貿(mào)協(xié)定，而我國(guó)在短期內(nèi)無(wú)法在自貿(mào)協(xié)定中就勞工標(biāo)準(zhǔn)作出具體承諾；國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)和透明度等方面的要求也高于世界貿(mào)易組織的相關(guān)協(xié)定，在投資領(lǐng)域也要求給予準(zhǔn)入前國(guó)民待遇等。根據(jù)商務(wù)部近期出臺(tái)的外國(guó)投資法草案，外國(guó)投資者在中國(guó)境內(nèi)投資將享有國(guó)民待遇，草案的出臺(tái)反映出中國(guó)正在逐步完善現(xiàn)行法律法規(guī)，以順應(yīng)國(guó)際新形勢(shì)，滿足國(guó)際經(jīng)貿(mào)新規(guī)則的相關(guān)要求。雖然中國(guó)已做出很大努力，但接受新規(guī)則仍然面臨許多現(xiàn)實(shí)考驗(yàn)，法律法規(guī)有待進(jìn)一步調(diào)整，且調(diào)整中將帶來(lái)行政成本增加、經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)未知等問題，影響我國(guó)自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程[6]。

(四)深化改革開放遭遇瓶頸，產(chǎn)業(yè)開放壓力明顯增大

隨著國(guó)內(nèi)改革進(jìn)入新階段，不斷觸及深層次的社會(huì)關(guān)系和利益調(diào)整，進(jìn)一步推進(jìn)的難度明顯加大。開放是改革的重要?jiǎng)恿Γ再Q(mào)區(qū)建設(shè)的開放性決定了其應(yīng)更多承擔(dān)促進(jìn)國(guó)內(nèi)改革的重要任務(wù)，而我國(guó)目前自貿(mào)區(qū)開放水平與規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)還不高，重點(diǎn)行業(yè)降稅空間較小，主要服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域難以降低準(zhǔn)入門檻和接受負(fù)面列表，投資也未完全實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)入前國(guó)民待遇，而且在談判中基本不涉及競(jìng)爭(zhēng)中立、政府采購(gòu)、環(huán)境、勞工等“新議題”。尤其是從產(chǎn)業(yè)層面來(lái)看，改革開放以來(lái)我國(guó)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力雖不斷加強(qiáng)，但是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理的問題也日益凸顯。目前，我國(guó)仍以勞動(dòng)密集型和資源密集型的低附加值產(chǎn)業(yè)為主，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍存在較大差距，如果在短期內(nèi)全面開放市場(chǎng)將對(duì)部分弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)形成較大壓力。當(dāng)前，美歐等國(guó)大力推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，要求貨物、服務(wù)、資金等要素在各國(guó)之間自由流動(dòng)，對(duì)產(chǎn)業(yè)開放程度提出更高要求。目前，在中日韓自貿(mào)區(qū)和RCEP談判中，一些國(guó)家已經(jīng)提出了95%以上的貨物自由化要求，而我國(guó)僅在與瑞士、冰島等小國(guó)達(dá)成的自貿(mào)協(xié)定能夠達(dá)到這個(gè)開放水平，未來(lái)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步開放的壓力還將進(jìn)一步加大。

(五)風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚未完善，存在較大安全隱患

自貿(mào)區(qū)開放水平提高，在使各成員國(guó)從中獲得巨大利好的同時(shí)，也將在政治、金融、信息、產(chǎn)業(yè)、文化等方面承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，因而須建立和完善自貿(mào)區(qū)風(fēng)險(xiǎn)防控體系，以應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)。風(fēng)險(xiǎn)防控體系重在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事前、事中和事后各環(huán)節(jié)的把握和監(jiān)管上，而我國(guó)目前風(fēng)險(xiǎn)防控體系尚不健全，事前預(yù)防有安全審查、敏感產(chǎn)品檢測(cè)預(yù)警等，但對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的事后控制能力較弱。在歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家設(shè)有完善的“貿(mào)易調(diào)整援助制度”，國(guó)家會(huì)及時(shí)對(duì)受到外部產(chǎn)業(yè)沖擊的本國(guó)產(chǎn)業(yè)實(shí)施援助，通過政府補(bǔ)貼、稅收減免、再就業(yè)服務(wù)、企業(yè)培訓(xùn)等方式，救助和支持受損產(chǎn)業(yè)擺脫困境，將企業(yè)和個(gè)人的損失降到最低。我國(guó)雖在《對(duì)外貿(mào)易法》中也有類似規(guī)定，要求國(guó)家對(duì)受外部沖擊嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)提供必要的政策支持和權(quán)益保障，但并未明確具體的救助措施和方法，救助的范圍也僅限于產(chǎn)業(yè)本身，并未提及如何對(duì)企業(yè)、農(nóng)民和工人進(jìn)行救助，缺少完善的援助機(jī)制。

