文/滕 煒

滕 煒：全國人大法工委社會法室原主任、巡視員

黨的十七大報告提出“加快推進以改善民生為重點的社會建設”，黨的十八大報告提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設”，這從社會建設的角度明確了全面建設小康社會的奮斗目標。加強社會領域立法，就是要圍繞黨和國家的中心任務，通過法治實現(xiàn)奮斗目標。

一、社會領域立法的基本涵義和框架

加強社會領域立法，主要是在十一屆全國人大常委會期間針對立法工作提出來的，當時它著眼于黨的十七大報告提出的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設四位一體總體布局意義上的社會建設（注：十八大報告進一步提出生態(tài)文明建設），是指屬于社會建設范圍內(nèi)的立法。關于社會建設的內(nèi)容，黨的十七大報告明確為教育、勞動就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理六個方面。黨的十八大報告和十八屆三中全會的決定仍然是從這六個方面對社會建設的內(nèi)容作了進一步闡述。社會領域立法的基本涵義應是圍繞這六個方面的立法。從工作考慮，用社會建設來界定社會領域立法的范圍，能夠較好地使立法活動緊密圍繞黨和國家的中心工作展開，能夠與社會主義市場經(jīng)濟立法、社會主義民主政治立法等協(xié)調推進，也突出了加強社會領域立法的實際目的。

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“完善教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權益保護等方面的法律法規(guī)。加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展。制定社區(qū)矯正法?！秉h的十八屆四中全會的決定中雖然沒有直接使用“社會領域立法”的概念，但是提出的相關立法任務，與前述的社會領域立法基本吻合。

值得一提的是，社會建設意義上的社會領域立法，比法律體系意義上的社會法，在涵義上要寬一些。法律體系分類中的社會法，是隨著立法工作不斷發(fā)展而劃分的一個范圍，它是相對于經(jīng)濟法、行政法、民法、刑法等部門法律而言，在部門法之間是平行關系。社會領域立法，是針對國家發(fā)展大政方針中的社會建設提出來的，其范圍比社會法的范圍更寬一些，比如社會建設的內(nèi)容中就包括教育、醫(yī)療等領域，而作為部門法的社會法，目前不包括這些領域?？傮w說來，社會法是一個法律概念，社會領域立法不是法律概念，是政治概念，是為完成國家建設任務而確定的立法工作范圍或工作方向。這樣區(qū)分，社會法和社會領域立法并不會發(fā)生矛盾，不會影響加強社會領域立法的方向和趨勢。

社會領域立法的范圍是不是完全等同于社會建設的內(nèi)容，需要進一步研究。我們認為，圍繞社會建設確定社會領域立法，不等于社會領域立法就完全等同于社會建設的內(nèi)容。從黨的文件表述范圍看，社會建設包括國家安全的內(nèi)容。黨的十八大報告在論及社會建設時提出，完善國家安全戰(zhàn)略和工作機制，高度警惕和堅決防范敵對勢力的分裂、滲透、顛覆活動，確保國家安全。黨的十八屆三中全會決定中也提出，設立國家安全委員會，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。國家安全問題，雖然與社會建設有關，但更應當提到政治高度來研究，因為國家安全是一個國家生存和發(fā)展的前提。剛剛通過的國家安全法規(guī)定，國家安全是指國家政權、主權、統(tǒng)一和領土完整、人民福祉、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容；國家安全工作以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟安全為基礎，以軍事、文化、社會安全為保障。所以，國家安全的內(nèi)容涉及廣泛，不局限在社會建設內(nèi)，其立法內(nèi)容也不能局限在社會領域立法內(nèi)，不能把國家安全的立法簡單地歸類于社會領域立法。法律調整的范圍反映了十分復雜的社會現(xiàn)象，互相交融、互相交叉的情況經(jīng)?？梢?，除了國家安全方面的立法有這種情況外，刑事方面的立法也會有這種情況，比如刑法是維護社會治安的重要法律，其很多內(nèi)容可以說是社會領域立法的內(nèi)容，但刑法又是維護國家政治安全的重要法律，其有關危害國家安全犯罪的規(guī)定，是直接打擊分裂、顛覆國家政權犯罪活動的法律依據(jù)，應歸于政治領域立法。

