○ 趙俊福

公務(wù)員工資一直是社會關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)，公務(wù)員工資調(diào)整更是一個(gè)十分敏感的話題。無論是官方還是媒體每每披露一些公務(wù)員工資方面的信息都會引起廣泛的社會輿論。圍繞公務(wù)員工資的各種爭論已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了這份工資本身的份量。在媒體高度發(fā)達(dá)、信息爆炸的時(shí)代，“厚重”的公務(wù)員工資卻飄搖在該不該漲、漲多漲少的輿論漩渦中不能自拔。公眾太多的爭論已經(jīng)淹沒了公務(wù)員工資的真實(shí)情況以及工資的本質(zhì)，公務(wù)員工資調(diào)整也由此陷入了輿論困境。

一、公務(wù)員工資陷入輿論困境的主要原因

公務(wù)員工資之所以能夠牽動(dòng)眾多人的神經(jīng)，引發(fā)廣泛的社會輿論，是主客觀兩方面原因共同作用的結(jié)果。這其中既有人們對工資含義的理解不足，工資相關(guān)概念的混淆，對公務(wù)員職業(yè)認(rèn)識的偏差，也有公務(wù)員工資制度自身存在的問題。

（一）學(xué)術(shù)定義與現(xiàn)實(shí)認(rèn)識的差距

工資的定義是勞動(dòng)力市場交換中，對勞動(dòng)者提供勞動(dòng)的回報(bào)。工資的定義反映了工資的內(nèi)涵，對比學(xué)術(shù)界的認(rèn)識比較一致。但在工資定義的外延上人們卻有不同的認(rèn)識。從狹義的角度上講，福利、延期收入和非貨幣收入不屬于工資的組成部分。但從廣義上講，工資作為勞動(dòng)成本，勞動(dòng)者從事勞動(dòng)所獲得的所有收入都屬于工資，其中包括工資、津貼、獎(jiǎng)金以及所有貨幣收入和非貨幣收入。學(xué)術(shù)上對工資概念的界定與現(xiàn)實(shí)中人們認(rèn)識的差距，造成公務(wù)員工資構(gòu)成、水平與實(shí)際情況的感覺錯(cuò)位，產(chǎn)生認(rèn)識偏差。加之個(gè)別公務(wù)員隱性收入的存在，工資定義界定不清與有限事實(shí)的相互印證，強(qiáng)化了人們的這種認(rèn)識。

（二）工資相關(guān)概念的混淆

一方面，工資和福利概念上的混淆。一般來講，工資通常是以貨幣形式支付給勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬。工資不包括社會保險(xiǎn)、勞動(dòng)保護(hù)、福利等費(fèi)用。福利則是一種間接性報(bào)酬，其所包括的內(nèi)容更為寬泛。廣義的福利包括了除工資、獎(jiǎng)金以外的所有待遇，如帶薪休假、健康保險(xiǎn)等。工資和福利是薪酬的兩個(gè)重要組成部分。福利在一定程度上可以對工資進(jìn)行補(bǔ)充，但是工資與福利又是不同的，工資的構(gòu)成和水平相對固定，易升難降，是剛性的、顯性的。福利則具有靈活性，除了一些法定福利外，還有一些補(bǔ)充福利，其構(gòu)成項(xiàng)目可以變化，而且具有隱蔽性。在談?wù)摴珓?wù)員工資時(shí)將顯性工資與隱性福利混淆，不同的衡量口徑，自然就產(chǎn)生不同的認(rèn)識結(jié)果。

另一方面，陽光工資與灰色收入的混淆。灰色收入可以理解為介于合法收入與非法收入之間的各種非正常收入。它通常從不透明的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得，如在非公務(wù)活動(dòng)中收受禮金的；單位巧立名目自發(fā)的各種福利、補(bǔ)助等?；疑杖朐诓糠止珓?wù)員中存在，但它并不是一個(gè)普遍性的問題。在談?wù)摴珓?wù)員工資時(shí)將灰色收入作為衡量公務(wù)員工資收入的一部分既存在以偏概全之嫌，也不盡科學(xué)合理。

（三）職業(yè)屬性認(rèn)識偏差對公務(wù)員工資水平的感覺替代

公務(wù)員是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。他的職業(yè)屬性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是從工作內(nèi)容上看是代替國家，按照法律履行公職的人員；二是他們統(tǒng)一使用國家編制；三是工資福利統(tǒng)一由國家財(cái)政承擔(dān)。這些屬性和我國公務(wù)員管理體制決定了這一職業(yè)的穩(wěn)定性，因此也被人們譽(yù)為“鐵飯碗”，再加之中國傳統(tǒng)文化中的官本位思想的影響，一些人會產(chǎn)生公務(wù)員這一職業(yè)具有社會地位高、工作體面等積極認(rèn)識偏差。但部分官員腐敗，服務(wù)質(zhì)量不高，人們對公務(wù)員群體不滿情緒等也讓人們產(chǎn)生公務(wù)員不直接創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值、人浮于事、無所事事的消極認(rèn)識偏差。

