文/韓 紅

韓 紅：山西省編辦副主任

推行權(quán)力清單制度，是構(gòu)建現(xiàn)代化的政府職能體系和組織體系的重要途徑。通過(guò)依法規(guī)范行政職權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能和簡(jiǎn)政放權(quán)，提高政府治理的有效性。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)職權(quán)的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的“籠子”里，努力形成遏制腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)反腐治權(quán)，加快建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府。

一、推行權(quán)力清單制度是規(guī)范行政職權(quán)的應(yīng)有之義

黨的十八屆三中全會(huì)確立“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革總目標(biāo)。政府作為國(guó)家治理的主要方面，其自身治理的現(xiàn)代化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵因素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府治理現(xiàn)代化，就其本質(zhì)而言，就是政府有效限權(quán)、放權(quán)和分權(quán)。通過(guò)推行權(quán)力清單制度，科學(xué)劃定政府行政職權(quán)的邊界，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)處于良性合作的狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)“政府的歸政府、市場(chǎng)的歸市場(chǎng)、社會(huì)的歸社會(huì)”，真正形成一個(gè)權(quán)力行使有限，政府與市場(chǎng)、社會(huì)職能邊界清晰的現(xiàn)代政府治理體系。

按照習(xí)近平總書記關(guān)于“反腐倡廉的核心是制約和監(jiān)督權(quán)力”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的要求，山西省提出并實(shí)施“六權(quán)治本”。針對(duì)發(fā)生的系統(tǒng)性、塌方式腐敗等問(wèn)題，圍繞加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，探索以推行權(quán)力清單制度為重要內(nèi)容，依法確定權(quán)力，科學(xué)配置權(quán)力，制度約束權(quán)力，陽(yáng)光行使權(quán)力，合力監(jiān)督權(quán)力，嚴(yán)懲濫用權(quán)力，密織、編牢、扎緊制度的“籠子”，充分發(fā)揮制度反腐防腐在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、預(yù)防和懲治腐敗中的基礎(chǔ)性作用。從這個(gè)層面上理解，推行權(quán)力清單制度，既是對(duì)行政職權(quán)進(jìn)行全面清理，在深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、依法科學(xué)配置權(quán)力的基礎(chǔ)上，公開政府部門行政職權(quán)及其運(yùn)行流程，也是實(shí)現(xiàn)權(quán)力陽(yáng)光運(yùn)行，用制度反腐防腐。通過(guò)清權(quán)、減權(quán)、放權(quán)、制權(quán)、曬權(quán)，進(jìn)一步強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督，真正打造行政職權(quán)的制度“籠子”。

二、“六權(quán)治本”：推行權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容

山西省把權(quán)力清單制度作為“六權(quán)治本”的重要內(nèi)容，深刻把握權(quán)力運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，既有效遏制以權(quán)謀私、權(quán)力濫用，又防止為官不為、消極用權(quán)，使“權(quán)力不再任性”。

（一）依法確定權(quán)力。關(guān)鍵做到職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、法治導(dǎo)向和改革導(dǎo)向的有機(jī)統(tǒng)一，緊緊把握好三個(gè)環(huán)節(jié)：一是認(rèn)真厘權(quán)。對(duì)各級(jí)各部門、承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，認(rèn)真摸排，厘清到底有哪些職權(quán)、分布在哪些崗位、人頭，做到無(wú)遺漏、逐項(xiàng)列明、依據(jù)清晰。二是嚴(yán)格清權(quán)。依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章對(duì)現(xiàn)有職權(quán)進(jìn)行比對(duì)清理。于法有據(jù)的保留、無(wú)據(jù)的清理，邊界不清、重疊交叉的進(jìn)行整合，非行政許可審批事項(xiàng)一律取消。沒(méi)有法律依據(jù)但確有必要保留的、雖屬法定職權(quán)但根據(jù)實(shí)際需要消減的事項(xiàng)，提出建議并按程序辦理。對(duì)擬保留的職權(quán)，實(shí)施部門會(huì)商、老干部顧問(wèn)、專家咨詢、市縣參與、服務(wù)對(duì)象評(píng)議等五項(xiàng)機(jī)制，進(jìn)行合法性、合理性、必要性審查，促權(quán)力瘦身。三是對(duì)確認(rèn)保留的職權(quán)，以清單形式將所有的職權(quán)事項(xiàng)向社會(huì)公布，接受社會(huì)群眾監(jiān)督。