二、社會領域立法的現(xiàn)狀及問題

社會領域立法的概念雖然是近些年提出來的，但這項工作早已進行了。早在新中國成立之初，就有這方面的立法。1950年頒布施行的工會法，體現(xiàn)出新社會工人階級當家作主的鮮明特點，這部法律一直沿用到1992年。1951年政務院公布試行的中華人民共和國勞動保險條例，是新中國最早的一部社會保險法規(guī)。1982年憲法規(guī)定了許多有關公民社會權利的內(nèi)容，為社會領域立法提供了憲法依據(jù)。此后，一系列社會領域的法律陸續(xù)出臺，目前，我國社會領域法律制度的雛形已基本形成。在教育方面，已制定了教育法、義務教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進法、教師法等。在勞動者權益保障方面，制定了工會法、勞動法、勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調解仲裁法、安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法等法律和職工帶薪年休假條例、勞動保障監(jiān)察條例等法規(guī)。在社會保障方面，制定了社會保險法、公益事業(yè)捐贈法等法律和工傷保險條例、失業(yè)保險條例、城市居民最低生活保障條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法規(guī)。還制定了老年人權益保障法、未成年人保護法、殘疾人保障法、婦女權益保障法等法律，加強對特殊群體的保護。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，制定了食品安全法、母嬰保健法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、藥品管理法、傳染病防治法、紅十字會法、獻血法、人口與計劃生育法等。在社會治理方面，制定了突發(fā)事件應對法、治安管理處罰法、道路交通安全法、消防法、禁毒法等法律和信訪條例、社會團體登記管理條例等法規(guī)。

社會領域立法體現(xiàn)出以下幾個特點：一是綜合性強，涉及面廣。社會領域立法關系經(jīng)濟社會生活的方方面面，一項具體的立法往往牽扯到紛繁復雜的政策和制度設計。因此，綜合性強是其最為突出的特征。二是公益性強，強調政府責任。社會領域一般認為是市場機制發(fā)揮作用的“弱項”、“盲區(qū)”，在一定意義上，社會領域立法是國家對市場經(jīng)濟負面影響和后果的一種干預和矯正。因此，社會領域立法的一個突出特點就是強調政府責任、公共服務和制度保障。三是利益相關度高，協(xié)調難度大。由于社會領域立法直接涉及利益關系調整，使得社會領域立法在形成社會共識方面往往會遇到較大的困難，既得利益者與爭取利益者之間的利益協(xié)調給立法工作帶來新的挑戰(zhàn)。由調整內(nèi)容所決定，社會領域立法涉及的行政機關、事業(yè)單位或社會機構等公權力部門眾多，管理責任分散，有時很難確定某一個單一的部門作為執(zhí)法主體，而傳統(tǒng)政府管理體制的慣性使得一旦某項社會問題歸口多頭管理時，往往很難避免部門利益交叉、職責權限不清，無法形成合力的問題。因此，協(xié)調難度大成為社會領域立法的又一個突出特點。

雖然近年來我國社會領域立法已取得長足進展，但與全面建設小康社會的要求相比，與人民群眾的期待相比，差距還比較大。主要表現(xiàn)在：一是與經(jīng)濟領域立法相比不平衡，社會領域立法數(shù)量偏少，還有一些缺項，特別是社會保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會管理等方面的一些重要法律還沒有制定出來（如社會救助、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、基本勞動標準、社會組織、慈善事業(yè)、志愿者服務、社區(qū)矯正等法律）；二是立法層次比較低，多散見在法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調性；三是許多規(guī)定過于原則，有的只是作一些宣示性規(guī)定，有的籠統(tǒng)地把道德規(guī)范寫入法中，只起了倡導作用，難以有效實施；四是覆蓋面小，城鄉(xiāng)不統(tǒng)籌，一些制度不合理；五是立法理念大多是“管理型立法”，保障和服務不到位。這些問題和難點，迫切需要加強研究和立法工作。

三、加強社會領域立法的措施和建議

進入新世紀，我國改革發(fā)展處在一個關鍵時期。一方面，社會主義市場經(jīng)濟體制日趨完善，國民經(jīng)濟迅速發(fā)展，綜合國力大幅提高，人民生活顯著改善；另一方面，城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，特別是涉及人民群眾切身利益的勞動就業(yè)、社會保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、食品安全、社會治安等問題十分突出。實踐已經(jīng)證明，單靠經(jīng)濟建設無法解決眾多的社會問題，經(jīng)濟建設中產(chǎn)生的許多問題需要加強社會建設去解決。

當前乃至今后一個時期，建議著重就以下立法積極開展研究，不斷填補法律空白。

一是社會組織法。隨著改革開放和國家現(xiàn)代化建設進程的深入發(fā)展，社會組織數(shù)量越來越多，發(fā)揮的作用越來越大，體現(xiàn)了社會文明進步的趨勢。1988年全國民政部門登記的社會組織4000多個，到2014年已近60萬個，平均年增長率20%。這只是在民政部門登記的，還有大量沒有登記的，有研究估計若加上沒有登記的要超過百萬。目前在國家立法層面還沒有社會組織法，主要是國務院的三個條例，這與社會組織發(fā)展的需求不相適應。建議在進一步總結經(jīng)驗的基礎上，針對社會組織立法的難點熱點問題，展開專項研究，既要吸收發(fā)達國家管理社會的成功經(jīng)驗，又要從中國實際情況出發(fā)，積極推動社會組織法律的出臺，使社會組織在協(xié)助政府參加社會治理、動員社會力量解決社會問題、推動社會道德建設、提高國民整體素質等方面，有章可循，發(fā)揮更加積極的作用。

