文/南京市編辦

許 宏：南京市編辦主任

當前，清單建設已成為行政審批制度改革深入推進的新思路、新要求，其中，權力清單作為推進依法行政和政府治理能力現(xiàn)代化的重要制度設計，承擔著重要的使命。南京市貫徹落實國務院、江蘇省權力清單制度要求，積極謀劃部署，著力研究解決清單實行過程中遇到的問題和困難，不斷推進權力清單邁向規(guī)范化、制度化、法制化。

一、權力清單的南京實踐

南京市緊緊抓住清權、減權、放權、制權、曬權、行權“六個關鍵環(huán)節(jié)”，及時完成了權力清單建設及公布工作。

（一）把握權力法定屬性。對全市所有市直部門權力事項認真梳理核對，貫徹權力法定原則，嚴格梳理標準，明確權力設定必須具有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章依據(jù)，無法定依據(jù)的事項一律取消。共清理權力事項916項，最終確定全市43個部門行政權力5122項。嚴格劃分權力類型，將權力事項劃分為行政許可、行政處罰、行政強制等10種類型，確保權力各歸其位；并全面取消非行政許可審批權力類別。

（二）遵循權力服務屬性。圍繞加快政府職能轉變深化改革任務，把權力還原為責任，把管理升級為服務。在權力事項梳理過程中，增強服務效能，將備案、驗收等事項轉為政府部門服務事項；將部分資質資格認定從行政許可調整為行政確認，只要符合相關條件，政府部門主動核查、及時給付，減少管控。加大審批事項合并力度，對分解過細、類別相近的審批事項，進行同類項合并，合并“取水許可證的發(fā)放和換證”和“取水許可”等事項50余項，減少重復審批，實現(xiàn)便民利民。

（三）嚴控權力擴張屬性。進一步理清政府、市場、社會之間的關系，為每一項權力量身定制了“籠子”，將權力關在“籠子”中，遏制權力肆意擴張，解決不作為、亂作為問題。權力事項實現(xiàn)四個明確：一是權力內容明確。表現(xiàn)在權力名稱具體明確、權力來源具體明確、權力依據(jù)具體明確；二是職責邊界明確。對每一個職責交叉事項，理清牽頭部門和協(xié)辦部門，權力分別列出，權力邊界劃定，部門職責具體；三是行使層級明確。全面清理行政權力行使層級，合理界定每一項權力市、區(qū)各自的權限范圍，明確市級行使的行政權力702項，屬地行使的行政權力4420項；四是權力行使狀態(tài)明確?？陀^反映考量權力事項行使狀態(tài)，共梳理出272項非常用權力，對非常用權力進行分析、跟蹤、督促和調整。

通過實踐，權力清單在破除現(xiàn)行體制中的弊端、優(yōu)化治理結構中發(fā)揮了重要作用：一是全面摸清了政府部門行政權力家底，為編制責任清單、推進依法行政奠定了基礎；二是將權力關在制度的“籠子”中，集中以清單公示的形式，限制了權力的膨脹和擴張；三是解決了長期以來權力行使不規(guī)范的源頭性問題，部門行使權力中遇到爭議的時候，查詢清單、求助于清單成為一種新的思維；四是推動了法治政府建設，用法治的標準梳理清單，政府部門及工作人員對法律的敬畏和遵守，逐漸融合到執(zhí)政過程中。

二、權力清單實行過程中遇到的問題

權力清單是政府治理方式的一次深刻變革，第一次用規(guī)范集中的形式向社會公布權力，破除政府權力神秘色彩，社會各方廣泛關注、期盼較高。但是，權力清單制度相關的理論研究和實踐積累較為薄弱，在建立和實施過程還存在不少需要迫切解決的問題。

（一）改革不協(xié)同不配套，需要加強頂層設計。在梳理過程中發(fā)現(xiàn)，90%的權力事項都是由省、部級設定，基層無權調整處理。比如，市場和群眾反映強烈的資質資格類事項，設定依據(jù)多數(shù)具有法律法規(guī)規(guī)定，基層地方無權調整。在權力事項梳理標準上，各地的標準不統(tǒng)一，同等類型的城市，權力的數(shù)量差別很大。比如，同為副省級城市，從公布的數(shù)量來看，廣州市共有權力4972項，成都市7437項，杭州市4227項，南京市5122項，公眾對此難免存有疑惑。

（二）權力清單沒有覆蓋所有政府職權范圍。目前，將權力劃分為行政許可、行政處罰等10種類型，事實上，這一分類并沒有涵蓋政府全部的行政職能，出現(xiàn)了一些“單外權力”，特別是大量公共服務事項下放被排除在外。實踐中屢屢遇到的“證明難”等問題，成為了橫亙在群眾面前新的“玻璃門”，消弭了部分改革成效。