（二）科學(xué)配置權(quán)力。關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)制約和效率、效能統(tǒng)一。一是開展分級(jí)授權(quán)。堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、合理劃分各級(jí)事權(quán)，實(shí)行分級(jí)決策、分級(jí)審批、分級(jí)管理。對(duì)過(guò)于集中在省、市政府及部門的職權(quán)進(jìn)行合理分解。對(duì)與群眾生產(chǎn)生活緊密相關(guān)的具體事項(xiàng)，堅(jiān)決下放到縣，有些下放給鄉(xiāng)辦理。對(duì)國(guó)務(wù)院要求必須下放、基層確需下放，但縣鄉(xiāng)部門又暫不具備承接條件的事項(xiàng)，可暫緩并明確下放期限，通過(guò)加強(qiáng)培訓(xùn)指導(dǎo)提高基層承接和監(jiān)管能力。二是開展分事行權(quán)。著力解決職能部門權(quán)力過(guò)度集中問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督權(quán)在不同部門分離，形成相互制約、協(xié)調(diào)監(jiān)督的權(quán)力架構(gòu)。解決行政主要領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)度集中問(wèn)題，落實(shí)“一把手”“五個(gè)不直接分管”規(guī)定，探索建立領(lǐng)導(dǎo)班子分工合作、相互制約的權(quán)力決策運(yùn)行機(jī)制。三是開展分崗設(shè)權(quán)。推動(dòng)高廉政風(fēng)險(xiǎn)職能處室和崗位的管審分離、管采分離、管辦分離、管監(jiān)分離，依靠制度制衡最大限度減少尋租空間、消釋腐敗風(fēng)險(xiǎn)。四是對(duì)確認(rèn)公布的職權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行流程再造，編制行政職權(quán)運(yùn)行流程圖，明確承辦機(jī)構(gòu)、承辦人員、辦理要求、裁量標(biāo)準(zhǔn)和辦理時(shí)限等，減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。

（三）依靠制度約束權(quán)力。針對(duì)權(quán)力運(yùn)行的關(guān)鍵點(diǎn)、薄弱點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，按照“全面覆蓋、全程到位、制度束權(quán)”的要求，健全完善權(quán)力行使制度體系。一是完善制度設(shè)計(jì)。掌握制度“家底”，對(duì)失效空置的制度取消廢止，對(duì)沒(méi)有覆蓋到位的空白崗位和環(huán)節(jié)予以彌補(bǔ)新建。二是優(yōu)化制度運(yùn)行。抓住容易滋生腐敗的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和掌握權(quán)力的重點(diǎn)對(duì)象、重要崗位，查找廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并對(duì)查找出的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行分類、定級(jí)，明確預(yù)警防控措施，編制行政職權(quán)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控圖，構(gòu)建相互銜接、覆蓋全局的立體式制度體系。在“六權(quán)治本”試點(diǎn)中，以孝義市為例，共查找出3222個(gè)權(quán)力運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和制度漏洞；山西省交通廳機(jī)關(guān)及直屬單位共查找出1792個(gè)。

（四）陽(yáng)光行使權(quán)力。進(jìn)一步落實(shí)政務(wù)公開等制度，實(shí)行決策公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。抓好各級(jí)政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)各類行政審批事項(xiàng)向服務(wù)大廳集中，真正實(shí)現(xiàn)“兩集中、兩到位”，做到大廳之外無(wú)審批。同時(shí)，運(yùn)用“制度+科技”手段，推進(jìn)權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行。一是全面落實(shí)公開制度，公開是常態(tài)，不公開是例外，基本信息長(zhǎng)期公開、重大決策完全公開、審批交易全程公開、管理服務(wù)即時(shí)公開，提高權(quán)力運(yùn)行透明度。二是審批事項(xiàng)集中辦理。實(shí)行“一窗口對(duì)外、一站式審批、一條龍服務(wù)”，解決層層請(qǐng)示、互為前置、流程復(fù)雜、效率低下的問(wèn)題。三是公共資源集中交易。將國(guó)有（集體）產(chǎn)權(quán)交易、土地出讓、工程建設(shè)、政府采購(gòu)、礦產(chǎn)資源交易及其他涉及公共資源的交易項(xiàng)目全部納入交易平臺(tái)，實(shí)行公開招標(biāo)、公平競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)決定。

（五）合力監(jiān)督權(quán)力。一是全方位、全領(lǐng)域、全過(guò)程監(jiān)督權(quán)力，努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋、無(wú)空白。二是各監(jiān)督主體切實(shí)履行職能，黨內(nèi)監(jiān)督落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”，人大充分利用多種形式，依法對(duì)“一府兩院”及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督。政協(xié)主要通過(guò)提案和協(xié)商對(duì)話等方式履行好民主監(jiān)督職能。審計(jì)監(jiān)督主要圍繞領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任，發(fā)現(xiàn)和糾正違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題，移送腐敗線索。擴(kuò)展和暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，保障群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。各級(jí)部門加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的合力監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督無(wú)死角。呂梁市和孝義市在試點(diǎn)中建立了權(quán)力監(jiān)督協(xié)調(diào)聯(lián)席會(huì)議辦公室以及統(tǒng)一的投訴舉報(bào)發(fā)布反饋平臺(tái)，在協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制方面進(jìn)行了探索。