三、加快我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)的對(duì)策建議

(一)結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，構(gòu)建自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)

“一帶一路”建設(shè)是連接亞洲、非洲、歐洲大陸的重要紐帶，是我國(guó)加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的重大戰(zhàn)略。新形勢(shì)下，我國(guó)應(yīng)把握主動(dòng)權(quán)，結(jié)合“一帶一路”建設(shè)，不僅要做國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的參與者，也要做規(guī)則引領(lǐng)者，構(gòu)建面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，落實(shí)“以周邊為基礎(chǔ)”的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略，推動(dòng)亞太自貿(mào)區(qū)的建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)與“一帶一路”重要支點(diǎn)國(guó)家商談自貿(mào)區(qū)建設(shè)，立足優(yōu)勢(shì)、互通有無(wú)、互利互惠，促進(jìn)我國(guó)與沿線國(guó)家的經(jīng)貿(mào)往來(lái)，提高經(jīng)濟(jì)對(duì)外開發(fā)水平，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。此外，還要同步推動(dòng)中日韓、中韓、RCEP、中巴、中新自貿(mào)區(qū)的發(fā)展，打造中國(guó)——東盟自貿(mào)區(qū)升級(jí)版，解決談判中的焦點(diǎn)難點(diǎn)問題，使自貿(mào)區(qū)建設(shè)取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

(二)完善頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略

我國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)尚存一些制度障礙，需要中央政府統(tǒng)籌推進(jìn)。從頂層設(shè)計(jì)上著手，掃除自貿(mào)區(qū)發(fā)展中遇到的問題，通過建立談判協(xié)調(diào)機(jī)制，整合國(guó)內(nèi)法律與自由貿(mào)易協(xié)定的差異和分歧，加大談判人員培訓(xùn)力度，建立同智庫(kù)的溝通機(jī)制等方式，從制度層面推進(jìn)自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略。在中央層面，建立自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，協(xié)同商務(wù)部、發(fā)改委、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、工信部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一規(guī)劃和布局自貿(mào)區(qū)談判進(jìn)程，做好自貿(mào)區(qū)建設(shè)后續(xù)工作。在法律層面，厘清和修訂與現(xiàn)實(shí)需要、深化改革方向、現(xiàn)存自由貿(mào)易協(xié)定不相適應(yīng)的法律法規(guī)，營(yíng)造物質(zhì)、資金、人員、貿(mào)易充分流通的政策環(huán)境。在談判層面，要組建職責(zé)分工明確、各有所長(zhǎng)的談判隊(duì)伍，加大對(duì)自貿(mào)區(qū)談判人員的投入力度，適當(dāng)增加人員編制，給予談判人員更多學(xué)習(xí)和培訓(xùn)機(jī)會(huì)，提高其綜合能力和水平。同時(shí)，也需要和自貿(mào)區(qū)研究智庫(kù)形成交流機(jī)制，加強(qiáng)智庫(kù)研究人員與一線談判人員的溝通與交流，不斷建立外圍的研究支持隊(duì)伍。

(三)推進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，復(fù)制推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

2013年9月，國(guó)家設(shè)立了中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，在區(qū)內(nèi)試行外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇和負(fù)面清單管理制度。經(jīng)過一年運(yùn)行之后，2014年12月又在廣東、天津、福建再設(shè)三個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)內(nèi)容為主體，結(jié)合地方特點(diǎn)，充實(shí)新的試點(diǎn)內(nèi)容。這些自由貿(mào)易園區(qū)，將成為我國(guó)在新形勢(shì)下主動(dòng)應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則變化和挑戰(zhàn)、以開放促改革的重要試驗(yàn)田，對(duì)我國(guó)自貿(mào)區(qū)談判也將起到積極作用。要進(jìn)一步考慮把國(guó)際經(jīng)貿(mào)協(xié)定談判中拿捏不準(zhǔn)、存在爭(zhēng)議的談判難點(diǎn)、焦點(diǎn)問題，如敏感行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入以及新規(guī)則和高標(biāo)準(zhǔn)等，或是我國(guó)謀劃的新議題，如價(jià)值鏈、電子商務(wù)、園區(qū)、產(chǎn)業(yè)合作等，放在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行局部試點(diǎn)，積極進(jìn)行壓力測(cè)試和效果評(píng)估，逐步形成可復(fù)制、可推廣的開放措施和政策監(jiān)管方案，為自貿(mào)區(qū)和雙邊投資協(xié)定談判提供談判出要價(jià)參考和理論實(shí)踐支撐。