（三）權力清單的位階較低，剛性約束能力不足。各地權力清單大多是以政府規(guī)范性文件的形式公布的，效力層次較低。如果清單內容與已經公布的或者新公布的規(guī)章以上法律形成沖突，沒有相應的強制執(zhí)行力，同時，規(guī)范性文件數(shù)量多，權力清單很容易淹沒在浩瀚的文件體系之中，當前權力清單制度面臨著“執(zhí)行”的難題。

（四）權力配置不規(guī)范、權責不一問題依然存在。在橫向關系上，清單對權力重疊、部門分工問題進行了梳理，但缺乏有效的裁決機制，工作過程中，部門協(xié)調不一、推諉扯皮的問題很多。在縱向層級上，權力層級間劃分還不夠合理，倒金字塔型的權力配置結構決定了下級部門，特別是縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）一級行使權力的力量、資源和技術裝備能力較弱。在簡政放權的背景下，上級部門出現(xiàn)“選擇性放權”現(xiàn)象，不少事項是非需求性權力，基層政府“有苦難言”。

三、建立科學規(guī)范的權力清單運行體系

以權力清單為抓手，加大對行政權力配置、行政權力運行科學性規(guī)范性的研究，不斷完善配套制度，努力構建權責一致、運行流暢、陽光高效的行政權力制度體系。

（一）健全權力清單支撐制度。權力法定是現(xiàn)代政府的基本原則，政府的權力必須來自于法律法規(guī)的授權，因此，要加強整體規(guī)劃和頂層設計，將權力清單適時上升到法律法規(guī)的層面，盡快出臺統(tǒng)一的清單規(guī)范，確保權力清單的嚴肅性。將權力清單與政府職能轉變和機構改革統(tǒng)籌考慮，權力清單可固化為部門職責。南京市探索將權力清單的成果作為政府轉變職能、“三定”規(guī)定的核心內容，編制“四單一圖一機制”（部門責任清單，行政審批涉及中介服務清單、蓋章事項清單、收費事項清單、運行流程圖，建立取消和前置轉后置行政審批事項事中事后監(jiān)管機制），明確規(guī)定權力清單、職責清單作為部門“三定”的組成部分向社會公布，就是這方面的探索。加強權力庫建設，做好權力清單中權力事項編碼入庫和維護工作，統(tǒng)一標準，完善要素，實現(xiàn)權力庫對權力運行的監(jiān)督制約和流程控制。

（二）建立權力調整審查制度。權力清單要適應經濟社會發(fā)展和轉型的需求，適時調整，定期對權力清單進行清理更新，對政府規(guī)章、規(guī)范性文件進行核查清理，確保權力清單與時俱進、科學有效。嚴格清單調整程序，確保調整規(guī)范合理，避免各部門自說自話、曲解權力。

（三）建立權力良性運行制度?！巴椒ú蛔阋宰孕小?，要明確權力事項的責任主體、行使流程與行使規(guī)范。明確部門間權責關系，找出部門職權交叉重疊之處，確定具體的牽頭部門和主辦責任，完善權力紛爭裁決機制，突出在矛盾焦點的市場監(jiān)管、食品安全、安全生產、環(huán)境保護等領域，明確部門職責邊界。編制權力運行流程圖，按照“一事項一流程”原則，明確受理部門、提交材料清單、審批環(huán)節(jié)、審批時限、審核標準、收費項目等要素，通過“按圖行權”，防止權力異化走樣。

（四）完善標準配權制度。研究市、縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）政府行政權力標準化配置方法，強化基層治理能力。加大簡政放權力度，對法律法規(guī)規(guī)定由縣級以上人民政府實施的，以及直接面向基層、面廣量大，由基層管理更方便有效的權力事項，原則上全部交由基層政府實施。規(guī)范權力行使層級，對明確為市級部門行使的權力事項，非經嚴格程序審查，不得隨意下放，建立健全縣（區(qū)）、鎮(zhèn)（街）權責一致的行政權力架構。啟動鎮(zhèn)（街）權力清單和責任清單、政務服務清單建設，嚴格進入鎮(zhèn)（街）政務事項的標準、程序，精簡事項，提升服務質量。

（五）建立事中事后監(jiān)管制度。簡政放權和加強監(jiān)管是一體兩面，政府責任要更多地由事前審批轉為事中事后監(jiān)管。各職能部門是事中事后監(jiān)管工作的法定責任主體，不斷強化部門認知，部門取消下放轉移事項的法定管理職責并未取消。對取消和前置轉后置行政審批事項要逐一建立事中事后監(jiān)管機制，明確監(jiān)管的重點領域、范圍和具體監(jiān)管措施，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。加強對權力運行的行政監(jiān)察和專項督查，及時糾正違法行權行為；開展行政權力運行第三方評估工作，倒逼部門依法行權。