文/高培勇

高培勇：中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長

一、公共服務(wù)提供機制的選擇

一是機制選擇?；仡櫡枪差I(lǐng)域在過去30年的改革發(fā)現(xiàn)，改革成功的領(lǐng)域大多是放開的。凡是改革不成功的領(lǐng)域，基本上都處于壟斷狀態(tài)，或者由政府來監(jiān)管。如果這種判斷大致正確的話，觀察中國政府的作用要結(jié)合中國特殊的國情。在區(qū)分政府和市場的時候，往往是采用國際通行的理念來作區(qū)分。但是中國政府和外國政府至少有兩個方面的不同：一是我們的政府往往是被神化的，老百姓認(rèn)為政府就代表公共利益，天然地認(rèn)為政府做的事情都是正確的。這是從老百姓的角度來看。從政府內(nèi)部來講，也都認(rèn)為自己天然代表公共利益，自己做的事就是正確的。這是在考慮政府在公共服務(wù)資源配置方面應(yīng)該關(guān)注的一點。但實際上，很多方面并非如此。二是中國政府的決策過程缺乏制約。比如稅制改革、獨生子女政策，決策過程短暫，缺乏嚴(yán)密的論證。若把這兩個因素納入公共服務(wù)體制改革的視野中去觀察過去30年政府在公共服務(wù)資源配置上的作用究竟是怎樣的，就更透徹一些。以教育資源的配置為例，在教育部門的主管過程中，內(nèi)部是趨利的，它并不一定總是代表著公共利益，有些時候夾雜著自身利益。不要迷信政府在配置公共資源方面的作用，要特別考慮中國的國情。所以，在公共服務(wù)領(lǐng)域，不是全部交給市場，而是要借鑒市場機制來完善公共服務(wù)資源的配置。政府應(yīng)擔(dān)責(zé)但不親為，可以通過市場招標(biāo)、政府購買服務(wù)的方式來解決。原則上來說，能夠放開的應(yīng)該要放開，政府負(fù)責(zé)監(jiān)管；不能放開的，政府必須徹底管的，能采取政府購買公共服務(wù)方式的，就不要采取自己親為的方式?？梢酝ㄟ^購買公共服務(wù)的方式來解決，不一定要自辦這樣的機構(gòu)。此外，非政府親力親為不可的，從始至終采取政府的機制來管理。

二、公共服務(wù)的基本格局

公共服務(wù)的基本格局，是維持原來的二元制還是走向一元制，這一問題需要達成共識。中國從建國之初選擇的是二元經(jīng)濟社會體制這樣的一條道路，公共服務(wù)都要分農(nóng)村人口和城市人口，現(xiàn)在多了一類，就是已經(jīng)遷入城市的農(nóng)村人口，這三類人實際上還是一種二元體制的格局。在過去，這是理所當(dāng)然的事情，事實上最終跟二元制相聯(lián)系的其實就是公共服務(wù)。當(dāng)時，國家的財力有限，要集中力量辦大事。黨的十八大以后，情況發(fā)生了很大變化。一方面中國已經(jīng)是世界第二大經(jīng)濟體，經(jīng)濟總量非?？捎^；另一方面，國家治理現(xiàn)代化被當(dāng)做一個重要的目標(biāo)提出來，而且統(tǒng)領(lǐng)所有的改革領(lǐng)域。從國家的角度來看，國家治理現(xiàn)代化起碼要治理社會公平，基本公共服務(wù)均等化，這本身就要求二元制變?yōu)橐辉疲徽撌巧鐣峁┻€是政府提供。下一步改革，是立足二元制還是立足一元制，這是一個需要解決的核心問題?，F(xiàn)在大家的認(rèn)識還不統(tǒng)一，能否在制定十三五規(guī)劃時，在公共服務(wù)均等化上首先搭建一個一元制的框架，在一元制的范圍內(nèi)根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異可以規(guī)定若干個不同的標(biāo)準(zhǔn)，逐步的創(chuàng)造條件走向一體化。如果這是一個方向的話，公共服務(wù)供給機制、管理機制，都要經(jīng)歷大的變革。要先納入一個體系中，否則城市化發(fā)展、經(jīng)濟新常態(tài)下的經(jīng)濟增長動力都很難適應(yīng)這樣一種格局。

三、財政體制改革

財稅體制改革的總體方案是有利于社會公共服務(wù)改革目標(biāo)的實現(xiàn)的。但在很多具體問題上還有相背離的地方。比如舉辦公共服務(wù)的主體，也就是事權(quán)究竟應(yīng)該歸誰。我認(rèn)為，由最貼近基層百姓公共服務(wù)需求的政府層級來管理是最好的，不是說都納入到更高層級的政府來管理才好。中央政府并不一定比地方政府更了解民情。所以，在公共服務(wù)事權(quán)的配置上，能夠放給基層的要放給基層。第二，在財權(quán)與事權(quán)的配置上，要強調(diào)事權(quán)和支出責(zé)任一體化，不能把它們區(qū)分開來，否則體制的運行就會出現(xiàn)問題。要做到這種一體化，地方財政目前的格局是不行的，特別是財政轉(zhuǎn)移支付的方式。目前地方財政體系處于弱化狀態(tài)，難以擔(dān)負(fù)相應(yīng)的提供公共服務(wù)的責(zé)任和職能，這是需要改變的。此外，財權(quán)和稅權(quán)，兩者不是一回事。應(yīng)該強調(diào)高度集中的稅權(quán)，但不意味著稅權(quán)要延伸到財權(quán)，把財權(quán)也視為高度統(tǒng)一。中央政府和地方政府在財政上應(yīng)是“兩家人”，要有自己的財政管理權(quán)。總的來說，財政和公共服務(wù)體系的改革要配套，地方財政收支體系要健全起來，中央和地方財政關(guān)系也要健全。