(四)統(tǒng)籌總體利益，擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)開放

高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)開放提出了更高的要求，而產(chǎn)業(yè)開放的深度和廣度將直接影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和各行業(yè)的發(fā)展。我國(guó)從擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放中受益的同時(shí)，也將面臨國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)者的涌入，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力較弱的產(chǎn)業(yè)造成潛在威脅和較大壓力。為保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，使開放沖擊力度降至最低，我國(guó)可參考?xì)W美等國(guó)家，建立由產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)以及第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)等組成的談判決策咨詢專家委員會(huì)，探索通過多種方式、多種途徑對(duì)產(chǎn)業(yè)開放損益進(jìn)行綜合評(píng)估與測(cè)算，確保評(píng)估結(jié)果的客觀公正，不受來(lái)自不同利益集團(tuán)的影響。如果評(píng)估結(jié)果顯示自貿(mào)區(qū)對(duì)該產(chǎn)業(yè)有積極或無(wú)明顯不利影響，則應(yīng)積極考慮開放。如果評(píng)估結(jié)果表明自貿(mào)區(qū)對(duì)某產(chǎn)業(yè)有明顯沖擊，則應(yīng)審慎開放，并進(jìn)一步征求相關(guān)產(chǎn)業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)和主管部門的具體意見。此外，在自貿(mào)區(qū)建立的過程中，應(yīng)提升企業(yè)的參與度，爭(zhēng)取讓國(guó)內(nèi)重點(diǎn)行業(yè)能夠有機(jī)會(huì)參與自貿(mào)區(qū)的決策制訂過程，建立全過程聯(lián)系機(jī)制，使企業(yè)在自貿(mào)區(qū)的前期調(diào)研、中期談判和后期實(shí)施中發(fā)揮作用，推動(dòng)協(xié)定文本的可行性和可操作性。

(五)樹立開放安全觀，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力

隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，自由貿(mào)易區(qū)涉及的范圍和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)開放水平也進(jìn)一步提高，在開放領(lǐng)域上，由傳統(tǒng)的貿(mào)易、投資領(lǐng)域向勞工、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、環(huán)境等領(lǐng)域拓展，在開放訴求上，由邊境上措施向邊境后措施轉(zhuǎn)移，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化、意識(shí)形態(tài)等方面的安全防范提出了新的挑戰(zhàn)。因此，要保持底線思維，在涉及我國(guó)體制機(jī)制和國(guó)家利益的規(guī)則和議題上堅(jiān)決不動(dòng)搖、不退讓，樹立更加安全的開放觀，立足我國(guó)國(guó)情，探索建立經(jīng)濟(jì)安全審查和評(píng)估機(jī)制，加強(qiáng)國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的管理和監(jiān)督職能，完善經(jīng)濟(jì)安全、產(chǎn)業(yè)安全、金融安全等法律體系，加大法律法規(guī)的執(zhí)行力度，建立貿(mào)易補(bǔ)償援助機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力，在擴(kuò)大開放中贏得主動(dòng)權(quán)，維護(hù)國(guó)家安全。

〔1〕 新華社.堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/17/c_113711665.hTm.

〔2〕 新華社.授權(quán)發(fā)布：中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[EB/OL].http://www.sn.xinhuanet.com/2013-11/16/c_118166672.htm.

〔3〕 新華社.加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)爭(zhēng)取全球經(jīng)濟(jì)治理制度[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2014-12-07/072431255684.shtm l.

〔4〕 馬建堂.六十五載奮進(jìn)路砥礪前行譜華章[EB/OL].人民日?qǐng)?bào).http://news.163.com/14/0928/16/A788VMTI00014 SEH.htm l.

〔5〕 陳德銘.經(jīng)濟(jì)危機(jī)與規(guī)則重構(gòu)[M].商務(wù)印書館，2014:158.

〔6〕 李光輝，袁波，王蕊.加快實(shí)施自貿(mào)區(qū)的困難與對(duì)策[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作，2014年11期.