二是基本勞動標準法。1994年制定了勞動法，它是保障勞動者合法權益、維護用人單位與勞動者正常勞動關系的基本法律。勞動法對基本的勞動標準已有一些規(guī)定，如職工工資、職工福利、工作時間、休息休假、勞動安全衛(wèi)生等，但不夠具體，可操作性不強，還缺乏勞動定額方面的規(guī)定。雖然有關部門和一些地方也出臺了一些具體規(guī)定，但難以避免標準不統(tǒng)一或者缺乏具體標準的情況，使得勞動者的權益得不到應有保障。建議針對實踐中迫切需要的基本勞動標準，提出解決方案，可以通過修改勞動法的方式，也可以通過制定單行法律或行政法規(guī)的方式，向前推進。

三是住房保障法。住房問題的解決關系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟健康發(fā)展，通過政府保障和政策支持解決困難群眾的住房問題，是各國通行做法，也是政府的職責所在。目前住房領域突出的問題表現(xiàn)在普通群眾的住房負擔能力不足，絕大多數(shù)工薪階層靠工資收入是買不起住房的，必須建立住房保障制度加以解決。從20世紀90年代起，我國已逐步建立起廉租房、公租房、經(jīng)濟適用房以及住房公積金等保障制度，有的地方還出現(xiàn)“限價房”等。由于政策不統(tǒng)一，隨意性較強，執(zhí)行中監(jiān)管也有疏漏，實踐中也存在不少問題，有的同等條件享受的待遇相差很大，有的困難群體享受不到住房保障，而有些住房并不困難甚至富有的人卻利用這個制度賺取不當利益。如何最有效地利用政府資源、減少浪費，又能公平地解決困難社會群體在住房方面的需求，使好政策充分發(fā)揮出好作用，得到廣大人民群眾的稱贊，需要認真總結經(jīng)驗，科學合理做出安排，并通過國家層面的法律予以規(guī)范。

總結近些年社會領域立法的經(jīng)驗，并結合其特點，在今后的立法研究中，應注意把握以下幾個原則。

一是普遍保障原則。社會領域立法應面向全社會、覆蓋全社會，保障全社會成員的生存權、發(fā)展權，保障全社會成員共享發(fā)展改革成果，堅持公民在法律面前一律平等。就基本權利而言，不因民族、種族、性別、語言、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、政治見解、社會地位、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限等而有不同；在一定情況下可以有差別，但這樣的差別應是合理的、非歧視性的。

二是傾斜保護原則。社會成員因天賦條件、災害事故、生活不幸、社會環(huán)境等原因難免形成弱勢群體，這些群體僅憑自己的能力和努力，難以解決生存和發(fā)展過程中遇到的困難。實踐證明，不能僅依靠平等保護來解決他們的生存和發(fā)展問題，必須對他們實行特別的救助、扶持。對權利和利益易受侵害的群體，如未成年人、婦女、老年人、殘疾人等，從法律上給予一定的特殊保護，實行必要的傾斜，使他們真正享有平等參與、平等發(fā)展的權利。

三是基本保障原則。保障全體社會成員的基本權利和基本生活需要，體現(xiàn)人文精神和社會公平，并在發(fā)展的基礎上不斷提高保障水平。在制度建設上，按照從無到有、從易到難、從窄到寬、從低到高的方向，逐步推進。社會保障、社會福利等方面的政策，具有較強的“剛性”，待遇只能提高或者維持，除非有替代方案，一般是不能降低或取消的。因此，必須堅持?；拘枰脑瓌t，要有利于調動和激發(fā)人們工作、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的積極性。

四是國家保障原則。社會領域的目標和價值，必須通過政府積極的作為才能夠充分實現(xiàn)。加強社會領域立法，需要政府在更大的程度上投入公共資源、提供公共服務、履行公共責任，并使之規(guī)范化、制度化。政府在社會領域的基本角色定位是保障和服務。社會領域當然也有審批、發(fā)證、處罰等行政職能，但這種行政管理職能都是圍繞著提供保障和服務這一基本目標和主要任務展開的。

五是公益性、非營利性原則。社會領域立法涉及公民基本權利、政府責任和基本公共服務，不同于有關經(jīng)濟關系和經(jīng)濟活動的立法，具有明顯的公益、非營利性質。在某些方面可以引入市場機制，實行有償服務，但必須對公益性和商業(yè)性、營利性和非營利性加以區(qū)分和協(xié)調，保證基本公共服務的公益性、非營利性。市場經(jīng)濟的交易法則不宜簡單地引入社會領域。提供和保證基本公共服務，是政府應當承擔的責任。