（六）嚴(yán)懲濫用權(quán)力。對(duì)各種濫用權(quán)力和違反黨紀(jì)政紀(jì)及觸犯法律的行為，堅(jiān)持有案必查、有腐必反、有貪必肅，實(shí)現(xiàn)有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職就追責(zé)、違法必追究。絕不允許在推行權(quán)力清單制度過(guò)程中，某些單位或部門借機(jī)把不在法定范圍內(nèi)的行政職權(quán)梳理進(jìn)來(lái)，把法定范圍內(nèi)的自身職責(zé)取消或下放，造成權(quán)力清單隨意、濫用、異化等現(xiàn)象的發(fā)生。健全完善責(zé)任追究制度，堅(jiān)定“權(quán)力出籠子，人就進(jìn)籠子”的理念，讓各級(jí)干部正確行使職權(quán)。

目前，山西省正以呂梁市、孝義市（縣級(jí)）和省交通廳為試點(diǎn)推進(jìn)實(shí)施“六權(quán)治本”先行先試，探索經(jīng)驗(yàn)，力爭(zhēng)為全面實(shí)施“六權(quán)治本”奠定基礎(chǔ)。

三、推行權(quán)力清單制度規(guī)范行政職權(quán)應(yīng)破解的幾個(gè)問(wèn)題

（一）強(qiáng)化法治理念。推行權(quán)力清單制度的過(guò)程必須堅(jiān)持法治思維，職權(quán)法定，于法有據(jù)，做到依法審核權(quán)力，依法界定權(quán)限，依法規(guī)范流程，依法制約和監(jiān)督權(quán)力。全面清理非行政許可審批事項(xiàng)，部門“紅頭文件”設(shè)定的行政職權(quán)，凡于法無(wú)據(jù)的予以剔除；確需行使的，提出相應(yīng)立法意見建議。當(dāng)前，山西省共梳理出以黨中央、國(guó)務(wù)院，國(guó)家部委和省委、省政府等層面的規(guī)范性文件設(shè)定的行政職權(quán)事項(xiàng)400多項(xiàng)，這些事項(xiàng)均缺乏法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)。對(duì)于這些事項(xiàng)，山西省慎重對(duì)待，暫將其列為“問(wèn)題清單”，分別進(jìn)行處理。

（二）大力精簡(jiǎn)調(diào)整。持續(xù)推進(jìn)改革，加大取放調(diào)轉(zhuǎn)整合力度。山西省已對(duì)64個(gè)部門的6247項(xiàng)職權(quán)，經(jīng)“一審”精簡(jiǎn)后初步確定保留了3279項(xiàng)，取消、下放、轉(zhuǎn)移、整合、改為屬地2968項(xiàng)。隨著權(quán)力清單制度工作的深入，下一步還要再取消下放，大力推動(dòng)精簡(jiǎn)。

（三）完善法律體系。及時(shí)修改和廢止不適應(yīng)改革要求和制約市場(chǎng)在配置資源方面起決定性作用的法律法規(guī)，特別是集中清理、修改和廢止各級(jí)行政機(jī)關(guān)涉及行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的“紅頭”文件。這是解決行政機(jī)關(guān)法外設(shè)定權(quán)力、減損行政相對(duì)人合法權(quán)益或增加其義務(wù)等問(wèn)題的重要途徑，實(shí)現(xiàn)政府法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為的基礎(chǔ)，也是深化完善政府部門權(quán)力清單的基本保證。前文提及的400多項(xiàng)以規(guī)范性文件設(shè)定的、無(wú)法可依的職權(quán)事項(xiàng)，有不少是政府部門必須承擔(dān)，且與公民、企業(yè)、社會(huì)組織的合法權(quán)益息息相關(guān)的，應(yīng)加快推進(jìn)國(guó)家和地方立法步伐，解決好法律法規(guī)滯后或障礙的問(wèn)題。

（四）加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)管。一是突出行政職權(quán)規(guī)范運(yùn)行，對(duì)納入清單的，制定職權(quán)運(yùn)行相關(guān)監(jiān)管制度，推進(jìn)流程再造，推進(jìn)網(wǎng)上辦理，實(shí)施運(yùn)行過(guò)程全程監(jiān)控，保障權(quán)力清單的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。二是嚴(yán)格落實(shí)問(wèn)責(zé)。將推行權(quán)力清單制度納入目標(biāo)責(zé)任考核體系，以“硬考核”促進(jìn)“硬落實(shí)”。對(duì)不按清單履職或者不作為、亂作為、慢作為造成嚴(yán)重后果的，該曝光的曝光，該通報(bào)的通報(bào)，該懲處的懲處，堅(jiān)決做到以責(zé)任制約權(quán)力。三是將權(quán)力清單與責(zé)任清單緊密結(jié)合，建立行政執(zhí)行、行政執(zhí)法終身負(fù)責(zé)制和倒查問(wèn)責(zé)制，健全風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。

（五）明確效力定位。權(quán)力清單是依法依規(guī)確認(rèn)的，其所包含的職權(quán)事項(xiàng)都具有法律法規(guī)依據(jù)。而其效力定位目前尚不清晰明確，應(yīng)進(jìn)一步明確權(quán)力清單的法律定位，使其成為各部門履行職責(zé)和行使職權(quán)的基本遵循，實(shí)現(xiàn)按單履職與依法履職的有機(jī)統(tǒng)一。