人們在談?wù)摴珓?wù)員工資時(shí)，往往會把這些職業(yè)屬性所帶來積極和消極認(rèn)識加入到工資里面，不能獨(dú)立地看待公務(wù)員工資。將公務(wù)員的職業(yè)屬性對工資水平進(jìn)行替代，對職業(yè)屬性認(rèn)識的偏差造成了對公務(wù)員工資理解的偏差。地位高，工作體面，收入低些被視為是合情的，少勞少獲被視為合理。因此，公務(wù)員工資水平要低于經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)部門，公務(wù)員工資多年不增長就成了合情合理的。

（三）公務(wù)員收入分配制度不夠完善

盡管國家已經(jīng)對公務(wù)員工資制度進(jìn)行了多次改革，對公務(wù)員工資津補(bǔ)貼進(jìn)行了多次規(guī)范，但在公務(wù)員工資管理和發(fā)放方面仍然存在著不透明、不完善之處。從目前的工資結(jié)構(gòu)而言，有關(guān)公務(wù)員基本工資和職務(wù)工資的標(biāo)準(zhǔn)和變動(dòng)的規(guī)定已經(jīng)相當(dāng)明確，但津補(bǔ)貼方面還存在著標(biāo)準(zhǔn)不明、比例過大的問題。在一些單位，除正常工資以外的收入和福利待遇上還存在濫發(fā)福利的情況。正如酒與污水的管理定律所講的那樣，把一杯酒倒進(jìn)一桶污水中，你得到的是一桶污水；把一杯污水倒進(jìn)一桶酒中，你得到的還是一桶污水。公務(wù)員工資方面也存在“一滴污水破壞一桶酒”的情況。

二、理性地認(rèn)識公務(wù)員工資

一是公務(wù)員工資和整體收入水平不高。公務(wù)員基本工資已有9年未作調(diào)整，津補(bǔ)貼也多次進(jìn)行了規(guī)范。無論是衡量口徑寬窄與否，公務(wù)員的收入水平都不算不高。自2006年公務(wù)員工資改革后，截止2013年底，我國的GDP增長了1.62倍，在崗職工收入增長1.49倍，城鎮(zhèn)在崗職工的年工資收入已達(dá)52388元，這個(gè)水平已經(jīng)相當(dāng)于實(shí)施陽光工資后處級干部的年工資收入。中國公務(wù)員結(jié)構(gòu)中，特別是基層公務(wù)員中處級干部的比例又能占多少?據(jù)社科院經(jīng)濟(jì)學(xué)部和社科文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書《2014年中國經(jīng)濟(jì)前景分析》公布數(shù)據(jù)顯示，早在2012年，公務(wù)員年平均工資46207元的收入已略低于城鎮(zhèn)單位平均工資。

二是個(gè)別公務(wù)員的隱性收入不代表公務(wù)員的整體情況。從公務(wù)員總量上看，截止2013年底全國共有公務(wù)員717.1萬。在人員級別構(gòu)成上，基層公務(wù)員占據(jù)絕大部分，超過60%。以安徽省為例，2012年有縣鄉(xiāng)公務(wù)員14.4萬人，占全省公務(wù)員總數(shù)的63.9%。對于基層公務(wù)員而言由于行政級別限制，工資很難晉升，福利待遇一般。在國家加強(qiáng)監(jiān)管的背景下，利用權(quán)力尋租的空間已經(jīng)很小，個(gè)人也很少能有權(quán)利或利用權(quán)力為個(gè)人牟利。

三是公務(wù)員工資制度上存在一些問題。結(jié)構(gòu)不合理，津補(bǔ)貼占工資比重過高。中國勞動(dòng)學(xué)會薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南曾指出：“我國公務(wù)員基本工資的比重約在20%至30%之間，而各類津補(bǔ)貼要占到60%至70%，這是任何國家都沒有過的現(xiàn)象。這影響了工資的調(diào)節(jié)功能，擴(kuò)大了公務(wù)員群體內(nèi)部和地區(qū)間的差距。同時(shí)，津補(bǔ)貼調(diào)整的隱蔽性，影響公務(wù)員工資收入的透明、規(guī)范。

三、公務(wù)員工資調(diào)整的主要措施

由于各種原因，人們對公務(wù)員工資有著不同的認(rèn)識。但從公務(wù)員工資的實(shí)際情況及機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的大背景出發(fā)，營造一個(gè)良好的輿論氛圍，消解社會怨氣，形成正確認(rèn)識，調(diào)整公務(wù)員工資水平是十分必要的。

（一）前提：規(guī)范公務(wù)員工資管理，增強(qiáng)公務(wù)員工資的透明性

正如人們常說的那句話——打鐵還需自身硬，在人們對公務(wù)員工資的理解、認(rèn)識上存在偏差的情況下，要進(jìn)一步完善公務(wù)員分配制度，加強(qiáng)公務(wù)員工資的管理，規(guī)范津補(bǔ)貼的發(fā)放。

公務(wù)員工資結(jié)構(gòu)中，基本工資是固定的部分，津補(bǔ)貼則是相對靈活。合理的津補(bǔ)貼能夠發(fā)揮調(diào)控和激勵(lì)作用。但不規(guī)范的津補(bǔ)貼發(fā)放則會拉大不同區(qū)域的收入差距，削弱津補(bǔ)貼的調(diào)控作用，不容易監(jiān)督，降低了工資收入的透明性。因此要進(jìn)一步整頓津補(bǔ)貼、規(guī)范公務(wù)員分配秩序，要開前門、正門，同時(shí)必須關(guān)后門、斜門，把各地所有津補(bǔ)貼等都納入整頓監(jiān)管范圍。把一些制度外的收入納入到制度內(nèi)，增強(qiáng)公務(wù)員工資的透明性。同時(shí)，加強(qiáng)對公務(wù)員收入的監(jiān)督管理。堅(jiān)決防止一滴污水所帶來的影響，要在加“酒”之前先倒掉“污水”，正本清源，同時(shí)要防止污水流入“酒”中。

（二）途徑：建立公務(wù)員正常工資的調(diào)整機(jī)制

工資水平的變化是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的產(chǎn)物。截至目前為止，很多行業(yè)都沒有建立起正常工資的增長機(jī)制。就公務(wù)員工資而言，公務(wù)員工資增長主要靠晉升職務(wù)、晉升級別和級別檔次來調(diào)整工資水平。如果沒有職務(wù)變化，公務(wù)員的級別工資每5年晉升一個(gè)級別，每兩年在所在級別內(nèi)晉升一個(gè)檔次。對于基層公務(wù)員而言，職務(wù)晉升的機(jī)會很少，而通過級別和級別檔次晉升工資絕對額又很少。這種公務(wù)員內(nèi)部工資增長機(jī)制很難發(fā)揮作用。

自2006年公務(wù)員工資改革以后，將近10年，公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)一直沒有做過調(diào)整?，F(xiàn)行《公務(wù)員法》對公務(wù)員工資調(diào)整的表述只有兩句話：“公務(wù)員的工資水平應(yīng)當(dāng)與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)、與社會進(jìn)步相適應(yīng)。國家實(shí)行工資調(diào)查制度，定期進(jìn)行公務(wù)員和企業(yè)相當(dāng)人員工資水平的調(diào)查比較，并將工資調(diào)查比較結(jié)果作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的依據(jù)?！钡嗄陙砉珓?wù)員工資原地踏步的事實(shí)表明，公務(wù)員工資的正常增長機(jī)制并未建立起來。因此有必要建立公務(wù)員工資的定期調(diào)整機(jī)制，合理地確定公務(wù)員工資水平。

（三）方式：加強(qiáng)公務(wù)員工資調(diào)查比較及結(jié)果應(yīng)用

建立公務(wù)員工資正常調(diào)整的重要方式就是建立工資調(diào)查比較制度。定期對公務(wù)員和其他人員的工資水平進(jìn)行橫向調(diào)查比較，作為調(diào)整公務(wù)員工資水平的參考依據(jù)，使公務(wù)員工資水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平以及公務(wù)員的工作職責(zé)任務(wù)等相適應(yīng)，形成公務(wù)員工資正常增長機(jī)制。譬如美國，早在1957年就專門成立了部際間的研究機(jī)構(gòu)，對政府公務(wù)員和私營企業(yè)人員的工資狀況進(jìn)行調(diào)查，提出解決意見。隨后又頒布《聯(lián)邦工資改革法》、《聯(lián)邦工資比較法》提出“工資比較原則”，規(guī)定政府各職能的公務(wù)員，應(yīng)與私營企業(yè)相當(dāng)職位人員的工資水平上保持大體平衡。1978年頒布的《文官改革法》，規(guī)定工資不僅要參照全國私營企業(yè)人員的工資水平，還應(yīng)參照當(dāng)?shù)厮綘I企業(yè)的工資水平。在日本，日本人事院每年對所有本國公務(wù)員和40人以上規(guī)模的企業(yè)以及事務(wù)所的四個(gè)月工資水平進(jìn)行調(diào)查，比較后制定出國家公務(wù)員下一年度工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

目前，我國公務(wù)員尚未建立起公務(wù)員工資的調(diào)查比較機(jī)制，有必要通過建立專業(yè)和專門機(jī)構(gòu)，開展深入調(diào)查，運(yùn)用科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法建立完整數(shù)據(jù)庫，為工資比較提供精確的數(shù)據(jù)支撐，并加強(qiáng)結(jié)果的使用，增強(qiáng)工資調(diào)整的主動(dòng)性和科學(xué)性。